国家监察法调整的法律关系主要有下述五种:
(一)国家监察机关与监察对象的关系
国家监察法调整的最主要的社会关系无疑是国家监察机关与监察对象的关系。不理顺和规范这一关系,国家监察制度就无法运作,国家监察的目标和任务就无法实现。为理顺和规范这一关系,国家监察法首先要规定国家监察机关的职责、职权和监督措施、监督手段,确定它有权对监察对象采取和实施什么样的监督行为;其次,国家监察法要规定国家监察机关行使职权的方式、程序,确定其怎样对监察对象进行监督,保证其监督既有力有效,又不任性、恣意;再次,国家监察法要规定监察对象的权利义务,通过确立监察对象的权利(如陈述权、申辩权等),保障监察对象在接受监督的过程中,其人身权、财产权等合法权益不致被任意侵犯,通过确定监察对象的义务(如依监察机关的要求提供相关材料的义务、如实说明相关情况的义务等),保障监察机关顺利进行监督;此外,国家监察法还要规定监察对象在接受监督过程中寻求救济的方式和获取救济的途径,使之在其合法权益受到监察机关违法侵害时能得到伸雪冤屈的机会。很显然,要使国家监察制度顺利和有效运转,必须通过国家监察法明确监督方的权力、责任和被监督方的权利、义务,调整好监督方与被监督方的法律关系。
(二)国家监察机关与人民代表机关的关系
国家监察法需要调整的另一重要关系是国家监察机关与人民代表机关的关系。关于这一关系,第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》设定了一个大致框架:首先,“监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生;监察委员会副主任、委员,由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督”。其次,“监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”。这里的“本地区所有行使公权力的公职人员”,当然包括本级人民代表大会及其常务委员会机关的公职人员。很显然,《决定》设定的关于国家监察机关与人民代表机关关系的此种框架,需要作为国家基本法律的国家监察法予以确定和进一步明晰化、明确化。例如,国家监察机关向人民代表机关负责,究竟如何负责?是否需要定期和不定期向人民代表机关报告工作,接受人民代表机关的审查、审议?人民代表机关监督国家监察机关,究竟如何监督?人民代表机关代表是否可以对国家监察机关提出质询,人大和人大常委会是否可以罢免国家监察机关的主要负责人?又如,人民代表机关有权监督国家监察机关(如有权罢免国家监察机关的主要负责人),国家监察机关也有权监察人民代表机关的公职人员,在监察过程中有权对人民代表机关的主要负责人予以处置、处分,二者的关系应如何协调,以确保不发生冲突?这些都需要国家监察法予以调整和规范。
(三)国家监察机关与党的纪律检查机关的关系
关于国家监察机关与党的纪律检查机关的关系,中央发布的关于国家监察体制改革的《试点方案》仅有简单的一句话予以表述:“党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公”。但二者的具体关系如何,是否需要国家监察法予以明确?也许国家监察法不会直接规定国家监察机关与党的纪律检查机关的关系,但国家监察法立法时必须明确二者的关系。这种关系是如同党的中央军事委员会和国家中央军事委员会的关系一样,二者完全融为一体,“一个机构,两块牌子”,还是“两个机构,合署办公”,监察机关与党的纪律检查机关在职责上仍有所分工,前者主要实施法律监督;后者主要实施纪律监督。单纯从理论上讲,党的纪律检查机关是中国共产党的机关,它实施的纪律监督应该是对中国共产党自己党员的监督,对其他民主党派党员和其他非党员公职人员的监督应由国家监察机关实施。但从工作便利上讲,二者不加区分,不分彼此,其监督可能更有效率。无论最后决定采取何种关系模式和体制,都必须通过相关国家法律或党内法规明定,如果国家监察法或其他国家法律都不方便规定的话,则必须通过党内法规明确二者的相互关系。
(四)国家监察机关与司法机关的关系
关于国家监察机关与司法机关的关系,第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》给予了一个大致轮廓性的规定:国家监察机关“履行监督、调查、处置职责”,“对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉”。这意味着,国家监察机关与司法机关在法律监督上既有区别,也有联系。首先, 国家监察机关在性质上不是司法机关,它不能行使国家检察机关的公诉权,更不能行使国家审判机关的审判权。对涉嫌职务犯罪的案件,它必须移送人民检察院依法提起公诉,由人民法院审理和依法作出判决;其次,国家监察机关可以行使公安机关和检察机关行使的某些刑事强制措施权和刑事侦查权,如讯问、查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、留置等。对于国家监察机关与司法机关的关系,对于二者的联系与区别,《决定》确定的当然只是大致的轮廓,国家监察法立法必须对之明晰化。例如,调查权与侦查权究竟有何区别,留置与刑事拘留究竟有何区别,国家监察机关是否有权逮捕职务犯罪嫌疑人,如赋予其逮捕权,是否应经人民检察院批准,等等,这些都需要国家监察法予以明确。
(五)国家监察机关内部的纵向与横向关系
国家监察机关的内部关系也是国家监察法应予调整和规范的一项重要关系。内部关系包括纵向关系与横向关系。关于国家监察机关内部的纵向关系,第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》规定,“监察委员会对(本级人民代表大会及其常务委员会和)上一级监察委员会负责,并接受监督”。这一规定既不同于《人民检察院组织法》和《人民法院组织法》对国家检察机关、国家审判机关内部纵向关系的规定,也不同于《地方组织法》对地方政府内部纵向关系的规定。《人民检察院组织法》对国家检察机关内部纵向关系的规定是:“最高人民检察院领导地方各级人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。即二者的关系属于领导关系;《人民法院组织法》对国家审判机关内部纵向关系的规定是:“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督”。即二者的关系属于监督关系;《地方组织法》对地方政府内部纵向关系的规定是:“地方各级人民政府对(本级人民代表大会和)上一级国家行政机关负责并报告工作”,“地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院”。此种关系属于比检察机关内部领导关系领导性更强的关系。国家监察机关内部的纵向关系可能更接近政府系统的内部的纵向关系,而与人民检察院内部的纵向关系有一定差别,与人民法院内部的纵向关系则有更大差别。当然,这一关系还需要国家监察法立法予以具体化。至于国家监察机关内部的横向关系,则取决于监察委员会的内部机构设置的模式,国家监察法将不会对之作出具体明确的规定,而很可能留待今后监察委员会制定机构设置方案时予以明确。