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改革“大动作”不断，越南经济如何继续在中美间保持平衡？

底线思维 · 公众号 · 政治 · 2025-01-04 14:15

正文

文/观察者网专栏作者罗仪馥

中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员

2024年是越南饱经风雨和谋求突破的一年。

在政治方面，担任越共总书记长达13年之久的阮富仲溘然而逝，“熔炉”反腐运动导致的“人事地震”余波未平，新上台的越共总书记苏林大刀阔斧推进国家机构改革，越南政局变数陡增。

在经济方面，越南在GDP增速、出口和吸引外资继续保持亮眼的表现，英伟达在当地开设首个AI研发中心似乎成为越南承接全球产业转移的新起点，搁置已久的北南高铁项目和宁顺核电项目被重新提上日程也展现了越南经济求变求进的决心。

这一系列现象与行动彼此独立，却也密切关联，它们深嵌于越南融入世界经济的进程中，不仅是该国因应国内条件变化而作出的努力，而且是其为了更好地应对大国战略竞争的外部环境而进行的调适。

越南首都河内图源：新华社

一、越南在中美战略竞争中的“渔利”与代价

在中美战略竞争背景下，越南的地缘政治价值和经济发展潜力得到进一步挖掘。

自2018年以来，越南经济增长较为出色，其中外资驱动和出口导向是两大关键因素。

2018年，越南GDP增速达到7.5%，创下该国自21世纪以来经济增速的新高；在2020年世界大多数国家因疫情干扰而陷入负增长的同时，越南却保持一定韧性，维持2.9%的增速；根据IMF的测算，2024年越南GDP增长率为6.1%，也远高于新兴市场与发展中经济体4.4%的平均增速。

越南经济增长的动力主要来源于出口和外资的持续增长。越南工贸部的数据显示，2024年该国出口额约4030亿美元，同比增长13.6%，这是越南出口额首次突破4000亿美元。与此同时，2023年约366亿美元外资涌入越南，同比增长32.1%；2024年前10个月，进入越南的外资规模为273亿美元，同比增长1.9%。

越南经济发展的上述表现，很大程度上得益于美国对华开展贸易战和技术战的特定背景。

在美国对华加征关税和出口管制所导致的全球产业链转移潮中，跨国企业从中国迁离并涌进越南是最受关注的一股分流。越南的劳动力成本与地理位置优势，以及近年来该国通过参与一系列高标准自贸协定积极对接西方市场，再加上越南在中美之间恰到好处地维持了平衡外交，使其成为在华跨国企业对外产业转移并规避美国关税壁垒的最佳选项之一。

对越南而言，产业迁入为其创造了实实在在的利益，不仅带来丰富资本与先进技术，促进当地就业，而且使其更广泛地融入全球产业链供应链并扩大越南在其中的影响力。

工人在TCL越南平阳工厂车间内作业。资料图：新华社

在中美战略竞争中坐收渔利的同时，越南所付出的代价却是经常受到忽视的——这里的代价是指丧失部分经济发展自主性与外交能动性。

在产业大规模转移的背景下，越南产业与经济发展对外资企业的依赖度日益上升，目前外资企业出口额占该国出口总额高达73%。外资企业影响力高涨，一方面抑制了本土企业和产业的成长，另一方面也使越南对外资企业的经营动态极其敏感，或者说外资企业的“风吹草动”都可能对越南经济社会造成巨大冲击。近年来，越南政府对在越最大外资企业——韩国三星的高度重视与积极迎合就是最好的例证。

与此同时，越南要维持其作为中美经贸“桥梁国家”的角色并从中获益，就需要更加小心翼翼地在中美之间保持平衡，既要与中国保持稳定关系以获取来自中国的资本和中间产品，又要在对美出口与日俱增的情况下确保美国政府不对越南采取惩罚措施。

总体而言，越南开展大国外交的方向和空间越来越受限。

二、苏林的三大战略性举措与越南经济发展自主性

2024年8月，苏林接替阮富仲成为越共总书记，随即雷厉风行地推进经济与政治改革。

经济方面的改革主要体现在以下三大战略性举措，它们在某种意义上可以视为越南寻求增强经济发展动力与自主性的努力。

第一，重新激活已被搁置14年的北南高铁项目。

线路以河内为起点，途经20个省市并最终抵达胡志明市，建成后两地铁路运行时间将由目前的30个小时缩减至5个小时。此前由于建设经费不足、盈利空间有限等问题，北南高铁项目从提出之日起就遭遇重重阻碍，但最终在苏林上任3个月后获得国会批准并计划于2027年开工。

值得一提的是，近两年先后投入运营的河内轻轨和胡志明市地铁这两大标志性基建项目分别由中资企业和日资企业承建，也分别接受来自中方和日方的优惠贷款。而对于北南高铁项目的投资与建设，越南政府尤其强调自主性，即要求以国内资本投资为主，而且采取公共投资的形式，还要避免使用带有约束性条件的援助贷款。

在越南首都河内，列车在吉灵-河东轻轨线上行驶。图源：新华社

近期，越南政府还启动了老街—河内—海防铁路项目，强调列车速度和轨距设计要与中国铁路对接，并与中方保持密切配合。这说明越南在追求自主性的同时，也不排斥甚至主动寻求在技术等方面与中国开展合作。

第二，重启暂停8年的宁顺核电项目。

缺电问题已经成为近年来越南吸引外资和产业发展的一大障碍。在全球绿色转型压力下，越南发展煤电的可能性较小，进一步开发水电和风电的条件也有限。在扩大电力进口和开发核电这两大选项之间，越南果断选择了后者，决定重新推进宁顺核电项目。

国会在批准该项目的同时，还通过了《电力法》修正案。该法案规定，越南国家对核电站项目的建设和运营实行垄断投资。按照副总理阮和平的解释，越南发展核电不仅为了促进电力供应的多元化，更旨在加强能源安全。而避免对外产生电力依赖并提高电力供应的自主性，就是能源安全的最主要内容之一。

资料图：越通社

第三，大力推进半导体产业发展战略。

基于产业发展的规律与外资企业的选择，对越投资的跨国企业以中低技术部门的加工制造业为主，越南的产业发展及其对全球产业链的融入也在一定程度上困于中低技术部门而难以实现向上突破。

2024年9月，越南政府发布的“半导体产业至2030年发展策略和2050年愿景”，正是其突破产业发展困境的尝试。该战略计划通过吸引FDI和利用地缘政治及劳动力优势，逐步实现拥有至少300家芯片设计公司和完整的自主半导体生态系统的目标。

在该战略发布后不久，越南总理范明政就对各大半导体巨头展开外交攻势，并成功吸引英伟达、韩国Hana等企业赴越投资。与此前其他行业部门的投资不同，这些半导体企业对越投资项目基本都包含了技术转移和人才培养等更高层次的产业合作。

在追求产业发展自主性方面，其实越南在国际竞争尤其是激烈的电动汽车行业已经迈出了重要一步。尽管实际成效仍受到质疑并有待检验，但越南本土电动品牌VinFast在政府支持下成功创建并进军包括美国在内的国际市场，这对于长期以来仅作为中低端产业接收方的新兴发展中国家而言已实属不易。

本土电动汽车产业和半导体产业前景或是决定越南产业与经济发展的天花板所在，也将成为检验越南追求经济发展自主性成效的关键维度。

三、越南政治经济改革的外交意义

除了继续推进“熔炉”反腐运动，苏林在政治领域的改革措施还包括精简国家机构。这一改革与上述三大战略性举措相辅相成，共同构成苏林新政的主要内容。

此次国家机构改革将精简掉5个部委和4个政府直属机构，政府机构的总数量将由原来的30个缩减至21个。其中尤其值得注意的是裁撤国有资产管理委员会（简称“国资委”）。

国资委是越南政府直属单位，负责接管19家国有独资集团和总公司，即作为其资产所有者代表机构。但自2018年成立以来，该部门在专业性和效率方面未达到设立之初的目标，最终遭到裁撤，旗下的19家国有企业将回归各部委管理。

除效率方面的考量外，裁撤国资委其实也是越南国有企业改革的一个步骤。自先后加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和欧越自贸协定（EVFTA）以来，越南逐步推进国有企业改革。早在2020年12月，越南政府就宣布至2030年不再成立国有企业，如今将现存的国有企业分散化管理，使其经营更具有灵活性，也更能结合行业特点发挥能动性，有利于国有企业进一步贴近市场和走向国际。

苏林一系列具有改革意义的政治经济举措，一方面可以增强自主经济发展的动能，有助于适当减少对外依赖，增加政绩，树立权威；另一方面，相关改革是越南通过提高行政效率、放松部分管制来对接更高标准国际经贸规则的表现，有助于越南在日益激化的中美战略竞争中争取到更大的经济发展和外交空间。

尤其在特朗普再次当选总统之后，越南是继续充当中美经贸往来的“桥梁”，还是深陷中美战略竞争的“夹缝”，这一问题的不确定性骤升。而该问题的关键在于特朗普的政策调整。

图为特朗普在其首个总统任期内对越南进行国事访问。图自越南政府新闻网

所谓“特朗普冲击”，对越南而言主要涉及两方面的问题：一是新政府会否对越南加征关税；二是特朗普会否取消与越南等国家共同参与数个多边机制，如“印太经济框架”（IPEF）等。

特朗普在第一任期时对越南是否操纵汇率展开过审查，还曾公开表示“越南是最糟糕的贸易规则滥用者”。近年来，越南对美出口额与贸易顺差又显著扩大。2024年前9个月，越南对美国的贸易顺差已超过900亿美元，已接近2023年全年的1040亿美元，越南由此成为仅次于中国、墨西哥和欧盟的对美贸易顺差第四大经济体。

特朗普再次上台后，不排除因此对越大举加征关税的可能。而出口市场萎缩，对越南而言将导致外来投资减少、经济增长动能大幅度减弱等一连串严重后果。此外，IPEF等由美国主导的多边机制一直被区域内小国作为平衡中国在亚太地区影响力的重要工具。如果特朗普再次掀起“退群”风波，就相当于包括越南在内的国家更难以在亚太区域内平衡大国力量。

在“特朗普冲击”之下，中越经贸关系也可能面临一些挑战。如果特朗普对越加征关税，意味着中国对越输出零附件与生产设备，在越南加工组装并最终出口至美国的跨国产业链将难以为继并发生新一轮调整，调整方向包括改变最终消费品的出口目的地，或者将加工组装基地由越南变换为其他国家。前者尚能使中越密切的经贸合作得以维系，后者则可能导致中越从彼此的产业链中剥离出去。如果特朗普从IPEF等机制中“退群”并减少对相关国家或地区的外交经略，越南将更加重视与中国维持良好稳定的关系。

综上所述，在“特朗普冲击”逼近的背景下，越南的改革行动既表现出“自我依靠”的决心，也是在平衡外交上的一次艰难作为——通过主动对接高标准国际经贸规则、吸引美国关键企业赴越投资等方式，试图消解特朗普对越南的负面看法，降低美国对越加征关税的可能性；同时以推进基建项目为契机拉近与中国的距离，为双边关系增加新的维稳因素。

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