重建国际体系关键在于国内改革

图为网站文章截图

重建国际体系关键在于国内改革

作者：罗宾·尼布莱特（Robin Niblett）

雷丝里·文加姆力(Leslie Vinjamuri)

译者：郭煜

七十多年前，美国及其盟友作出的对国内民主和国际主义的双重承诺塑造了所谓自由秩序。但近些年，这一秩序面临的危机逐渐深化，俄国、土耳其与东南亚的民主化进程停滞不前。阿拉伯之春也未能促成当地人民所期待的民主化。

这一民主危机正在穿透自由秩序的核心。日益强化的经济不平等与对政治自由主义的强烈抵制造成了英美的内部分裂。在欧洲、亚洲和拉丁美洲的民主国家中，社会与政治分裂正在蔓延，大众对政府机构的信心低迷，科学与事实在塑造公共政策中所发挥的作用正遭受冲击。

乔·拜登总统的就职是一次转机，这使得我们可以重建美国的民主机制并拯救世界自由秩序。但是问题仍悬而未决，那就是根本理念与最终愿景是否相称？某些主流意见宣称，西式民主与自由价值既不能也不应锚定世界秩序。全球秩序的天平正从民主国家转向威权体制。

复兴自由秩序意味着首先要接受危机来自内部这一事实。这些问题扎根于西方国家自身极度的经济不平等状况之中。正如拜登政权似乎意识到的一样，只有重建国内民主，才有希望恢复自由秩序与自由民主价值观的世界影响力。首先，西方国家必须订立新的国内社会契约，以此满足对包容的需求。这些需求是二十一世纪的特征。

一直以来，西方民主国家塑造国际秩序的能力与其经济上的成功和对国内个体自由的承诺息息相关。如果它们不能发挥这些优势，那么西方的民粹主义领袖和外国的威权主义者们将在接下来很长的一段时间内保持吸引力。在今天的地缘政治形势下，增强这些民主国家实力的项目显得尤为紧要。新冠大流行使得中美之间的紧张局势不断升温。要是华盛顿与它的民主盟友们不能实打实地重申它们的政治与道德权威，那么更不自由且极端不稳定的国际秩序将不可遏制地形成。

自由民主国家的失败是内生性的。二战结束后的几十年来，美国的欧亚盟友小心翼翼地控维持着经济全球化进程，调整它们的外贸和国内政策来优先促成社会福利与充分就业。英国于1948年打造了国家医疗服务体系，美国则在1965年创建了医保与医疗补助制度。

自上世纪八十年代开始，为了在全球化浪潮中分一杯羹，民主政府们纷纷开放自己的经济体系，允许金融、贸易、投资与科技更加自由地流动。事到如今，我们已经明白全球化并非百利而无一害。开放的市场固然为一些人创造了新的就业机会，但这也导致其他人工资增长陷入停滞。美国中产家庭的收入自上世纪七十年代中期就原地踏步。在教育方面，尤其是数学与科学，美国已经落在了其他相似国家的后面。甚至对于受过高等教育的美国人而言，社会阶层流动也停滞了，尽管高度的阶层流动性曾是美国梦的标志。到了1984年，这代人当中只有50%的人比他们的父辈挣得多（而在四十年代，这个数据是92%）。

在全球化进程中获利的人赚得盆满钵盈，而那些在本地市场扎根的人则越来越边缘化。社会福利制度曾经为一般人提供的优势逐渐消失，许多人现在将自己不断滋生的不安全感归咎于国际自由经济秩序。

在此背景之下，前往美国和欧洲移民的数量不断增长，这又反过来加剧了人们对文化和经济错位的恐慌。2014-2015年的难民潮加剧了欧洲的这一情绪，使得极右翼和极左翼民粹主义政党得势。这两派人都利用了人们对自由经济秩序的日渐增长的不满情绪。在美国，来自政治光谱两端的民粹政客共享反全球化议程，尽管它们的哲学起源不同。英国在2016年作出了令人惊讶的脱欧决定，仅仅几个月后，唐纳德·特朗普赢得美国大选——英美这两个自由主义起源的国家反而排斥起自由主义。

图为第45任美国总统唐纳德·特朗普

图片来源：谷歌图片

如今，新冠疫情把本已脆弱不堪的局面搅得天翻地覆，带来了自西班牙大流感以来最严重的的公众健康危机和最糟糕的经济衰退。疫情揭露了社会深刻的不平等：富人们并未因疫情而遭受经济损失，而穷人们的生命和生计却遭受重创。种族分裂加剧，低收入岗位受创，养老院、肉制品加工厂、监狱和移民社区饱受病毒摧残。年轻人虽然相对而言重症率低，但却在教育和就业方面受到了最严重的打击。

从1945年开始，多边机制就成为了历次危机中的中流砥柱，有助于维持一个能够给世界上亿万人民带来繁荣的开放的经济体系。然而特朗普政府恰恰反其道而行之，给中国崛起的机会并削弱美国中产阶级的经济安全，这打击了诸如世界贸易组织一类的多边机构。

全欧洲的领导人都欢迎拜登当选，因为他承诺美国将重建多边机制、重返多边框架，例如《巴黎气候协定》和《开放天空条约》。但是美国的盟友们态度谨慎。欧洲人并不相信美国的国际角色能回到之前的状态。许多人担心美国的外交关系将持续被从传统多边主义到独断单边主义的戏剧性摇摆所重新定义。在拜登上任三周之前，欧洲与中国签订了双边投资协议，这揭示了在多大程度上欧洲政府认为他们需要将自己的战略利益置于对盟友忠诚之前。

更糟的是，在一个对民主价值愈发充满敌意的国际环境下，跨大西洋关系正面临压力。从中欧到东南亚，越来越多的民主政府正在牺牲诸如司法、新闻、公民社会等机构来增强国家权力。根据名为“自由之家”的一个持续追踪民主权利的非政府组织的调查，政治与公民自由度已经连续14年下降。

此外，曾经给自由民主国家带来好处的全球化如今正扮演消极角色，它正给那些不认可民主所依赖的对自由秩序的承诺的国家带来好处。预计到2028年，中国将超过美国成为世界最大经济体。到2050年，美国、英国和欧盟对世界经济的贡献将从2016年的40%下降到21%。

中国也正在利用其不断上升的国际经济影响力来增强自己在联合国的地位。在联合国15个专门机构中，中国国籍人员数量排名第四。中国正在利用新途径，根据其机制和优先战略目标来定义多边主义。就俄罗斯而言，对社交媒体的操纵已经成为国家战略的一部分——利用其散布虚假信息、加深文化鸿沟、破坏对民主机制的信任。俄罗斯很可是2020年末美国政府和企业所遭受的最大规模之一的网络攻击的幕后真凶。

自由民主国家从未在国内显得如此脆弱，在国外显得如此危险。如果这些国家想重新彰显影响力，他们需要展示自己能够培养人民的经济生产力与个人自由。为了达成此目的，需要各国与它们的人民达成一项新的社会契约——那意味着打造一个拥有旨在强调包容性增长的社会目标的二十一世纪国家。

新冠大流行已经为达成这一目标所需的全新的跨派别共识提供了机会。在日本、英国、美国和欧盟，面临不断升级的经济危机，左翼和右翼为了振兴宏观经济而团结起来，这在几个月之前是不可想象的。美国国会快速通过了一系列经济刺激法案，其中最重要的是卫生法案——一项耗资2.2万亿美元的支持个人、家庭和商业的美国历史上规模最大的刺激措施。

短期财政支持应当转化为长期经济干预。但是召集两党为了支持巨额、长期的公共投资而团结在起来将是一个令人担忧的问题；而随着新冠大流行的积蓄，提高政府支出水平的意愿在降低——尤其是在美国。两极分化与根深蒂固的分裂已经成为拜登政权的巨大障碍，哪怕民主党已经控制了两院和白宫。拜登正在推进无须两党合作的1.9万亿美元纾困计划也许在短期内十分必要，但长期来看会加剧两党分歧。

图为美国国会

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为避免僵局，领导人应当优先关注那些有着跨阵营利益诉求的政策。这包括在基础设施、健康、教育和可负担性住房等领域的公共投资。新基础设施将通过对公路、铁路和输电线路的现代化改造和对宽带网络的接口拓展来重新连结分裂的社会。这些成就有助于打破边缘与核心城市、低收入与高收入家庭、萧条与有活力地区之间的教育和经济机遇方面的不平等。侧重于绿色能源的政府刺激政策能够创造急需的就业岗位。

在这些事项上重新投入注意力对各个社会群体（尤其是年轻人）都有利，这促进了就业。下一代人的负担有：气候风险、缓慢的经济增长和不断累积的债务。对那些经济衰退、人口增长缓慢的欧洲国家来说，团结这一代人乃是当务之急。

为了尽快看到成效，西方民主国家需要保护它们的经济免受不受控制的全球化之害。在新的全球经济环境下，规制那些从政府支持中不当获益或者打击地方技术竞争的外国公司的投资是合理的。在美国和欧洲，领导人们正驱逐那些试图收购敏感领域内公司的外国投资者。

民主国家们需要协调自己的政策以确保它们之间不会互相拆台，这是一大挑战。侵略性的干预会削弱市场，威胁消费者。最好是帮助企业家们开设新公司然后培育它们。在基础研究领域内税收激励、修正的破产法和全新的专利保护将与西方价值观保持一致，并产生更好的结果。

面对疫情期间的税收压力和史无前例的政府债务，自由民主国家应当把他们视为一次机会来重新思考过时的国家税收体系。旨在吸引外国投资的税收体系创造了一种危险的失衡，这种失衡表现在收入、企业税率和公共支出需求之间。这给政府直接征收消费税和收紧医保准入（二者都是财政紧缩的手段）施加了压力。为了强调这种不平等，包括英国和法国在内的一些欧洲国家已经承诺提高对个人财产、投资和全球科技巨头（脸书、谷歌等）的税率。

与上述政策类似，美国和欧洲国家们也需要重新思考自己的移民制度。民主国家的领导人们必须权衡移民带来的经济收益与随之产生的社会、文化上的不安全感。在经济衰退、失业率增长的背景下，把握好这一点至关重要。如何解决移民问题业已成为现代民主国家最为割裂的议题。特朗普在任期间削减了49%的移民数量，将边境管控问题政治化，并且采取了包括让移民骨肉分离在内的残忍政策。许多人认可他这一套严厉的政策，因为他向人们灌输：就是这些移民偷走了本该属于美国工薪阶层的工作和好处。在移民问题上，想要让美国两党齐心协力，就需要领导人们采取人道而强硬的手段，宣传移民在促进经济增长、创新能力和国家身份中扮演的重要角色。

图为美墨边境

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摆在美国和类似欧洲国家面前的可行方法有：在诸如阿富汗、伊拉克、中美洲和萨赫勒这些移民迁出国家和地区增加投资；为缺乏和掌握熟练技能的移民提供透明开放的可行出路；加强边境管控和用一种迅速但人道的方式增强对非法移民的驱逐；保护非法移民的子女。拜登在上任的头两周非常重视这些事务，他签署了三项行政令来审查特朗普的移民政策，这些政策包阻碍归化、家庭隔离和强制数万名寻求政治庇护的人留在墨西哥直到美国法院召集他们出庭的所谓“留在墨西哥”政策。拜登推动了一项让境内1100万非法移民在八年内获得公民身份的政策。这不论是在美国还是其他自由民主国家都是一项艰巨的任务。这些国家们应当提供一条获取公民身份的透明而可行的路径，这样移民们也可以为国效力。

这类更合理的移民政策必须建立在开放、宽容和包容的民主价值观基础上。其能否成功取决于政府领导人阐明一个基于价值观的务实移民体系的能力之高低。这种移民体系对移民的破坏性影响和内生潜力都十分敏感。主流政治家们必须对抗基于种族和宗教而鼓动反移民情绪的民粹势力。领导人们必须将国家身份构建在共有的对自由民主价值观的承诺上，而非人种、民族或是宗教信仰。

修复国内民主的前提条件是良好的国际环境。在这个民主国家们的GDP全球占比不断减少的时代，维持经济竞争力需要进入世界市场的稳定途径和高新技术。与可信的盟友们通力合作有助于成倍增加影响力和进入世界市场的路径。

欧洲与北美的跨太平洋伙伴关系必须成为这一重新构建的多边体系的中流砥柱。美国和欧洲仍然享有与任何其他国家集团相比最为广泛的政治和经济关系。算上加拿大，自由世界有将近10亿人口，虽然占比不足世界人口总量的15%，但是却占据了世界GDP总量的50%。它们的军事预算占全球57%，并贡献了国际开发援助资金的85%。北约仍然是世界上最强的军事同盟，欧盟是世界上最大且最为整合的单一市场。

美国和欧洲领导人应当抓住拜登上台的机遇以重建跨大西洋伙伴关系。不过为了达成这个目标，他们还需要与欧洲、亚洲与拉丁美洲的民主国家们通力合作。为应对公共健康危机、气候变化、科技竞争、网络安全、债务豁免和人道救济等全球挑战，更加包容的合作是必须的。

民主国家首先应当通过现存的多边组织来处置这些问题。但是在这些僵化的组织把事情办砸的时候，民主国家应当以有共同利益和价值观的小团体的形式展开合作。通过创建一个民主国家的核心组织，他们能够使自己的声音在诸如G20和联合国这类大型多边机构的舞台上更加响亮。

例如，拜登已经通过“民主峰会”来增强世界范围内的民主。这一路径包括对社交媒体和监控技术的常规监管与阻止虚假信息在选民间流布的努力。后者可谓是对自由民主国家而言最大的内部威胁。

英国建议吸纳澳大利亚、印度与韩国加入G7来组建民主国家的“D10”。这一动议部分产生于社会对数字科技的逐渐依赖而伴生的国家安全风险。该组织的预期目标之一是协调成员国的内政外交政策，以此减少对于中国5G公司与其他供应链的依存度。

图为G7国家旗帜

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这一途径当然也面临挑战。对于有时也存在利益冲突的民主国家们来说，保持意识形态上的凝聚力是一大困难。以欧盟为例，其正努力管控匈牙利和波兰的民主逆流。尽管G7已经足够小，足够同质化，但它在应对特朗普政府的表现上证明，当领导人之间出现利益分歧时，基于共识的团体很容易四分五裂。

当尝试吸纳印度进入D-10时，上述教训值得铭记。印度人口数量即将成为世界第一，它也将成为世界第五大或第六大经济体。印度的民主政体和战略位置决定了它应当成为西方的伙伴。但印度饱受国内分裂与不平等之困。它虽然有可观的市场，但也有高企的贫困率与动荡的民主系统。印度政府因此一直不愿彻底开放其经济。这个国家的发展掌握在总理莫迪的手中，他运用威权策略来限制自由并推行印度民族主义、打击穆斯林少数群体。

吸纳印度将会使原来的G7国家面临民主价值观和经济政策上的内部分歧。无论其初心如何，这些国家的成员身份应当建立在对一系列经过仔细定义的原则的承诺之上。这些原则包括：司法独立，自由媒体，数字领域内的个人权利和对少数群体的保护。

另一个挑战是，自由民主国家们只有与圈子外的国家合作，才能最终解决全球问题。不过这种合作已有成功先例。例如，“防扩散安全倡议”自2003年建立以来，成员国已经从11个增长到105个，其中甚至包括阿富汗和沙特阿拉伯。这一倡议肇事于911事件之后，旨在管控制造大规模杀伤性武器的原料。

这一传统已经颇有历史了。在1947年，一个民主国家的小团体组建了关税及贸易总协定，这是世界贸易组织的前身。在未来，一个基于跨太平洋伙伴协议国家和欧盟的跨区域性协定将提高公平和可持续贸易与投资的标准。在这一跨区域组织中，常规协调有助于化解世界贸易组织改革中的僵局。

这种范围广泛的协调需要在主权和有效合作之间寻求平衡。那种赋予共识或强权同意过多权威的多边主义给行动和创造最小公约数成果的趋势造成了阻碍。例如，如果遵守世界卫生组织的国际卫生条例是自愿而非强制的，那么新的大流行风险将显著增加。

2015年巴黎气候协定所创设的原则提供了一条走出困局的道路。这一协定依靠基于国际条约的国家联盟，而非将主权授予一个单独的国际机构。巴黎协定利用了“国家自主贡献”（Nationally Determined Contributions）机制，各国政府因此可以制定独立的减排目标。透明度与公开羞辱是这一协定的主要工具。随着公众意识不断提高，这些新机制正促成国家与公司政策的转变。