国家监察法立法体系有两种模式可供借鉴:一是《人大常委会监督法》的模式;一是《行政监察法》的模式。前者是按监督内容和监督方式设计章节,除总则附则外,分别设置听取和审议监督对象专项工作报告章、审查和批准决算、听取和审议国民经济和社会发展计划、预算执行情况报告、审计工作报告章、法律法规实施情况检查章、规范性文件备案审查章、询问和质询章、特定问题调查章、撤职案的审议和决定章。后者是按监督体制机制设计章节,除总则附则外,分别设置监察机关和监察人员章、监察机关职责章、监察机关权限章、监察程序章、法律责任章。笔者认为,国家监察法立法将主要采用《行政监察法》的结构模式,适当参考《人大常委会监督法》的体系设计。具体而言,可在现行《行政监察法》七章的基础上增加三章:一为“国家监察的范围和监察方式”,以明确国家监察机关监督的对象、监督内容和监督手段;二为“对国家监察机关的监督”,以加强对监督者的监督,防止其违法和滥用监督权;三为“对国家监察对象合法权益的保障和救济”,以加强对被监督者合法权益的保护,尽量防止冤假错案的发生,以及在冤假错案发生后能为蒙冤者提供有效的法律救济途径。
据此,国家监察法主要应包括下述六个方面的内容:
(一)国家监察机关的组织
国家监察法虽然不能包括国家监察机关组织法的全部内容,但应包括其核心内容。首先,国家监察法应确立国家监察机关的性质和地位:国家各级监察委员会由同级人大产生,对同级人大及其常委会和上一级监察委员会负责,受同级人大及其常委会和上一级监察委员会监督;国家监察机关是行使国家法律监督和反腐败职能的专门国家机构。国家监察法在规定国家监察机关的性质和地位上,应特别突出其直接由人大产生和反腐败的基本职能(尽管并非唯一职能),这是非常重要的;其次,国家监察法应规定国家监察机关的组织体系,确定国家监察委员会和地方各级监察委员会以及它们的派出机构,各级监察委员会及其派出机构的相互关系;再次,国家监察法还应规定国家监察人员的基本素质要求,包括政治素质、思想品质素质、文化专业知识素质和法律知识素质;规定监察委员会主任、副主任和委员的产生、任免方式等。
(二)国家监察机关的监察范围与职责
关于国家监察机关的监察范围,第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》确定监察对象为“所有行使公权力的公职人员”现任监察部副部长肖培日前对“所有行使公权力的公职人员”加以界定,将之概括为下述六类人员:(1)《公务员法》所规定的国家公职人员,具体包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公职人员,以及参照公务员管理的人员;(2)由法律法规授权,或者由行政机关委托行使公共事务职能的公职人员;(3)国有企业的管理人员;(4)公办教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员;(5)社会自治组织中的管理人员;(6)其他依法行使公共事务职能的人员。当然,这个范围是否适当,还需要在国家监察法立法时审慎权衡确定。
关于国家监察机关的职责,第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》确定为下述三大职责:(1)监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况;(2)调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为;(3)对职务违法和职务犯罪行为作出处置决定,对涉嫌犯罪的,移送检察机关依法提起公诉。对于这些职责,国家监察法立法一方面需要加以确立和具体化,另一方面也需要加以适当补充。现行《行政监察法》为行政监察机关规定了五项职责,这些职责中有些职责可经过一定修改转化为国家监察机关的职责,作为上述三大职责的补充。现行《行政监察法》规定的五项职责是:(1)检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题;(2)受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举;(3)调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为;(4)受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉,以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉;(5)法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。在这五项职责中,其中第三项(调查、处理职责)已为第十二届全国人大常委会第二十五次会议《决定》确定的三大职责所包含,第一项(检查职责)、第二项(受理控告、检举职责)、第四项(受理申诉职责)、第五项(法定其他职责)则应在做相应修改后为国家监察法立法所保留。其中第一项的检查对象和客体可改为“国家机关在遵守和执行法律、法规中的问题”;第二项的受理事项可改为“受理对国家公职人员违反行政纪律行为的控告、检举;第四项的受理事项可改为”受理国家公职人员不服主管机关给予处分决定的申诉,以及法律、法规规定的其他由监察机关受理的申诉“;第五项法定其他职责中的”法律、行政法规“可改为”法律“,去掉”行政法规“,即限于法律规定的其他职责。
(三)国家监察机关履行职责的权限和手段
第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》确定了国家监察机关履行职责的十二项权限和手段,它们分别是:(1)谈话。指警示诫勉谈话。在公职人员实施了轻微违法违纪行为时,监察机关通过谈话使其悬崖勒马,改过自新;(2)讯问。指讯问违法违纪嫌疑人。监察机关在掌握了公职人员实施违法违纪行为的线索或证据时,通过讯问核实相应线索或证据;(3)询问。指询问证人。这是监察机关调查取证的一种手段;(4)查询,指查询电讯、银行、证券、邮政等掌握违法违纪嫌疑人某种电讯联系、银行存款、证券交易、邮政联系等信息的部门,以获取相应信息。这也是监察机关调查取证的一种重要手段;(5)冻结。指冻结银行存款、邮政汇款、证券交易等,以防止违法违纪嫌疑人转移涉案资金、款项。这是监察机关在办案过程中采取的一种强制措施;(6)调取。指从有关部门、组织调取案卷、资料、文件、证据等,这同样是监察机关调查取证的一种重要手段;(7)查封。 指查封场所、设施或者财物,是监察机关在办案过程中采取的一种强制措施;(8)扣押。指扣押违法违纪嫌疑人的财物,这也同样是监察机关在办案过程中采取的一种强制措施;(9)搜查。指搜查违法违纪嫌疑人的工作场所、住宅、人身等,是监察机关调查取证的一种较严厉的手段,运用这一手段需要特别慎重;(10)勘验检查。指对违法违纪行为现场的勘验检查,是监察机关较常用的调查取证手段;(11)鉴定。指对物品、文件等的鉴定,也是监察机关较常用的调查取证手段;(12)留置。指对违法违纪嫌疑人留置讯问,此既不完全同于作为行政或刑事强制措施的拘留,也不完全同于目前纪检、监察机关作为调查取证手段使用的”双规“、”双指“,而是一种兼具强制措施性质和调查取证措施性质的国家监察手段。这一手段的具体运作方式和程序,特别是留置的时间限制,还有待国家监察法作出具体规定,以防止监察机关滥用留置权。
国家监察法除了应当对上述监察权限和监察手段予以规定和规范外,还应对现行《行政监察法》规定的有关权限和手段予以承袭或在作出某种修正后予以承袭。这主要包括下述措施:(1)要求被监察《的部门和人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务帐目及其他有关的材料,进行查阅或者予以复制;(2)要求被监察的部门和人员就要求被监察的部门和人员涉及的问题作出解释和说明;(3)责令被监察的部门和人员停止违反法律、法规和纪律的行为;(4)责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物;(4 )建议有关机关暂停有严重违纪嫌疑的人员执行职务;(5)在办案过程中,可提请有关部门、机构予以协助;(6)在遇有下述情形时,向被监察的部门或其上级部门提出监察建议:监察对象拒不执行法律、法规或者违反法律、法规,应当予以纠正的;监察对象作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策,应予纠正或撤销的; 监察对象的行为给国家利益、集体利益和公民合法权益造成损害,需要采取补救措施的;录用、任免、奖惩决定明显不适当,应当予以纠正的;监察对象的行为依照有关法律、法规的规定,应当给予行政处罚的,或者需要给予责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等问责处理的,或者需要完善廉政、勤政制度的;(7)在遇有下述情形时,除向被监察的部门或其上级部门提出监察建议外,监察机关可直接作出监察决定:监察对象违法违纪,依法应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除处分的;监察对象违法违纪取得的财物,依法应当没收、追缴或者责令退赔的;(8)监察机关的领导人员可以列席被监察机关的有关会议,监察人员可以列席被监察机关的部门的与监察事项有关的会议。
(四)国家监察程序
监察程序同样是国家监察法立法要规定的重要内容。我国传统法制往往都是重实体轻程序,在立法中要么不规定程序,要么仅规定要求相对人履行的各种手续、要求相对人提供各种材料、表格的程序,很少规定要求公权力主体应遵循的,保证其行为公开、公正、公平的程序。但现代法治则非常重视正当法律程序,将正当法律程序视为制约公权力主体行使权力,防止其任性、滥权、腐败,保障相对人合法权益的基本屏障。因此,我们进行国家监察法立法,必须特别重视体现民主、权力制约、人权保障的现代法治精神的程序。在设计监察程序制度时,应特别规定和确立下列程序制度:(1)监察公开制度。监察机关应坚持在阳光下行使权力,在阳光下办案,防止和杜绝暗箱操作;(2)公众参与制度。监察工作虽然需要依靠很多专业技术,但不能神秘化,必须依靠广大人民群众,必须坚持公众参与的原则,从发现案件线索,到调查取证,到审理决定,都必须保证一定方式的公众参与;(3)证据审查核实制度。监察工作必须特别注重事实、注重证据,为避免冤假错案,应建立严格的证据审查核实制度,只有证据过硬,才能办出真正的铁案;(4)回避制度。监察工作应实行严格的回避制度:案件审查审理人员如果是被审查人或检举人的近亲属、主要证人、利害关系人、或者存在其他可能影响公正审查审理情形的,均应当回避,不得参与相关审查审理工作;(5)排除干预制度。案件审查审理人员办理具体案件,不得接受任何外人的说情请托,对任何非本案主管领导、组织、单位的打招呼,不仅应予拒绝,而且要将打招呼者记录在案,报所在监察机关或上级监察机关处理处分 (6)听取陈述申辩制度。听取陈述申辩,是正当法律程序的基本要求,监察工作尤应如此。对于违法违纪嫌疑人,即使监察机关对其违法违纪事实已经充分掌握,也必须听取他们的陈述申辩。这不仅是保证办案质量的要求,也是保障当事人人权的法治要求。
监察程序当然不止上述这些制度,但上述制度是最重要的,国家监察法立法必须予以确立。
(五)对国家监察机关的监督
国家监察机关是对国家公职人员进行监督的机关。但监督者本身也应该接受监督。因为监督权同样是一种公权力。任何公权力,如果没有监督和制约,都必然滥用和腐败,这是一条万古不易的规律。如何设计对国家监察机关及其工作人员的监督机制,是国家监察法立法的重要任务。根据我国的法律监督体制,这种监督自然应包括人大及其常委会的监督、人民群众的监督、新闻媒体和社会舆论的监督,以及国家监察机关的自我监督。是否还应包括司法监督,被监督者对监察机关的监督行为不服,可否向人民法院提起诉讼,这是国家监察法立法时需要认真研究的问题。笔者主张有限的司法监督,即允许被监督者起诉,但对可诉性行为应加以限制,使之控制在较小的范围,如暂时仅限制为人身自由和财产强制措施。
无论国家监察法是否为司法监督开口子,人大和人大常委会的监督都是对国家监察的监督机制中不可或缺的环节,而且应是最主要最核心的环节。现行《人大常委会监督法》规定的对一府两院的监督措施大多可以适用于国家监察机关。其中可适用的主要监督方式有下述六项:(1)听取和审议国家监察机关的专项工作报告。报告专题包括人大常委会执法检查中发现的突出问题、人大代表对监察机关提出的建议、批评和意见集中反映的问题、人大常委会组成人员提出的比较集中的问题、人大专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题、人民来信来访集中反映的问题、社会普遍关注的其他问题;(2)对监察工作进行视察或专题调研。人大常委会在听取和审议专项工作报告前,委员长会议或者主任会议可以组织常委会组成人员和人大代表,对监察机关有关工作进行视察或专题调研。常委会可以安排参加视察或专题调研的代表列席常委会会议,听取专项工作报告,提出意见;(3)就监察机关的专项工作报告作出决议和向社会公布。人大常委会在对监察机关的专项工作报告进行审议后,将审议意见交付其处理。监察机关应将处理情况送交人大专门委员会或常委会有关工作机构征求意见,并向常委会提出书面报告。常委会认为必要时可对专项工作报告作出决议,监察机关应对决议执行情况向常委会报告。此外,监察机关的专项工作报告和常委会对专项工作报告的审议意见、监察机关对审议意见的处理情况及对常委会决议执行情况的报告,均应向人大代表通报,并向社会公布;(4)询问和质询。人大常委会审议议案和有关报告时,可向监察机关有关负责人提出询问;一定人数的人大常委会组成人员联名,可向监察机关书面提出质询案。对于质询案,监察机关应当口头或者书面答复。(5)人大常委会组织对监察工作特定问题调查。人大常委会对监察工作的有关事项,需要作出决议、决定,但有关重大事实不清的,可以组织有关特定问题的调查委员会,对相应问题进行调查,调查委员会负责向常委会提交调查报告; (6)作出撤职决定。对违法失职的监察委员会委员和副主任,人大常委会可以作出撤销其职务的决定,但监察委员会主任违法失职,只能由选举产生他(她)的人大罢免。
(六)对国家监察对象合法权益的保障和救济
现行《行政监察法》对监察对象合法权益设定的保障和救济是复审--复核机制,即监察对象对监察决定不服的,向作出监察决定的监察机关申请复审,申请人对复审决定仍不服的,向上一级监察机关申请复核。上一级监察机关的复核决定和国务院监察机关的复查决定或复审决定为最终决定。
这一保障和救济机制是不甚完善的,对于有效保障监察对象的合法权益尚不充分。国家监察法立法有必要适当引入司法救济机制,即监察对象对于监察机关采取的限制人身自由的强制措施(如留置)、对财产的部分强制措施(如查封、冻结、扣押、搜查等),以及个别最严厉的行政处分决定(如开除公职)不服,国家监察法应赋予相对人向法院提起诉讼的权利。监察机关虽然不是行政机关,但监察机关的上述行为具有广义行政行为的性质。因此,对监察对象向法院提起的这类诉讼,并将这类诉讼归入行政诉讼的范畴,这在理论上是能够成立的。