从各地预算报告看化债 | 国盛固收杨业伟团队

2024年，各地普遍对化债工作高度重视，部分区域化债成果显著，内蒙古声称有望率先退出高风险省份 。2024年，各地普遍对化债工作给予高度重视，深入实施一揽子化债方案，有效防范化解债务风险。部分区域化债成果显著，内蒙古预算报告中表示“自治区化债工作取得突破性进展，有望率先退出高风险省份”。总体来看，各地化债成果主要涉及压降平台数量和债务、降低债务成本、推进隐债化解、清偿拖欠款等方面 。

1）江苏、辽宁、吉林、宁夏等地压降平台数量较多，2024年江苏、辽宁、吉林压降平台数量在50%以上，宁夏压降比例达76%，天津清理融资平台75家，吉林、河南分别压降平台187家、118家，宁夏平台债务较峰值下降43%，新疆表示融资平台清退进度居全国前列 。

2）江苏、天津、广西、重庆的融资成本大幅下降，江苏全省融资平台综合融资成本下降约60bp，天津隐债平均利率降低1个百分点，重庆2024年平均发行利率下降0.7个百分点，广西新发债券平均利率下架303bp，大幅降低了付息压力 。

3）吉林、广西、宁夏隐债化解进度靠前。16个地区在预算报告中提及隐债化解进度，其中吉林存量隐债较“331”压降80%，82.9%的市县区隐债清零；广西隐债余额较2018年减少70%以上；宁夏隐债超额化解，规模较2023年3月末下降78%。

2024年化债工作有力开展，离不开政策层面的大力支持，以及地方积极利用各类化债工具 。根据预算报告2024年各地化债的“工具箱”可以总结为以下几类，地方加强债务监测、显性债务置换、盘活资产资源、债务重组、应急资金等 。

1）多地强调全口径常态化监管债务，辽宁、吉林、安徽、云南等地定期开展债务摸排 。

2）2024年政府显性债务的化债额度主要有三部分，盘活结存限额4000亿（实际发行4890亿元）、特殊新增专项债和2万亿化债专项债。加总三类化债地方债，重点地区占比32%，而2023年特殊再融资额度明显倾向重点地区，重点地区额度占70%。

3）吉林、湖北等五个地区提及盘活存量资产的化债方法。由于2024年收入端承压、支出压力较大，地方明显加大了盘活资产的力度，2024年非税收入同比达25.4% 。

4）重庆、天津、内蒙古和广西的预算报告中强调通过展期重组化解债务风险，债务重组主要是对存量债务展期和降息，核心是金融机构的支持和让利，其中天津表示积极争取中央金融管理部门和金融机构总部支持，推动隐债缓释及平台经营性债务贷款重组。

从2025年各地的化债安排来看，各地依旧把化债放在突出位置，持续推进和实施一揽子化债方案 。2025年，地方对化债工作依旧高度重视，1）持续推进一揽子化债方案，防范化解政府债务风险的总基调不变。2）多数地方提到完善全口径债务监测机制，对政府部门、事业单位、国有企业等债务情况将更全面、更及时。3）各地对新增隐债和虚假化债措辞更加严厉，北京、河北、山东等把不新增隐债作为“铁的纪律”，河北、吉林、贵州等地将严格落实举债终身问责和债务问题倒查机制。4）各地普遍强调加快融资平台的退出和转型，压降融资平台数量、推动平台市场化转型，其中江苏、江西强调防止企事业单位融资平台化，江苏严禁新设融资平台。5）重庆表示要腾挪债务空间支持高质量发展，表述较为特殊，关注重庆后续对于化债和支出的变化。

地方债务化解有序推进，但多地表示2024年财政收支矛盾突出，部分地区化债任务较重，预计2025年地方财政形式依旧严峻，持续推进化债工作的背景下，财政发力仍受限 。2024年各地普遍表示财政收支矛盾突出，总体来看，收入端，经济下行压力加大、房地产和土地市场弱势运行，财政收入增长放缓、土地出让收入回落，而支出端，强化财政逆周期调节力度，“三保”、债务付息等刚性支出增长较快，因此财政收支矛盾突出，尤其是基层财政运行较为困难。其中，不少地区表示部分地方债务压力较大、化债任务较重、债务风险依旧较高。对于2025年，各地普遍表示财政收支矛盾将更加突出，一方面国内基本面尚未发生明显变化，叠加外贸不确定性增强，非税收入挖掘空间有限，收入端增长或疲弱；另一方面，支出压力较大，国家将实施更加积极有为的宏观政策，促消费和扩投资的支出需求更大，同时民生、化债、基层“三保”等刚性支出持续增长，北京、浙江、河南、海南、甘肃、新疆均表示2025年财政支出腾挪空间有限。在化债工作持续推进的背景下，2025年地方财政发力仍面临掣肘。

风险提示： 政策变化超预期、数据统计口径存在误差、财政收入超预期

1. 2024 年各地化债成果

2024 年，各地普遍对化债工作高度重视，部分区域化债成果显著，内蒙古声称有望率先退出高风险省份 。 2024 年，各地普遍对化债工作给予高度重视，深入实施一揽子化债方案，有效防范化解债务风险。部分区域化债成果显著，内蒙古预算报告中表示“自治区化债工作取得突破性进展，有望率先退出高风险省份”。总体来看，各地化债成果主要涉及压降平台数量和债务、降低债务成本、推进隐债化解、清偿拖欠款等方面。

1 ）江苏、辽宁、吉林、宁夏等地压降平台数量较多。 12 个地区在预算报告中提及 2024 年的压降融资平台数量和债务进展，其中江苏、辽宁、吉林压降平台数量都在 50% 以上，宁夏压降比例达 76% ，天津清理融资平台 75 家，吉林、河南分别压降平台 187 家、 118 家，宁夏平台债务较峰值下降 43% ，新疆表示融资平台清退进度居全国前列。

3 ）吉林、广西、宁夏隐债化解进度靠前 。 16 个地区在预算报告中提及隐债化解进度，其中吉林存量隐债较“ 331 ”压降 80% ， 82.9% 的市县区隐债清零；广西隐债余额较 2018 年减少 70% 以上；宁夏隐债超额化解，规模较 2023 年 3 月末下降 78% 。

2. 2024 年地方化债“工具箱”

2024 年化债工作有力开展，离不开政策层面的大力支持，以及地方积极利用各类化债工具 。根据预算报告的表述， 2024 年各地化债的“工具箱”可以总结为以下几类，地方加强债务监测、显性债务置换、盘活资产资源、债务重组、应急资金等。

首先， 2024 年多地强调全口径常态化监管债务，辽宁、吉林、安徽、云南等地定期开展债务摸排 。 2024 年，多地开展和推进全口径常态化地方债务监管，例如甘肃预算报告中提及，构建全口径地方债务监测监管体系，紧盯政府债务、融资平台债务、政府拖欠企业账款、中小金融机构风险等重点领域，动态统计分析，加强预警提示，做到风险早发现、早报告、早处置。除了常态化的监测之外，部分地区通过定期摸排加强债务监管，例如辽宁 2024 年开展政府隐性债务“大起底”式核查专项行动，安徽按季度开展融资平台债务统计监测，云南按旬、月、季调度研判各地政府债务风险情况，督促落实化债任务。

其次，大规模的显性债务化债额度是地方偿债的重要资金来源， 2024 年非重点地区获得的化债额度比重较 2023 年明显提升 。 2024 年政府显性债务的化债额度主要有三部分，盘活结存限额 4000 亿（实际发行 4890 亿元）、特殊新增专项债和 2 万亿化债专项债。 1 ）对于缺少“一案两书”的新增专项债，重点地区占比 23% ，非重点地区占 77% 。 2 ）对于 2 万亿化债专项债，重点地区占 35% ，非重点地区占 65% ，其中江苏、贵州、四川、湖南、山东、河南等地发行规模较大，或主要与地方隐债规模及财力相关。 3 ）相较 2023 年，非重点地区获得的化债额度明显提升，加总三类化债地方债，重点地区占比 32% ，而 2023 年特殊再融资额度明显倾向重点地区，重点地区额度占 70% 。

此外，盘活国有资产也是2024年地方化债的重要手段之一 。2024年3月6日，财政部在记者会上再次提到“通过安排财政资金、压减支出、盘活存量资产资源等方式逐步化解风险，在债务化解过程中找到新的发展路径”。在2024年预算执行报告中，吉林、湖北等五个地区提及盘活存量资产的化债方法。实际上，由于2024年收入端承压、支出压力较大，地方明显加大了盘活资产的力度，2024年非税收入同比达25.4%。

另外，重庆、天津、内蒙古和广西的预算报告中强调通过展期重组化解债务风险 。债务重组主要是对存量债务展期和降息，核心是金融机构的支持和让利，天津、内蒙古、重庆和广西的2024年预算执行报告中均提到了债务重组的措施，其中天津表示积极争取中央金融管理部门和金融机构总部支持，推动隐债缓释及平台经营性债务贷款重组。

3. 2025 年地方化债怎么看？

从 2025 年各地的化债安排来看，各地依旧把化债放在突出位置，持续推进和实施一揽子化债方案 。 2025 年，地方对化债工作依旧高度重视，普遍强调落实一揽子化债方案、完善全口径地方债务监测机制、严禁新增隐债和化债不实、加快融资平台退出和转型，此外江苏等地强调防止国有企事业单位平台化， 重庆表示要腾挪债务空间支持高质量发展 。具体来看：

1 ）持续推进一揽子化债方案，防范化解政府债务风险的总基调不变。

2 ）多数地方提到完善全口径债务监测机制，对政府部门、事业单位、国有企业等债务情况将更全面、更及时。

3 ） 2025 年，各地对新增隐债和虚假化债措辞更加严厉，北京、河北、山东等把不新增隐债作为“铁的纪律”，河北、吉林、贵州等地将严格落实举债终身问责和债务问题倒查机制。

4 ）各地普遍强调加快融资平台的退出和转型，压降融资平台数量、推动平台市场化转型，其中江苏、江西强调防止企事业单位融资平台化，江苏严禁新设融资平台。

5) 重庆表示要腾挪债务空间支持高质量发展，与其他区域相比表述较为特殊，关注重庆后续对于化债和支出的变化。

4. 财政收支紧平衡的压力

地方债务化解有序推进，但多地表示 2024 年财政收支矛盾突出，部分地区化债任务较重 。 2024 年各地普遍表示财政收支矛盾突出，总体来看，收入端，经济下行压力加大、房地产和土地市场弱势运行，财政收入增长放缓、土地出让收入回落，而支出端，强化财政逆周期调节力度，“三保”、债务付息等刚性支出增长较快，因此财政收支矛盾突出，尤其是基层财政运行较为困难。其中，不少地区表示部分地方债务压力较大、化债任务较重、债务风险依旧较高。

展望 2025 年，地方财政形式依旧严峻，持续推进化债工作的背景下，财政发力仍受限 。各地普遍表示财政收支矛盾将更加突出，一方面 ，内需不足、外贸不确定性增强，房地产市场未见明显起色，非税收入挖掘空间有限，收入端增长或疲弱；另一方面，支出压力较大，国家将实施更加积极有为的宏观政策，促消费和扩投资的支出需求更大，同时教育、社保、医疗等民生支出、化债刚性支出、基层“三保”支出等持续增长，北京、浙江、河南、海南、甘肃、新疆均表示 2025 年财政支出腾挪空间有限。在化债工作持续推进的背景下， 2025 年地方财政发力仍面临掣肘。