依据社保缺口测算未来财政支出力度

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核心观点

• 老龄化加速的背景下，社会保险基金对财政补贴的需求可能持续上升。这种潜在支出责任，也是当前财政加杠杆的约束之一。

• 2013年以来，社会保险基金累计结余金额能够持续增加，主要是靠财政补贴在支撑 。财政补贴占社会保险基金收入的比例在两成左右。但对社会保险基金的财政补贴额占公共财政支出的比例逐年上升， 2013 年公共财政支出中对社会保险基金的补贴占比为 5.3% ， 2023 年上升到了 8.8% 。

• 从投向上看，财政对社会保险基金的补贴，集中在基本养老保险和基本医疗保险。进一步拆分看，可发现财政资金在补贴基本养老保险和基本医疗保险时，侧重点有所区别，目前对城镇居民社会保险相关的财政补贴集中在养老，而对农村居民社会保险相关的财政补贴则以医疗为主。

• 展望未来，社保保险基金对财政补贴的需求可能较快上升，有以下三个原因：

• 第一 ，人口老龄化加速，会在收入和支出两端同时增加社会保险基金，尤其是基本养老金的缺口。

• 第二 ，公共福利支出普遍存在只进不退的“棘轮效应”，且由于经济增速中枢下移，面临社会保险断缴人数上升、失业保险领取比例提高等问题，这些都会增加未来的社保保险基金支付压力。

• 第三 ，社会保险基金在不同保险品种和地区之间，存在不均衡的问题。由于难以完全统筹，当某些社会保险品种或者地区面临资金缺口时，可能需要财政资金来补贴缺口。

• 2014 年到 2023 年，财政对基本养老保险的补贴年均增长 15.5% ，同期名义 GDP 增速和公共财政支出的年均增速分别为 7.8% 、 6.8% 。财政对基本养老保险的补贴是偏刚性的，有点类似于政府债务，未来财政对基本养老保险补贴的增速，和名义 GDP 增速的缺口将进一步扩大。这意味着对基本养老保险等社会保险的财政补贴，将和举债导致未来的政府杠杆率上升一样，这种潜在支出责任会约束当前的财政扩张。

  
  

正文

老龄化加速的背景下，社会保险基金对财政补贴的需求可能持续上升。这种潜在支出责任，也是当前财政加杠杆的约束之一。

社会保险基金，主要包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和工伤保险四类，生育保险已按照社保基金的财务制度和职工基本医疗保险合并。它的资金来源，有保险费收入、财政补贴收入、利息收入和委托投资收入。

需要区分社会保险基金和社会保障基金 。前文对社会保险基金做了简要介绍，而社会保障基金可以理解为是国家为了应对人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出压力，而设立的战略储备基金。同时成立了社会保障基金理事会来管理这笔资金，社保理事会通过专业化的投资，实现社会保障基金保值增值，为中国社会保障事业贡献积极力量。

财政补贴占社 会保险基金收入的比例在两成左右 。 2013 年财政对社会保险基金的补贴为 7372 亿元， 2023 年提高到了 24271 亿 元 ， 10 年时间增长了 229% 。除 2020 年因疫情社保可以阶段性缓缴，导致当年财政补贴占社会保险基金收入的比例跳升至 27.7% 以外，最近十余年的其它年份，这一比例在 20%-23% 之间小幅波动。

但对社会保险基金的财政补贴，占公共财政支出的比例逐年上升 。 2013 年公共财政支出中，对社会保险基金的补贴占比为 5.3% ， 2023 年上升到了 8.8% ，剔除 2021 年的异常扰动外，最近十余年该比例呈持续回升之势。

财政对社会保险基金的补贴，集中在基本养老保险和基本医疗保险 。以最新数据 2023 年的为例，财政对社会保险基金的补贴总额为 24271 亿元，其中对基本养老保险和基本医疗保险的补贴分别为 17511 亿元、 6735 亿元，占比分别为 72.1% 和 27.7% 。而 对失业保险基金和工伤保险基金的补贴总额只有 25 亿元 。

进一步拆分看，可以发现财政资金在补贴基本养老保险和基本医疗保险时，侧重点有所区别 。 2023 年面向企业职工、机关事业单位和城乡居民的基本养老保险基金财政补贴规模，分别为 7731 亿元、 5991 亿和 3789 亿元，占对基本养老保险基金补贴总额的比例分别为 44.2% 、 34.2% 和 21.6% 。对比来看， 2023 年面向城乡居民、城镇职工的基本医疗保险的财政金额，分别为 6613 亿元和 122 亿元，占比分别为 98.2% 和 1.8% 。

由此可见，目前对城镇居民社会保险相关的财政补贴集中在养老，而对农村居民社会保险相关的财政补贴则以医疗为主 。 2023 年城乡居民月平均养老金为 223 元，同期城镇职工月平均养老金为 3742 元。这种差距一方面使得目前财政资金对农村养老的补贴相对较少，更多投向医疗，另一方面则 意味着未来对农村养老的补贴大概率将保持高增长。

中国社会保险基金累计结余金额，除 2020 年因疫情短暂下降外，其余年份都在上升。但是剔除掉财政补贴后， 2013 年到 2023 年，社会保险基金的其它各项收入，都小于当年的支出， 2019 年开始这个缺口超过 1 万亿元。这意味着 2013 年以来，社会保险基金累计结余金额能够持续增加，主要是靠财政补贴在支撑。

展望未来，社保保险基金对财政补贴的需求可能较快上升，有以下三个原因：

第一，人口老龄化加速，会在收入和支出两端同时增加社会保险基金，尤其是基本养老金的缺口。 工作期间缴纳各类社会保险费用，退休后开始领取养老金，老年人口抚养比越高，意味着缴纳的人越少、领取的人越多，对财政补贴的诉求越高。

2014 年到 2023 年，中国老年人口（65岁及以上）抚养比从 13.7% 提高到 22.6% ，同期财政对基本养老保险的补贴金额，从 4798 亿元提高到 17511 亿 元 。根据 OECD 偏保守的预测， 2040 年之前中国的老年人口抚养比将持续较快上升， 2060 年将达到 53.1% ，这意味着基本养老保险的缺口可能将长期且较快地扩大 。

一些学者定量测算了中国的养老金缺口 。张琳琳的研究显示，在基于现收现付制度的情况下，即使养老金收入和支出同时增加，但由于人口老龄化养老金支出的增速更快。 2020 年到 2035 年，中国养老金的累计缺口将达到 30.3 万亿元 。由于养老保险基金可将一部分资金用于投资，张琳琳的测算显示，即使是按混合型明星基金 9.1% 的平均投资回报率测算， 2020 年到 2035 年中国养老金的缺口也将达到 26 万亿以上。

第二，公共福利支出普遍存在只进不退的“棘轮效应”，且由于经济增速中枢下移，面临社会保险断缴人数上升、失业保险领取比例提高等问题，这些都会增加未来的社保保险基金支付压力。

基本养老金等社会保险待遇水平，一旦提高后很难再降下去。考虑到目前城乡居民的月平均养老金较低，未来还有很大的提高空间。 2023 年城乡居民养老保险的领取人数为 1.73 亿人，假设月平均养老金翻一倍，从 223 元提高到 446 元，虽然还是处于较低的水平，但每年的城乡居民养老保险支出就要增加 4621 亿元，占当年公共财政支出的 1.7% 。

此外，经济增速中枢下移和就业市场不确定性上升，也在收、支两端加大了社会保险基金的压力。

支出方面，以失业保险领取为例 。 2011 年中国领取失业保险的人数为 197 万，占当年城镇登记失业人口的 21.4% 。 2012 年到 2022 年，这一比例在 21%-25% 之间小幅波动。 2023 年领取失业保险的人数提高至 352 万，占当年城镇登记失业人口的比例跳升到 32.8% 。考虑到失业保险等制度的日渐完善，失业后领取失业保险的比例未来可能会进一步提高。

收入方面，以基本养老保险为例 。根据中国社会保障学会会长郑功成的调研，职工基本养老保险中断缴费的现象较为严重。中国职工基本养老保险的遵缴率（缴费人数占参保人员的比例）， 从 2011 年的 85.2% 下降到 2022 年的 80.8% ，每年中断缴费的人数从 2011 年的 2956 万人增长到 2022 年的 6325 万人 ，断缴已经成为一个不可忽视的问题。

第三，社会保险基金在不同保险品种和地区之间，存在不均衡的问题。由于难以完全统筹，当某些社会保险品种或者地区面临资金缺口时，可能需要财政资金来补贴缺口。

2023 年年末，中国基本养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险和工伤保险的累计结余金额分别为 78173 亿元、 47951 亿 元 、 3213 亿 元 和 1415 亿 元 。根据 2023 年各自的支出规模计算，分别可满足 13.7 个月、 20.4 个月、 26.0 个月和 13.7 个月。考虑到结余规模和可支付月数，目前城镇基本医疗保险的支付压力相对较小，但在现有政策框架下，它难以向基本养老保险调剂。

地区分化方面，以 2023 年 31 个省市自治区年末的基本养老保险累计结余为例 。 31 个省市自治区中，广东省的累计结余最高，达到了 1.75 万亿元，北京和江苏的分别位列二、三，累计结余规模分别为 8614 亿元、 5341 亿 元 。广东、北京和江苏的累计结余总和，占全国 31 个省市自治区总和的 49.5% ，接近一半。江西、广西、河北等 13 个省市自治区 2023 年年末的基本养老保险累计结余都少于 1000 亿元，其中青海只有 43.8 亿元。

用 2023 年年末累计结余除以当年的支出金额，来估算 2023 年年末各省市自治区基本养老保险累计结余可供支付的月数。广东的最高，为 53.3 个月，甘肃、湖北等 11 个省市自治区的可支付月数低于 6 个月，其中黑龙江只有 1.1 个月。

2014 年到 2023 年，财政对基本养老保险的补贴年均增长 15.5% ，同期名义 GDP 增速和公共财政支出的年均增速分别为 7.8% 、 6.8% 。财政对基本养老保险的补贴是偏刚性的，有点类似于政府债务，未来财政对基本养老保险补贴的增速，和名义 GDP 增速的缺口将进一步扩大。 这意味着对基本养老保险等社会保险的财政补贴，将和举债导致未来的政府杠杆率上升一样，这种潜在支出责任会约束当前的财政扩张。

资料来源：

1、 张琳琳等，《人口老龄化背景下中国养老金缺口分析及其对策》，《复旦学报（社会科学版）》 2023 年第 1 期

2、 郑功成等，《中国社会保险制度：改革实践、路径偏差与制度优化—— < 中华人民共和国社会保险法 > 实施评估报告》 , 《社会保障评论》 2024 年第 5 期

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