【学术】彭小龙：涉诉信访治理的正当性与法治化 | 法学研究

　　涉诉信访治理关系司法权威、社会稳定和法治建设全局，自2004年全国集中处理涉法上访问题电视电话会议以来，一直是信访治理的重中之重和司法改革的关键领域。然而，“信访不信法”、“弃法转访”、“以访压法”等问题，近年来却愈演愈烈。①为此，十八大以来我国启动新一轮涉诉信访治理改革。2013年全国政法工作会议将其确定为重点改革项目，2014年中央办公厅、国务院办公厅《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》和《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》提出改革总体思路，中央政法委、最高人民法院相继印发多个配套文件。自2013年1月中央政法委部署试点工作并于同年10月在全国推开以来，各地涉诉信访治理改革正在不断进行。

　　本轮改革坚持诉讼与信访的分离，强调严格按照程序解决涉诉信访事项中入口不顺、法律程序空转、出口不畅等突出问题，注重健全国家司法救助，这已经让人看到涉诉信访法治化的曙光。但是，如果梳理一下改革开放以来的涉诉信访治理，本轮改革的相关措施几乎都似曾相识。特别是20世纪90年代以来，除行政信访、立案、再审等制度不断完善以外，中共中央、国务院、中央政法委、最高人民法院颁布许多规范性文件，涉及诉访分离、信访导入、信访终结、责任追究、国家救助等诸多方面。虽然这些规定与本轮改革在某些具体内容上有所差异，基本精神却是一致的。那么，为什么过去采取这么多措施，成效却不明显？本轮改革如何才能避免重蹈覆辙，真正厘清信访与诉讼的关系？

　　对于这些问题，或许存在两种解释。一种解释立足于“书本上的法”与“行动中的法”的区分，将以往措施成效不佳的原因归结为执行不力。另一种解释强调治理措施的系统性、协调性和可操作性，认为以往措施是零散提出的，未形成整合机制。应当说，这些解释都有其合理性，但调整机制与调整对象的关系错综复杂，且都在不断变化，对以往治理效果影响因素的清单式罗列，可能无法照应变化中的涉诉信访及其治理环境。同样，社会调整从来都不只是制度设计的问题，尚需考虑调整对象的实际情况及社会环境，否则，再完美的措施也可能失效。因此，无论是探究以往成效不佳的原因，还是理解和展望本轮涉诉信访改革，或许都应当超越这两种解释，深入考察涉诉信访治理的基本逻辑及其演变。

　　至今为止，关于信访的学术文献已有很多，涉诉信访治理却较少在宏观的历史视野和严谨的理论框架中得到研究。为此，本文首先基于涉诉信访的特性，依据治理的正当性基础和调整机制，对涉诉信访治理进行类型处理和模式构建；然后，依据经验材料，运用这些模式审视改革开放至本轮改革之前涉诉信访治理的理念、制度与实践；最后，就本轮涉诉信访改革的方向和要点进行分析。本文认为，涉诉信访治理应当充分释放程序、绩效等正当性资源和正式调整、非正式调整等机制的作用，并将之统摄在法律程序和程序惯例之中，形成一种可持续发展的“程序正当性下的综合调整”治理结构。

　　或是因为涉诉信访问题的严重性和改革的紧迫性，以往研究大多是对策性的，主要关注其成因、影响及改革措施。但是，信访制度在我国是一种“直接调整国家与社会之间关系的总体性机制”，②涉诉信访问题直接关系司法权威、法治发展等全局性问题。因此，研究涉诉信访，不能局限于其本身，而必须放在国家治理的整体框架中进行观察。

　　如果从这个角度出发，研究涉诉信访治理就不能限于制度和技术，还必须关注其正当性基础。其原因在于，治理本身包含正当性基础和调整机制两个要素，两者的关系在很大程度上决定着治理实效。一方面，任何治理都要诉诸某种或者多种正当性基础，仅凭暴力无法维系。③正当性基础既赋予治理以正当性，被治理者因而具有服从的心理基础和道德义务，也对治理者规定了特定的政治义务和行为边界。不同正当性基础所支撑的涉诉信访治理的机制、效果及问题大相径庭。另一方面，涉诉信访治理不是对社会问题的被动反应，而是融入了人们的价值取向、判断和选择。治理者对正当性基础的考量，既可能顺利地转化为制度设计，并获得民众的认同，从而实现治理目标，亦可能因为正当性基础与制度设计的脱节或者无法得到民众认同，影响治理效果，甚至“事与愿违”。

　　(一)正当性基础：绩效模式与程序模式

　　就治理的正当性而言，理论上有多种界定分类，④影响最深远的当属韦伯的支配社会学理论。韦伯认为，正当性基础的来源包括传统、卡理斯玛和法律—理性。传统型统治的正当性来源于古老规则与权力之神圣性的宣称和笃信，卡理斯玛型统治的正当性来源于对“魅力型”领袖的启示、英雄气概或非凡禀赋的确信，法理型统治的正当性基础来源于对规则之合法性以及依据这些规则行事之权利的信仰。⑤三者都是理想形态，在现实中往往相互混合。不过，韦伯认为，由于世界的“除魅”、传统家族制的解体、市场经济的兴起和卡理斯玛型统治的过渡性，“非人格化”的科层制法理型统治已成为现代西方社会的典型形态。

　　当然，韦伯的理论有其特定的问题意识，并未穷尽正当性基础。事实上，自西周提出“以德配天”以来，政绩一直都是我国政权正当性的一个重要来源。⑥在韦伯之后，一些西方学者也曾论及绩效合法性。例如，李普塞特提到，“有效性一再丧失，或长期丧失，则会危及一个合法系统的稳定性”。⑦对政治正当性有着精深研究的哈贝马斯更是明确提出，当今的国家和社会日益相互渗透，政治正当性的现代形式应该是“技术统治论”，强调的是统治精英们成功管理经济和维持经济增长的能力。⑧

　　本文拟将涉诉信访治理的正当性基础分为绩效模式与程序模式两种理想类型。除前述学说梳理以外，关键理由包括两点。其一，从逻辑层面来看，治理主要包括过程(输入)与结果(输出)两个部分，对治理的评价主要涉及内在标准和外部标准两个方面。在一定程度上，绩效模式对应于结果部分和外部标准，程序模式对应于过程部分和内在标准，两者基本能够涵盖涉诉信访治理的正当性讨论。⑨其二，从研究目的来看，信访制度极具中国特色，涉诉信访与司法程序密切相关，鉴于我国传统上对绩效合法性的重视以及当前法治建设对程序正义的强调，绩效/程序的划分或许也是最合适的切入点。

　　表1对绩效模式和程序模式做了一个比较。

       简而言之，绩效模式是指通过发展经济、改善生活水平、提升公共服务等来满足人们的需求，从而赢得大多数人的正当性认同。治理者需要提升其表现，以兑现其在业绩上的承诺，或至少表明承诺是可以兑现的，往往采取运行型治理，或者将绩效目标分解为具体考核指标等手段，通过组织压力予以推动。民众通常会以实用主义态度来评价治理的效果和正当性。程序模式是指通过严格依照规则进行治理而获得正当性。治理者在社会资源分配过程中，既要对所有人一视同仁，确保机会均等，也要约束自己的行为，不能超越规则剥夺民众应有的权利，或者赋予他们以规则之外的权利。程序模式的运行主要取决于治理者和被治理者的规则意识和工具理性。

　　(二)调整机制：法律模式与综合模式

　　无论治理的正当性来自何处，它都必须有一整套调整或者控制机制，将人们的行为纳入社会秩序。在这个意义上，社会调整或社会控制不仅包含规则，还涉及使人们接受特定社会价值、原则和规则的一系列制度设计和动态过程。⑩社会调整包括法律、道德、政策、经济等许多机制，但随着社会的发展，法律调整逐渐被认为是“社会控制的主要手段”，甚至成为“最重要、最有效的社会控制形式”。(11)

　　本文拟将涉诉信访调整机制分为法律模式与综合模式两种理想类型。除现代社会中法律的强势地位以外，主要理由也包括两点。其一，从研究对象来看，涉诉信访事关法律权利义务，本应按照司法原理和诉讼程序处理，与其他信访存在质的差别，但在我国政法传统中，涉诉信访与其他信访共享着类似甚至相同的话语资源和运作机制。诉讼与信访、法律手段与非法律手段的结构性关系，是涉诉信访调整机制的核心问题。其二，从改革历程来看，我国对涉诉信访曾采用多种调整机制，随着法制建设的深入，把涉诉信访“纳入法治轨道解决”已成为十八届三中全会和四中全会明确的改革方向。在这种背景下，考察法律调整、综合调整以及两者与法治的关系是切题的。

        依据社会调整机制及其要素，表2对两种模式也做了一个简单对比。法律模式秉持法律中心主义，严格依据法律规则，通过法律程序来解决涉诉信访问题。诉讼与信访绝对分离，除了应当通过诉讼处理的之外，凡是正在或已经通过诉讼处理的诉求，也应当纳入司法程序解决。综合模式则把涉诉信访当作一个社会问题，运用包括法律在内的各种社会规范和调整方式予以解决。诉讼与信访的分离不是绝对的，法律调整本身也不是目的，只是各种可资利用的手段中的一种。这种模式更强调问题解决而非规则适用，可能采用协调、说服甚至压制等方式。当然，在社会发展的不同阶段，综合调整中的法律机制与其他机制可能呈现多种结构性关系。

　　(三)涉诉信访治理的四种模式

　　通常来说，人们容易将绩效合法性与综合调整、程序正当性与法律调整分别对应起来。的确，绩效合法性下的治理往往采用各种可资利用的方式以兑现承诺，法律调整也常常被看作程序(法律)治理的核心要素。不过，实践中尚存在其他可能的组合形态。例如，法律调整常常被当做一种绩效合法性的实现工具，用以规划经济发展、推进社会变革、塑造人们的态度信念，作为“社会变迁工具”的法律也早已成为法律社会学的主题之一。再如，程序正当性并非只对应于法律调整。程序是一个包容性概念，广义上甚至“所有社会制度都是‘程序’”。(12)一些经验研究表明，其他调整和法律调整一样，往往也包括规定机构组织及其权限、运作、救济、控制者选择等程序性规则。(13)

        由此看来，正当性基础与调整机制的关系极具张力，从中可以构建出四种涉诉信访治理模式(表3)。这些模式将用于对改革开放以来涉诉信访治理历程的分析，由此不仅可以发现各种模式的特征、条件及优缺点，更重要的是，这些理想模式能够化约纷繁的现实材料，较清晰地展示涉诉信访治理的基本逻辑及其变化，为探究当前改革提供一个思考坐标。

　　图1 1986-2014年全国法院人民来信来访统计(件/次)

　　数据来源：《中国法律年鉴》，中国法律年鉴出版社，1987-2015年各卷。

　　不过，改革开放以来我国的社会结构发生着深刻变化，国家从垄断所有重要资源并对几乎所有社会生活加以全面控制，逐渐走向国家与社会的结构性调整和社会分化。(30)由于社会快速发展和利益多元化，纠纷的数量和复杂性不断增加。但是，随着城乡承包改革和社会流动性加速，农村“熟人社会”和城市“单位社会”日趋解体，传统的道德、舆论等非正式社会控制以及人民调解、行政调解等非诉讼纠纷解决机制日益衰落，法律调整和司法审判逐渐成为社会控制和纠纷解决的主要方式。在这种情形下，20世纪90年代前后涉诉信访开始大幅上升(图1)，表明绩效合法性下的综合调整难以为续。

　　从外部情况来看，虽然相关中央文件在一定程度上明确法院是涉诉信访归口负责单位，但涉诉信访与普通信访在实践中依然混同。在绩效合法性压力之下，党委、人大、政府等部门受理了大量涉诉信访案件，法院也受理了许多与诉讼无关的信访案件。最高人民法院院长郑天翔在1988年法院工作报告中承认，告诉申诉庭的设立和申诉信访程序的确立“还不能从根本上扭转申诉信访的不正常状态”，呼吁“向法院提出的申诉，只能限于应由法院受理的诉讼问题，并且应当向法院正式提出”。(31)

　　从内部处理来看，各地告诉申诉庭的设置没有统一标准，主要包括“信访型”、“部分审理型”和“信访立案型”三种类型，在告诉与申诉、立案与审判等关系处理上缺乏统一明确的程序规制。(32)一方面，就告诉信访而言，1994年前后全国仍只有30%左右的法院告申庭实现统一负责立案，(33)“立案难”未根本改观，告诉信访激增(图2)。另一方面，涉诉信访总量下降主要是因为法院平反冤假错案，刑事申诉信访大幅度下降，民事、行政申诉信访没有明显下降(图3)。特别是，重信重访和越级上访非常突出，以至于祝铭山明确提到，“我们的工作往往就被动在这一点上”，“目前告诉申诉的机构、力量还不适应工作要求”。(34)

　　图2 1986-2014年全国法院告诉、申诉人民来信来访统计(件/次)

　　数据来源：(1)《中国法律年鉴》，1987-2015年各卷；(2)最高人民法院研究室编：《全国人民法院司法统计历史资料汇编：1949-1998(民事部分)》，人民法院出版社2000年版，1986-1998年历年“人民来信来访统计表”；(3)1987-2015年最高人民法院工作报告。1989-1991年数据略有差异，以《中国法律年鉴》为准。

　　图3 1986-1998年全国法院申诉人民来信来访案件类型分布(件/次)

　　数据来源：最高人民法院研究室编：《全国人民法院司法统计历史资料汇编：1949-1998(民事部分)》，1986-1998年历年“人民来信来访统计表”。

　　图4 1986-2014年全国法院人民来信来访与收案总数的比值

　　数据来源：《中国法律年鉴》，1987-2015年各卷。

　　不过，以上数据只能提供一个大体的量的判断。综合经验材料，这一阶段涉诉信访治理存在如下困境：(1)重复访比重大。据统计，在2003-2007年全国法院申诉来访中，上访老户为14.1万人，占来访人数的14.32%。2008-2010年河南省涉诉信访中重复访的比例都在50%以上。(43)(2)进京访和越级访突出。从表4可以看出，进京访数量总体呈现上升趋势，地方各级法院接待来访的数量下降明显，两者比值在2003-2011年间增长15倍左右。以2009年最高人民法院的统计为例，越级访占进京访总量的47%。(44)(3)集体访、择机访、暴力访等非正常上访频频发生。例如，在2003-2007年全国法院申诉来访中，集体访人数达28.2万人，占来访人数的28.61%。(45)一些地方出现串联走访、资助上访、重大活动和重大节日上访等现象，部分上访人采取阻碍交通、冲击党政机关等过激行为。(46)(4)“诉访不分”与“诉访循环”。例如，全国人大2005年上半年接待的信访中80%是涉法涉诉问题。(47)北京市信访办2000-2008年共收到申诉信访21678件，位居各类信访第七位。(48)许多案件陷入“由诉到访，又由访到诉，再由诉到访”的循环怪圈。(5)压力剧增与进退失据。在稳定要求和访民抗争的双重压力之下，一些法院或是突破法律频繁启动再审，牺牲既判力以换取暂时安宁，或是“人民内部问题人民币解决”，“花钱买平安”暂时抚慰访民，截访、“黑监狱”、“学习班”等非正常手段屡见报道。(49)

　　法律调整机制不足无疑是上述困境的重要成因。例如，除行政信访以外，完整意义上的“诉访分离”未明确建立；申诉与再审审理、复查与审查界限模糊，为信访随意进入诉讼程序大开方便之门；“立案难”和“执行难”催生大量涉诉信访并激化矛盾，等等。事实上，这些问题在多年前就已有充分讨论，许多问题甚至是这些年改革的主要对象。问题是，在法律调整不断完善的情况下，涉诉信访治理为何没有实质改善？涉诉信访与行政信访相分离、终结以及“不再受理、交办、通报”等规定为何没有落实？如果同时关注治理的正当性基础及其与调整机制的关系，可以发现，绩效导向深刻影响了党政部门、民众和法院等社会主体的行为，严重限制了法律调整的运行。具体而言，主要表现为以下三个方面。

　　第一，稳定压力下党政部门的诉访交织。随着社会变迁和法治建设的深入，越来越多的社会矛盾被纳入法律调整范围。受民众对司法的陌生、“清官意识”、救济渠道不畅等因素的影响，大量纠纷以信访方式涌入法院以外的党政部门。由于许多涉诉信访牵涉社会结构、组织形态、价值观念、新旧政策等变迁，无论是为了保障部分群众基本生活，还是出于维护社会稳定的考虑，党政部门往往难以按照相关规定“一推了事”，只能采取各种稳控措施，甚至将案件反复交办给法院。(50)2005年信访体制改革后，在“属地管理、分级负责”和信访排名考核等压力机制下，地方党政部门承受的绩效压力更为严重。

　　第二，绩效导向下访民的心态与策略。我国民众素有叩阍、京控的传统，这与现实冤屈、救济不畅等因素相关，更深层次体现的是民众对“政治为民”和仁慈政府的信仰，认为代表“天命”的中央会帮助访民洗涮冤屈。(51)当前“以人为本”、“和谐社会”、“司法为民”等政策，有助于强化民众的政权合法性认同，但也成为部分访民倚重的话语资源。诉冤、聚众、缠讼、自杀、械斗等传统“小事闹大”策略不仅得以延续，还加入一些现代法治元素，如起诉的同时上访，诉诸舆论等救济方式，采用实用主义、“踩线不越线”的尺度控制等。(52)地方领导批示、再审程序反复开启、“花钱买平安”等，更在某种程度上回应了访民的心态和策略，导致一些案件久访不止甚至刺激出更多的集体访、择机访。

　　第三，能力欠缺下法院的权宜之策。近年来，面对日益增长的司法需求，法院陷入司法能力相对不足的困境。(53)在党政部门交办、访民上访、信访考核等压力机制和社会稳定的绩效要求之下，如何息诉罢访成为法院面临的重大难题。法院往往只能在法律中寻找空隙甚至突破法律规定。例如，在立案阶段规定某些案件“暂不受理”，或者基于外部干预或自我审查进行选择性立案；在诉讼中大量采用斡旋调解手段，或频频启动法院依职权提起再审；在判决之后“花钱买平安”等。(54)这些措施虽然可能暂时抚慰当事人或将一些诉求排除在法院门外，但并没有解决问题，甚至可能引发或刺激出更多的涉诉信访。

　　由于这些问题的存在，涉诉信访治理政策不断回调反复。例如，2007年前后最高人民法院曾一度明确不能搞信访终结，对地方终结实践“不反对”但“原则上不支持”。(55)与此同时，涉诉信访调整机制也在不断调适。从内部来看，在完善法律调整的同时，各地不断发展多种调控机制。2011年最高人民法院进行总结提炼，提出评估预防、通报、约期接谈、多元化解、终结等涉诉信访“五项制度”。从外部来看，各地法院努力调动社会力量，扩展可支配或可依赖的社会资源，提升回应访民诉求的司法能力。例如，参加“大调解”、“大信访”等工作格局，建立健全联席会议、联动接访、大督查、沟通协调会等机制，发挥法律调整与协商调解、法律援助、社会救助、心理咨询等协同作用。

        十八大以来，我国提出“把解决涉法涉诉信访纳入法治轨道”，但对于如何理解以及怎样“纳入法治轨道”，尚存在探讨余地。事实上，本轮改革提出的“坚持政法机关领导接待来访群众、阅批群众来信制度”、“多部门联动，多管齐下、多措并举、综合施策”就引发了一些争议。(56)如何厘清改革方案的内在逻辑，特别是如何在过去三十余年经验的基础上深入理解、科学建构改革的总体框架和运作机制，已成为本轮改革的当务之急和关键所在。

　　(一)迈向程序正当性下的法律调整？

　　从近些年的研究来看，完全剥离信访的权利救济功能，通过司法程序来解决人们诉求的“程序正当性下的法律调整”，似乎已成主流意见。(57)这种主张通常诉诸西方法治经验，在理论上确实也能自圆其说。正当法律程序能够限制恣意，确保理性选择，产生“作茧自缚”效应，实现形式合理性和实质合理性的反思性整合。(58)在实质正义分配难以达成共识的多元社会中，程序是一个替代性分配标准，可以吸收不满、获得认同、实现正当性的生产和再生产。对于利益和观念等分歧剧烈的涉诉信访，“通过程序的正当性”图景具有很强的吸引力。不过，这种治理模式的运作需具备诸多条件，在当前可能过于理想化。

　　首先，涉诉信访治理深受文化认同和政法传统的影响。从理论上看，正当法律程序确有可能形成一种“环状结构”，通过合意、程序与辩论来完成自身道德论证，无需诉诸或强加某种终极性价值。(59)但是，正如韦伯所言，“在‘法制型支配’的例子中，从来就没有纯粹法制的信仰。对法制的信仰的建立及成为习惯，这就意味着它有一部分是传统的。违反传统可能会失败”。(60)一方面，基于长期对绩效合法性的认同和对实质正义的追求，民众能否以及如何达成程序的初步合意，是我国法治建设的老问题。尤其是，涉诉信访人或弃法律程序不用，或法律程序与信访救济并用，或经法律程序处理仍然不满，表现出较强的实用主义态度和对法律程序的不信任，纯粹依靠法律调整或许难以吸收其不满。另一方面，实践问题解决需要统筹考虑各种因素，相关部门及人员在处理涉诉信访时往往会考虑更现实的社会稳定、民众承受度、成本风险等问题。由于国家治理在推进法治的同时也在不断确立和追求绩效合法性，即便取消信访统计、排名或考核，绩效压力也依然会在某种程度上存在。在某些情况下，涉诉信访工作可能还是不得不在依法办理与维护稳定之间谋求平衡，当两者冲突剧烈时，出于对严格依法办理可能引发的正当性危机和社会动荡等风险的担忧，难免不会通过各种方式规避或突破法律，限制涉诉信访人的权利或法外施惠。

　　其次，“程序正当性下法律调整”的实效取决于法律程序整合冲突诉求的能力。据中央政法委负责同志介绍，目前涉诉信访工作存在入口不顺、法律程序“空转”、出口不畅三大难题。对于这些问题，当然可从多方面寻找原因和谋求改革，但当下无法回避的是司法能力已然不足的现实。法院将某些符合条件的诉求排除在法律程序之外，而一些案件则因反复缠访闹访无法退出法律程序，以及涉诉信访案件“两头小、中间大”的橄榄状分布，(61)反映的正是法律程序吸收不满的能力较弱。诚然，改革不应当秉持“线性思维”，非要等到司法能力提升以后才将涉诉信访完全纳入法律程序处理。可是，涉诉信访治理与其他司法改革措施及成效息息相关，关联视角和优先事项选择是决定改革能否成功的关键因素。(62)在法律程序整合冲突诉求能力较弱的情况下，“程序正当性下的法律调整”不仅可能无法解决“最后一公里”问题，反而会使法院负重不堪，恶化涉诉信访治理状况。

　　由此可见，涉诉信访在当前很难纳入法律程序一劳永逸地解决。要形成一种既能有效吸收不满又不至于冲击司法权威的涉诉信访治理结构，或许必须在当前中国社会的背景下统筹考虑正当性基础、调整机制及其相互关系，这就需要对治理与法治、程序正当性与非正式调整、正式机制与非正式机制等关系做出进一步分析。

　　(二)国家治理、现代法治与程序正当性下的综合调整

　　法治是一项历史成就，随着近年来治理理论的兴起，法治的内涵也在发生着变化。对于法治与治理的关系，目前人们有不同看法，但至少存在两点共识。其一，治理意味着从单中心权威走向多元社会主体共治，以及各种调整机制和调整环节的协调整合。法治在其中起着基础性作用，特别是法律制度以其规范性、强制性、确定性，为不同主体、机制、环节等要素的分工协作提供基本框架和重要保障。在这个意义上，没有法治就没有善治。其二，治理背景下的法治不限于依“法”而治，还尊重国家与社会、政府与市场、公共机构与私人组织的主体地位，承认正式调整的局限性、非正式调整的价值及其对正式机制的辅助作用。在这个意义上，法治不等于法律调整。而且，除直接规定法律权利义务以外，法律调整亦可通过调控社会组织、明确社会规则、认可谈判协商、提高冲突成本、强化信息沟通、提供斡旋调解服务等间接方式，来化解冲突和整合社会。(63)

　　从这个角度出发，尽管绩效合法性的压力可能会迫使人们背离规则，非正式调整的滥用也可能弱化正式机制的作用，两者在当前仍具特殊意义。就前者而言，这不仅因为基于民众文化认同和当前政策导向，绩效合法性事实上难以摒弃，更重要的是，绩效、程序等正当性的不同组成部分及其被塑造的多样化方式，有助于在应对各种可能的治理危机时获得更多支持和回旋余地。(64)就后者来说，非正式调整可以弥补司法资源短缺，舒缓访民情绪，其“非对抗性辩论的步骤和方法、承认复数的正确法律判断并存的观念、对未来事实关系的统筹考虑、更为彻底的当事人主义”，(65)也有助于在合法性与合目的性、法律规则与具体案情的综合考量中实现个案正义。因此，涉诉信访治理或许不应当在各种正当性基础和调整机制之间做出非此即彼的选择，关键在于厘定它们的关系，形成一种符合实际的可持续发展的治理结构。从实践经验来看，这种治理结构的形成是可能的。

　　其一，现代国家治理往往运用多种正当性资源，并将之统合在程序的基本框架之下。虽然现代司法的正当性主要来源于法律，但几乎所有司法活动的正当性基础都是多元的，混合了传统、个人魅力、绩效等其他资源。只有通过程序规制下多种正当性资源的综合运用，法院才有可能完成法治的“意识形态功能”，即整合不同的价值观和利益诉求，不断为社会行为和生活事件赋予法律意义，维护政治权威和社会秩序。(66)

　　其二，非正式调整并非不受规则约束，除法律可以控制非正式调整运作以外，通过反复处理某些程序性问题或实体性问题，非正式调整也会产生结晶化效应，形成一些非正式规则和程序惯例。后者体现了特定问题的常规处理办法，作为一种先例机制不仅会约束组织行为，对于类似场景下的当事人来说，其含义并非一定比法律规则更模糊。(67)可以说，正式调整和非正式调整的区别不在于是否有规则，而只是规则的来源和运作机理的差异。事实上，非正式规则一直都是法律形成的重要来源。在常规治理的意义上，正式调整和非正式调整共享着程序的链接机制。

　　其三，调整机构的性质与正当性基础、调整机制不存在严格对应关系。正式调整机构往往运用多种非正式调整以及道德、舆论、绩效等正当性资源，非正式调整机构也可能依赖规则和程序等正当性基础和调整方法。一项颇具参考意义的经验研究发现，美国东北部地区的初等法院面临大量“垃圾”案件，往往很难依据法律来确定对错，存在复杂的起诉和反诉模式。在解决这些问题的过程中，无论法庭还是法院附设调解机构，常常都在程序规制下综合运用并灵活转换法律话语、道德话语和治疗话语。这些话语并非个人谈话模式，而是包含各种调整机制和相关的正当性资源，即“证明合理性和进行解释的明确指令，还内在地隐含着关于人们为什么以某种方式行事的理论”。(68)

　　由此可见，强调司法权威和法律调整，与吸纳其他正当性资源和调整机制可以并行不悖，关键在于程序的包容统摄作用。这就是本文提出的“程序正当性下的综合调整”。显然，此处的“程序”不等于法律程序，还包含非正式规则和程序惯例。这种治理模式的要点在于，强调司法权威和程序惯例的优先地位及约束机制，明确法律调整与非法律调整的边界，以此确立基本治理框架；同时，通过法律程序和程序惯例，将绩效合法性和非正式调整纳入常规治理轨道，在规范运作中谋求个案灵活处理。对于涉诉信访治理而言，这不仅是一种缓解当前法院困境、逐渐培养规则意识的“以时间换空间”策略，更重要的是，它尊重民众文化认同和司法现实环境，充分释放各种治理要素的功能，有助于实现法律与其他治理机制的协调发展。当然，如果从治理或“使人们服从规则治理的事业”的角度来理解法治，这种治理模式也是将涉诉信访“纳入法治轨道解决”。

　　(三)本轮涉诉信访治理改革的基本方向与要点分析

　　十八大以来涉诉信访改革的举措众多，主要内容包括两方面：一是突出程序的统摄作用，注重法律程序的完善，明确将信访办理回避、异地或提级审查、案件评查等实践程序惯例予以固定化，并提出建立规范、可持续的第三方参与化解机制等；二是强调不能教条化、绝对化地理解“依法处理”，要求充分发挥政治优势、优良传统和好的经验，(69)实际上也就是汇聚各种正当性资源和调整机制形成治理合力。由此看来，本轮改革方案基本上可以归入“程序正当性下的综合调整”。当然，本轮改革要避免各种治理要素的冲突，特别是防止综合调整对法治的冲击和法律调整的虚置无力，在落实改革总体思路的过程中，关键是要在程序框架内灵活运用各种正当性资源和调整机制，不断将处理过程中的交涉协商予以定型化或形成一定的惯例(图5)。就此而言，几个较关键或争议较大的问题有必要予以专门分析。

　　图5 涉诉信访“程序正当性下综合调整”治理模式

　　第一，如何理解“诉访分离”？

　　诉访分离包括内、外两个方面。“外部分离”针对的是涉诉信访的界定及其与普通信访的分离，“内部分离”是指法院审查甄别并按不同程序处理涉诉信访事项中的诉与访。鉴于起诉要件、再审事由等规定实际上为内部分离提供了标准，本部分主要讨论外部分离。

　　根据2014年《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，涉法涉诉信访是“涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项”。在解读该规定时，各地新修订的信访条例基本都采用“应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项”的表述，并列举民事纠纷、对行政行为不服、对仲裁裁决不服、对法院生效判决裁定不服等情形。(70)这种解读实际上是从“诉权”角度来界定涉法涉诉信访，(71)在某种程度上将“可以或已经通过诉讼等法定途径解决的事项”都排除在普通信访以外。鉴于涉法涉诉信访的范围比涉诉信访更宽，据此进行涉诉信访外部分离可能会引发诸多严重问题：(1)法院负重不堪。各地未规定涉法涉诉信访法定救济途径的顺位，预计将有更多案件涌入法院，加剧本来就能力不足的法院的负担。(2)当事人程序选择权被剥夺。单纯依据诉求性质来区分诉与访，可能会迫使一些不愿诉诸法院的当事人走诉讼途径，违背当事人自愿，为后续法律处理留下隐患。(3)其他党政部门的纠纷解决优势被闲置。这些部门的行政性或准行政性纠纷解决往往集执法、解纷与政策形成等功能于一体，具有早期介入、高效灵活等特点。在法律调整范围日益扩大的当今社会，拒不受理“涉法”或存在法律救济途径的纠纷，这些优势无从发挥，民众对党政部门的正当性认同甚至可能因此丧失。(4)涉诉信访治理运作不良。涉诉信访的内、外分离在技术操作上呈现递进关系，在实施效果上相互影响。“可以通过诉讼等法定途径解决的事项”，一旦无法在司法过程中得到平息，最终依然会转向党委、人大、政府等部门，影响其正当性认同，甚至形成涉诉信访治理的“恶性循环”。

　　事实上，对“涉及诉讼权利救济”还存在着另一种解释，即对“诉讼权利的救济”。换句话说，外部分离标准不在于信访人是否享有抽象意义上的诉权或信访事项是否具有可诉性，而在于是否涉及当事人依法应当享有的诉讼权利，包括起诉、上诉、申请再审、申请执行等。根据这种解释，涉诉信访首先指的是不服法院就具体案件的立案、审判或执行等诉讼行为或结果所提出的信访；在信访人已穷尽其他救济手段(例如调解不成或反悔的)或法律已明确诉讼救济(例如对行政复议案件不服)的情况下，其他党政部门亦可告知其起诉的权利，将之作为涉诉信访予以剥离。从教义学角度来看，这种解释在语义上是可以接受的，而且还能与2014年中央政法委《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》有关程序导入的规定、2015年中央深改组《关于完善矛盾纠纷多元化解决机制》的精神等形成融贯整体。从功能角度来看，这种解释尊重当事人的程序选择权，有助于减轻法院负荷，发挥党政部门纠纷解决优势，实现诉访内、外分离的良性运作。当然，从正当性维系和纠纷解决效果来看，即便这种意义上的涉诉信访，党政部门最好也不要“一推了事”，除引导访民通过法定途径反映问题以外，通过倾听、沟通、解释等方式也可以疏解部分访民怨气，使其明了相关权利义务，化解部分涉诉信访。

　　第二，如何切断“诉访循环”？

　　为切断“诉访循环”，本轮改革提出“改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式”，并在诉访分离、执法错误纠正、执法瑕疵补正、信访终结等方面做出一系列制度安排。不过，目前相关法律和司法解释对法院依职权启动再审的期限和次数未作明确规定。在绩效合法性压力之下，即便涉诉信访改革其他举措得到很好实施，因这种启动机制会继续给信访人以希望和渠道，法院通常也难以直接抵抗各种外部压力，难免重回随意启动再审、诉访交织的老路。

　　从“程序正当性下的法律调整”来看，当前可以且确有必要限制甚至取消法院依职权启动再审。一方面，这不会给当事人权益和纠正冤假错案带来重大不利影响。当事人仍可通过申请再审、向检察院申请抗诉或检察建议等渠道获得救济，如确有冤假错案，即便当事人逾期或没有当事人提出再审申请，检察院亦可主动提出抗诉或检察建议。另一方面，通过整合其他启动机制，能够确保涉诉信访处理始终在一个相对闭合的程序框架中运行。以民事涉诉信访为例，2012年民事诉讼法及司法解释在规定当事人申请再审的事由、期限和次数的同时，明确了当事人向检察院申请抗诉或检察建议的事由及次数，但没有限制申请期限。即便取消法院依职权启动再审，当事人依然有确定的程序救济和不满释放途径，法院也能够以制度规定来对抗各种外部压力，切断“诉访循环”的关键节点。当然，在操作层面，除了比较激进的“取消”方案，当前改革也可尝试较为稳妥的“限制”方案，即明确限定法院依职权启动再审的期限和次数。

　　第三，如何终结涉诉信访？

　　2014年中央政法委《关于健全涉法涉诉信访终结制度的意见》对终结范围、标准、主体和程序等做出了明确规定，强调终结依法有据，重申已终结的信访事项不再统计、交办和通报，并要求依法及时处理违法闹访行为。与此同时，该意见首次提出“慎用终结手段”，特别是对“因刑事案件失去破案条件、民事案件无财产可供执行等造成信访人生活严重困难的信访事项”原则上不予终结，重点做好救助帮扶和教育疏导工作，并强调与地方党政部门和基层组织的统筹协调。综合这两方面看，当前改革方案既坚持依法终结，又从终结困难出发强调综合治理，体现了“程序正当性下的综合调整”思路。

　　不过，从工作机制上看，当前方案大体沿袭此前三个终结办法(意见)的规定，主要依托“复查听证—终结申报—审查决定—终结备案—终结告知”等内部流程和科层管理。而以往实践表明，涉诉信访终结是一个与信访人乃至社会大众的沟通过程，后者很难仅仅因为内部的程序分化和严格操作就息诉罢访，问题的关键还在于提升终结机制及结果的认同度，需要通过程序来释放并统摄各种正当性资源和调整机制的作用。这主要包括：(1)交涉规范化。交涉协商非常灵活，可嵌人多种正当性和纠纷解决资源，但若不加以适当规制，可能会溢出程序框架，损害信访人权益，或出现反复、无效率、赔偿救助竞价等现象。因此，涉诉信访终结应当注重交涉协商的定型化，特别是，在事项处理之初，通过权利义务告知以形成基于同意的自我约束；在处理过程中，通过协议等方式以及时固定交涉成果；在赔偿救助时，坚持标准尺度以防止肆意抬价。(2)过程信息化。渠道多元是以往涉诉信访“终而不结”的一个重要成因。诉访分离后，如不实现终结过程的信息化，或是因为不了解事项处理进程，或是出于机会主义考虑，信访人仍可能“多头上访”、“重信重访”。当前改革提出“实时汇总本系统信访终结数据，及时导入全国涉法涉诉信访终结数据库，供各地各单位查询使用”，在信息化方面迈出了重要一步，但从吸收不满的角度来看，或许可以进一步考虑强化事项处理实时动态反映，并开放给信访人查询使用。(3)结果公开化。除满足当事人知情权，公开既是一种可能对信访人息诉罢访产生影响的声誉机制，也是一种争取社会理解从而减轻终结压力的过程。此外，持续的说理和公开也是一种“先例”机制，可以促进各种正当性资源和调整机制的“结晶化”，形成特定的程序惯例。当前改革方案重视复查听证，要求“终结告知书一般应在有关信访接待场所公布”，但力度显然不够，或许可以在充分说理、网络公开、典型终结案例编制等方面，做更多尝试。

　　第四，如何形成治理合力？

　　本轮改革方案对法院与其他党政部门的协同、第三方化解纠纷机制与社会力量参与、志愿服务等公益性机制与服务购买等市场化机制，做出了系统规定，各地在涉诉信访案件律师代理、法律专家参与接访等方面也有许多积极探索，但也出现了一些争议较大的问题，特别是领导干部接访引发许多争议。尽管2014年两办印发的文件明确要求继续坚持这种多年以来的做法，但由于领导干部接访容易给办案人员造成压力，使信访人产生不切实际的幻想，遭到许多批评。自2015年两办印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》以后，一些地方法院认为领导接访与“将涉诉信访纳入法治化轨道解决”的改革精神不相符，明确不再开展集中接访或者院领导定期接访活动。(72)

　　应当说，领导干部接访具有浓厚的行政色彩，以往实践中的问题也是客观存在的，但该制度在当前仍具有不可替代的意义。简而言之，领导干部接访在一定程度上适应了民众对国家、政府和司法的期待，依然是正当性维系的重要机制，不仅能够安抚访民的情绪，往往也最有能力统筹协调各种资源解决实际问题。至于接访与不得干预司法活动之间的关系，关键在于如何理解“干预”和“插手”。从文本上看，2015年两办文件强调的是领导干部不得要求司法机关违反法定职责或法定程序处理案件、做有碍司法公正的事情，不得对案件的证据采信、事实认定、司法裁判等作出具体决定。因此，问题不在于是否可以接访，而在于如何接访，即要限定在了解案情、交谈解释、心理疏导、统筹协调的范围之内，严守诉访分离及相关工作流程。

　　与领导干部接访相似的另一个问题，是如何看待大信访或大调解。由于两者在以往实践中确实存在冲击司法权威、各种解纷机制错位、同质化(例如司法信访化、审判调解化)等问题，近年来屡受批评。(73)但是，正如前文所言，目前法院仅凭自己的力量很难有效应对涉诉信访，确实需要通过类似的外部机制来扩展资源和提升能力。十八大以来的相关文件也多次提及民间调解、行政调解、司法调解的联动，以及法院与其他党政部门、基层组织的协作。当然，为避免重回诉访不分的老路，在形成类似工作格局时，必须尊重司法权威和司法规律，明确不同机构的分工协作，通过程序来统摄不同正当性基础和调整机制。

　　本文的分析表明，涉诉信访治理不仅涉及调整机制等技术层面，同时也涉及调整机制背后的正当性基础以及两者的关系。正当性基础反映了特定历史文化和社会环境限定下的价值倾向、民众心理和行为逻辑。缺乏正当性认同的调整机制或将成为无根之木，而缺乏适当的调整机制的正当性基础也难以存续。在这个意义上，涉诉信访治理是一个不同主体围绕正当性的持续对话过程，以及正当性基础与调整机制不断匹配、冲突和调适的过程。只有将两者及相互关系作为一个整体来看待，才有可能对过去三十余年涉诉信访治理的基本逻辑及演变有一个较为清晰的认识，涉诉信访改革才有可能考虑不同主体的切身利益、动机和激励机制，避免盲目跟风或单兵突进，较为稳妥和顺利地实现改革初衷。

　　作为当前法治建设的一个重大问题，涉诉信访治理改革牵一发而动全身。从本文的描述可以看到，无论是绩效合法性与程序正当性的起伏变化，正式调整与非正式调整的犬牙交错，还是正当性基础与调整机制之间关系的错综复杂，涉诉信访治理变迁与我国民主法治进程密切关联，在某种程度上是我国国家治理的一个缩影。从这个角度来看，本文提出的“程序正当性下的综合调整”的意义不限于涉诉信访，笔者也希望通过这个具体问题的讨论，探索当前中国法治可能的路径以及法治与治理可能的融合模式。与以往研究不同的是，这种模式下的程序不仅包含法律程序，也将非正式调整“结晶化”的程序惯例纳入其中，在强调司法权威和法律调整的同时，通过程序释放并统摄各种正当性资源和调整机制。对于价值观念多元、社会急剧变迁、法治建设时空高度压缩的中国而言，这种模式或许兼顾理想与现实，更有效地吸收不满，培育民众的正当性认同，并在常规治理的意义上更切合实际地促进法治发展。