财税体制改革研究之三
近期，多个重要会议反复提及推进财税体制改革。财税体制改革包含税制改革、财政事权和支出责任、转移支付制度、社保体系改革等多个维度。此前，我们在《
新一轮税制改革：历史经验及国际对比的启示
》（2024/7/7）的分析中已经对央地收入分配改革有所涉及。本文结合历史经验和国际比较，重点讨论中央和地方政府在支出责任、转移支付体系改革领域的潜在方向。
央地财税关系改革的背景是地方“事权”和“财权”的缺口扩大，张力上升。
目前，地方政府收入占一般公共预算总收入约54%，同口径的支出责任占比为86%。收支缺口扩大导致地方财政中政府性基金收入和转移支付的占比升高。
分税制改革后，地方财政收入占比下降，但
过去25年间，地方占一般公共预算支出的比例从65%持续上行至去年的86%。同期，转移支付占地方财政总收入的比例从
2000年的22%上升至2022年的35%
（一般公共预算和政府性基金预算占比分别为39%和27%）。近年土地市场承压，地方政府基金性收入下降，地方政府通过城投平台融资弥补收支缺口动力可能上升。
地方收支缺口持续上升的背景下，央地转移支付总额从2000年的2,459亿元上升至2022年的9.7万亿元，占全国GDP和地方财政总收入的比例从2.5%和22.2%，攀升至8%和35%。
设立初期，转移支付分为
一般性转移支付
和
专项转移支付
，后者是中央执行财政扩张、推动地方投资的重要手段，在初期占据主导地位。2012年来，一般性转移支付占比攀升。2019年，中央将约53%的专项转移支付和19%的一般性转移支付重新分类，合并设立
共同财政事权转移支付
。
三类转移支付中，一般转移支付占比最大（46%），且计算更透明、资金使用范围更广，使用效率和公平性更高。
结合历史经验，中国财税收支和转移支付体系现状以及国际经验对比，我们认为理顺央地财政关系的潜在改革方向或有
以下三个方面
：
1、通过税制改革适当增加地方收入，但短期这一调整空间可能不大。
如我们在《
新一轮税制改革：历史经验及国际对比的启示
》（2024/7/7）中分析，短期总额为1.6万亿的消费税改革或是主要发力点。长期看，加征个人财产性税收等直接税有助于为地方提供更稳定的税基，但中期内加征此类税收的时机可能尚不成熟。特殊国债发行或将“常态化”。
2、中央酌情、逐步上收部分财政事权，包括经济事务（产业扶持及各类投资等），公共卫生、教育、社会保障等领域。
目前，以上支出总计占地方财政支出的66%。横向比较看，中国地方政府事权和支出责任明显较重，尤其是在经济事务、教育、公共卫生和社会保障领域。
经济事务支出占中国地方财政支出的比例高达36%，显著高于其他主要国家
（德国同口径占比14%、法国20%、日本16%）。此外，中国社保（16%）、公共卫生（8%），和教育（14%）等领域的支出占比也偏高。
3、适当压降转移支付占比、并调整转移结构，提升效率。
随着收入和支出结构的调整，地方财政收支缺口有望边际缓解，地方对转移支付，尤其是共同财政事权转移支付的需求自然会有所下降。共同财政事权支出由地方负担，2022年总额约为10万亿，而中央“补贴”此类支出的转移支付总额为3.6万亿。结构上，方向可能是继续扩大透明度和效率更高的一般性转移支付占比，
缩减共同事权和专项转移支付占比。
风险提示：
央地事权改革进展不及预期，转移支付机制改革进展缓慢。
一、
央地财政关系：改革历程和国际借鉴
二、转移支付：制度现状和历史演进
三、理顺央地财政关系的潜在改革方向
一、
央地财政关系：改革历程和国际借鉴
1.
央地财政关系：地方财力与支出责任不匹配
分税制改革加强了中央财力、降低了地方收入比重，地方占一般公共预算收入的比例从改革前的近80%下降至45%左右，导致地方财政对政府性基金和转移支付的依赖加深。
在1978-1993年财政包干制期间，地方在一般公共预算收入中的占全国比重普遍超过60%，而分税制改革后地方占比大幅下降，从1993年78%大幅下降至1994年44%，此后稳定在50%左右的水平，2022年地方政府一般公共预算收入10.9万亿，占比为54%（图表1）。
目前中央和地方的税收收入主要按照税种属性划分。
关税等体现国家主权的收入为中央收入，契税、城镇土地占用税等属地性质突出的为地方税，增值税、企业税等税基流动性较强、地区间分布不均衡的作为中央和地方共享税（图表2）。随着地方税收收入占比下降，地方财政对政府性基金和转移支付的依赖度明显加速，如2022年，一般公共预算收入、政府性基金收入和转移支付收入分别约占地方财政总收入的39%、27%和35%（图表3）。政府性基金收入中绝大部分为地方土地出让收入，如2022年地方政府性基金收入7.5万亿，其中88%为土地出让收入，因此地方政府性基金收入随房地产市场呈周期性波动（图表4）。税收返还与转移支付最初是临时性制度安排，主要是为了推进分税制改革，后来转移支付规模日益扩大，我们将在第二部分进行详细分析。
支出责任方面，地方一般公共预算支出占比超85%，其中民生支出占据主要部分，而且自分税制改革以来，地方支出占比整体上行。
分税制改革后，地方政府的财权减弱，但与此对应的事权不降反升。分税制改革前的1993年，地方一般公共预算支出占全国的比重为71.7%，分税制改革后的1994-2000年间，占比小幅下滑至65.3%，但2000年以来整体上行，去年地方一般公共预算支出22.5万亿，占全国一般公共预算支出的比例高达86.1%（图表5）。从地方一般公共预算支出的结构来看，民生支出占绝大比重，2022年包括教育、医疗在内的民生支出占比高达79%，其后依次为一般公共服务、经济活动和公共安全支出，占比分别为8.6%、5.8%、5.5%（图表6）。
地方政府性基金支出的波动性较大，主要投向土地相关支出、以及基础设施建设。
由于政府性基金收入受土地市场波动影响，政府性基金支出也呈周期性波动（图表7）。从2022年支出结构来看，地方政府性基金中约61%投向土地相关支出，其他政府性基金支出约占35%（图表8），其他支出中主要包括专项债支出，其中六成左右投向基建领域，显示地方财政负担了较多经济职能以及财政逆周期调控的职能。
地方以50%左右的一般公共预算收入占比负担了约85%的一般公共预算支出责任，财力和承担的支出责任不匹配，可能存在一定地方债务压力。
2012年以来，地方财政支出（两本账）持续高于地方财政收入（含转移支付），尤其是2017年以来地方财政收支差距进一步扩大（图表9）。较大的财政收支压力可能使得地方政府债务负担加重，此外，尽管城投平台经历了多轮化债，但其债务规模仍然较大，2023年带息债务达54万亿元，同比增长7.3%（图表11）。由此，2023年发债城投平台资产负债率达61.6%，较2022年上升1.3个百分点（图表12）。
2.
央地财政关系的探索：从包干、到分税、再到迈向权责清晰的财政体系
从包干制到分税制，我国改革开放后第一轮重要的财税改革主要聚焦于央地的财力分配，重塑了中央和地方之间的财力分配关系。
改革开放以来，中央和地方财政关系经历了高度集中的“统收统支”、财政包干、再到分税制。改革开放后的十余年间，中央和地方逐步打破了中央高度集中的模式，这一阶段经历了“划定收支、分级包干”、“划分税种、核定收支、分级包干”、以及“收入递增、总额分成”等多种财政包干模式，中央通过不断下放财权和经济管理权限有效地提升了地方政府发展经济的积极性，但同时导致中央财力相对匮乏，影响了中央宏观调控的能力。1994年财政分税制改革实施，分税制改革划分了中央和地方的收入、以及央地的事权和支出范围、并通过转移支付解决央地收入不协调的问题，此轮改革奠定了目前我国央地财政关系的基本框架。
近年来，我国进行了新一轮央地财政关系调整，此轮调整更侧重于央地财政事权和支出责任划分，相继出台了事权划分的整体指导意见和10余个细分领域的划分文件，旨在建立“权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央和地方财政关系。
2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》出台，明确了央地事权划分的基本方向，即适度加强中央的财政事权、减少并规范中央与地方的共同事权；2018年《中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》明确了中央和地方共同事权的范围，即义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助和基本住房保障8大类。此后，我国针对基本公共服务、教育、医疗等10个细分领域出台了财政事权和支出责任划分的改革方案（图表13），例如在教育领域，明确义务教育总体为中央和地方共同事权，不同省份分3档比例（分别为8：2、6：4和5：5）分担支出责任。
尽管央地事权划分已进一步明确，地方政府的财政支出压力并未显著缓解。
例如具体领域支出来看，2019年出台了《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，但2019年以来，地方仍然承担了绝大部分教育领域财政支出，2021年地方在教育领域的支出约3.4万亿元，而共同事权下教育类专项转移支付仅2548亿元，中央教育支出仅1690亿元（图表14）。
3.
“分税制”改革以来，税收占GDP比重“先上后下”
海外发达国家中央财政的集中度普遍偏高，IMF口径下，海外发达国家中央收入占比普遍超过50%，与我国相近，但其中央支出占比大幅高于我国：
横向对比来看，中国地方政府一般公共预算收入占比不低，但事权和支出责任偏高，
我国地方政府支出占比显著高于英国、法国等发达国家，也高于地方事权同样较大的日本。IMF口径下，2022年我国地方政府支出占比高达66%，高出英国48个百分点、美国15个百分点、日本21个百分点；而且我国地方政府支出和收入占比的差距也高出其他国家，2022年我国地方政府收支占比差距为17个百分点，高出英国5个百分点、美国10个百分点、日本8个百分点（图表15）。
发达国家普遍按照事项划分央地事权，中央和地方之间有清晰的分工。
美国、英国等国的财政体系中，央地按照事项划分事权，职责任务划分清晰，两者互不承担责任，倘若出现财政危机，中央和地方各自独立解决。联邦政府普遍负责国防、外交、社会保障、医疗等领域的财政支出，地方政府则负责中小学教育、地方基础设施、公共安全和社会福利等。横向对比来看，我国地方财政在社会保障领域的支出责任过多，海外普遍由中央主要负责社会保障支出（图表16），而我国则由中央和地方按照三档比例分担；我国地方财政在医疗领域同样承担了较多支出责任，英国的医疗支出主要由中央政府承担，地方政府仅为一些特定医疗服务提供额外资金支持，日本的医疗体系也主要由中央负责承担支出，其国民医疗保险预算中50%来自政府补贴，其中32%来自中央政府、9%来自地方财政。
与海外主要国家相比，我国地方政府负担了较多事权和支出责任，尤其是在经济事务、教育、公共卫生和社会保障领域保领域：
1）我国地方财政在经济事务上支出的比重显著高于其他国家，2022年我国地方财政支出中经济事务占比高达35.7%，德国、法国、日本和英国则在9%-20%之间（图表17），反映我国地方政府承担了较多的经济职能（包括一般经济事务和劳工事务、三大产业的一般经济活动、三产相关的研发活动等），
尤其是海外普遍由中央财政主导的财政逆周期调控在我国多由地方政府实施。
2）
从各领域地方财政负担的比重来看，我国地方财政在经济事务、社保、教育和一般公共服务领域承担的比例高于其他国家，我国地方在经济事务中负担88%，显著高于日本的50%、法国的33%、德国的23%、英国的18%；我国地方在社保支出中的占比达46%，其他国家普遍在30%以下；一般公共服务领域，我国地方政府负担比重高达73%，其他国家均在50%以下；教育支出上，我国地方政府负担比例高达96%，高于日本的84%、英国的45%、德国的34%、法国的29%。除此之外，国防支出通常由中央承担，2022年法国、德国、日本和英国地方财政均没有承担国防支出，但我国国防支出中地方支出占1.7%（图表18）。
二、
转移支付：制度现状和历史演进
1.
转移支付制度：财力协调和区域均衡的重要制度保障
财政转移支付是地方收入与支出权责缺口持续上升的背景下、解决分税制改革带来的纵向财政收支不匹配问题，将集中的中央财力在不同区域进行再分配、以推进地区间基本公共服务均等化的重要制度保障。
近年来中央向地方转移支付的数额及占地方财政收入比例逐年上升，央地转移支付总额从2000年的2,459亿元上升至2022年的9.7万亿元，同期占全国GDP和地方财政收入的比例从2.5%和22.2%，攀升至8%和35%。2024年中央对地方转移支付预算数为10.2万亿元，相较2023年执行数下降0.9%，剔除基层落实减税降费以及灾后重建补助资金等一次性因素后较2023年同比增长4.1%（图表19）。
我国的财政转移支付体系主要包括一般性转移支付和专项转移支付，2019年中央财政整合设立共同财政事权转移支付、将约52.8%的专项转移支付和约19%的一般性转移支付转列到广义一般性转移支付项下。
2022年，我国财政转移支付中，剔除共同财政事权转移支付的一般性转移支付占比为45.9%、专项转移支付占比7.8%、共同财政事权转移支付占比为37.5%（图表20）。三种转移支付中，一般转移支付执行更为透明，主观判断成分较少，可能更有利于执行效率和公平性。具体看，
中央对地方的转移支付是中央财政支出的重要组成部分，也是地方财政收入的重要来源。
自2008年以来，中央对地方转移支付数占中央公共财政支出的比例整体不断抬升，2019年以来始终占中央财政支出的七成左右，如 2022年中央转移支付为9.7万亿元，占当年中央财政支出的73.2%，2023-2024年转移支付预算额亦均占中央财政支出的7成以上。2）转移支付在2019年以后占地方公共财政收入的比例也呈整体上行趋势、自2018年以来年均上升2个百分点至2022年的47.1%，2022年地方本级财政收入为10.9万亿元，转移支付占地方一般公共预算收入的比例接近5成（图表23）。
从区域结构来看，31 个省市接受中央转移支付情况差异相对较大、中西部地区对中央财政转移支付的依赖程度相对较高。
从2022年中央对地方转移支付分地区情况来看，中央对四川省转移支付规模最大，达到6,486亿元，河南和湖南省的转移支付规模也均达到4,500亿元以上；而宁夏、海南、上海和天津等地获得的转移支付相对较少，规模均在1,200亿元以下（图表24）。从各省市转移支付占该省财政支出比例的维度来看，2022年西藏、青海、黑龙江、宁夏和吉林的中央转移支付占公共财政支出的比例超过7成，而江苏、广东、上海和浙江对中央转移支付的依赖程度相对较低、占比均在两成以下（图表25）。
2.
我国转移支付制度的历史演进
我国转移支付制度起源于1995年中央出台的《过渡期转移支付办法》
，制度设立初期由税收返还发挥主要作用，随后的30年内逐渐演化为现有的包括一般性转移支付和专项转移支付两大类的制度体系。随着财税体制改革的不断推进，我国的转移支付制度目标主要经历了3个阶段。
（1）第一阶段：以税收返还为主推动纵向财力均衡（1995-2001）
1995-2001年期间，我国的转移支付制度以税收返还和过渡期转移支付为主，以顺利推行分税制改革、防止地方出现财力缺口。
在这一阶段，中央补助地方资金（转移支付+税收返还，下同）规模从1995年的2,534亿元上升至2001年的6,002亿元，转移后地方政府财力与地方本级支出实现基本平衡。具体看：
-
税
收返还是平衡纵向财力的主要手段，各省市获得的税收返还数额取决于其向中央贡献的税收规模
，具体包括增值税和消费税返还、所得税基数返还、成品油价格和税费改革税收返还。
1995年税收返还规模为1,867亿元，占中央补助地方总额（转移支付+税收返还，下同）高达73.7%，直至1999年，税收返还仍占转移支付总额的5成以上（图表26）。
-
在分税制改革初期，中央财力有限、一般性转移支付难以起到横向财力均衡作用；
同时在转移支付制度的设计方面，还面临数据不完整、测算方法不完备等技术性问题。
一般性转移支付在此期间的存在形式为1995年确立的过渡期转移支付，基本思路是将中央财政每年的增收收入中的一部分用于对边远的少数民族地区和贫困地区的转移支付。
虽然一般性转移支付占中央补助地方总额的比例从1995年的11.5%上升至2001年的24.9%，但规模整体相对较小、均等化效果较弱（图表27）。
-
专项转移支付在转移支付制度确立的初期占据相对主导地位
。
1994-1999年，我国实行扩张性的财政政策、专项转移支付从1995年的375亿元上升至1999年的1,424亿元，占同期中央补助地方总额的比例亦从14.8%上升至34.9%，是同期一般性转移支付规模的2.6倍。
但由于专项转移支付数额大、种类多，在分配执行时不规范性较强，具体表现为地方关系和谈判要价能力对专项转移支付产生较大影响，且中央对专项转移支付科目的设置与分类并缺乏清晰和统一的规则。
（2）第二阶段：一般性转移支付和专项转移支付为主的转移支付制度逐渐形成（2002-2011）
在这一阶段，转移支付资金稳定增长的机制得以建立、一般性转移支付和专项转移支付为主的转移支付制度进一步规范。
2002年中央实施所得税收入分享改革，中央财政收入大幅增加的部分全部用于增加地方、尤其是中西部地区的转移支付力度。在这一阶段，中央补助地方资金规模从2002年的7,352亿元上升至2011年的4万亿元。
-
税收返还在中央补助地方资金规模中的占比逐步回落，税收返还过渡性作用的功能主线逐渐淡化。
2002年，我国开始实施所得税分享改革，使得原本全部归地方政府的所得税按照50%进行分成。推动2002年税收返还在转移支付总额占比从2001年的38.5%上升至2002年的41%，但税收返还过渡性的功能主线逐渐淡化，税收返还占中央补助地方资金规模的比例逐步回落至2011年的12.6%。
-
一般性转移支付规模增长迅速，财政资源由富裕地区向贫穷地区转移，与所得税增量的相关性较高。
2002年，中央开始将过渡期转移支付改称一般性转移支付，并规定因所得税分享改革新增的中央收入将全部划入一般性转移支付，并主要用于中西部地区。
由此，一般性转移支付的规模和在中央补助地方资金总量中的占比迅速提升，并在这一阶段从2002年的1,944亿元增至2011年的1.83万亿元，占比亦从2002年的26.4%上升至2011年的45.9%，成为转移支付中占比最大的一项。
-
专项转移支付成为了实现横向财力均衡的关键手段。
随着资金规模的不断扩大，专项转移支付管理体制正式规则的建立的必要性亦日益凸显。
2000年财政部正式出台《中央对地方专项拨款管理办法》，对专项拨款申请、审批、分配、使用以及执行和监督环节做出了具体规定，但也为各部委竞争专项转移支付控制权，盲目扩大专项转移支付规模和数量等问题埋下隐患。
在这一阶段，专项转移支付规模从2002年的2,401亿元迅速上升至2011年的1.66万亿元、年均增长23.9%，占比亦从2002年的32.7%上升至2011年的41.5%。
（3）
第三阶段：以基本公共服务均等化为主要目标的转移支付制度（2012年至今）
这一阶段的转移支付制度改革以基本公共服务均等化为主要目标，一般性转移支付制度成为转移支付制度的改革主力。
为了配合“营改增”税收制度改革，2014年以来，转移支付制度的改革进度进一步加快。在这一阶段，中央补助地方资金规模从2012年的4.54万亿元上升至2022年的9.7万亿元。
-
一般性转移支付是这一阶段转移支付的制度改革主力
，主要方向包括（1）
整合一般性转移支付
：均衡性转移支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充并辅以少量体制结算补助；（2）
建立一般性转移支付稳定增长机制
，明确提出逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上，并改变均衡性转移支付与所得税增量挂钩的方式。2012年以来，一般性转移支付占中央补助地方资金规模的比例从47.2%上升至55.6%，其中均衡性转移支付在近年来的增长亦明显上升。
-
专项转移支付支持特定公共服务支出的作用逐渐明确，项目管理机制愈加规范。
一方面，整合归并政策目标相似、投入方向类同、管理方式相近的专项，同时，从严控制新设专项，专项转移支付数量从2013年的220个下降近7成至2018年的73个。另一方面，专项转移支付事权划分更加清晰，主要应用于地方经济和事业发展。专项转移支付占中央补助地方资金规模的比例从41.5%回落至2018年的32.9%，反映了取消竞争性领域专项、增强转移支付透明度，以及地方对资金统筹拥有更多自主权的财税体制改革方向。
2012年以来，我国有关事权与支出责任的划分逐渐明晰，将中央委托事权或中央地方共同事权的项目（52.8%）转列专项转移支付，属于地方事权的项目归并到均衡性转移支付当中
，2016年和2018年，中央先后确立了中央和地方财政事权和支出责任划分的具体实施方案，以及基本公共服务领域中央和地方共同财政事权和支出责任的改革方案。由此，2019年许多原专项转移支付项目移入一般转移支付口径新设的“共同财政事权转移支付”中，平移汇总后暂列在“一般性转移支付”科目下，主要目标是保障和改善民生，增强地方基本公共服务保障能力。
三、
理顺央地财政关系的潜在改革方向
结合历史经验，中国财税收支和转移支付体系现状以及国际经验对比，我们认为理顺央地财政关系的潜在改革方向或有以下三个方面：
1. 通过税制改革适当增加地方收入占比
，但短期这一调整空间可能不大。如我们在《新一轮税制改革：历史经验及国际对比的启示》中分析，短期总额为1.6万亿的消费税改革可能是主要发力点。而加征个人财产性税收的时机可能尚不成熟。
2. 中央酌情、逐步上收部分财政事权
，包括经济事务，公共卫生、教育、社会保障等领域。目前，以上支出总计占地方财政支出的66%。
3. 适当压降转移支付占比、并提升转移支付效率
。随着收入和支出结构的调整，地方财政收支缺口有望边际缓解，地方对转移支付，尤其是共同财政事权转移支付的需求自然会有所下降。结构上，继续扩大透明度和效率更高的一般性转移支付占比，缩减共同事权和专项转移支付占比。
因此，除了我们在《
新一轮税制改革：历史经验及国际对比的启示
》（2024/7/7）中分析的税制改革之外，也需要中央划分好财政事权，明确支出责任，然后再通过转移支付机制来实现中央和地方财权和事权相适应。此外，由于省以下财政收支压力最大，预计未来将重点对省以下财政体制进行改革。
目前中央和地方财政事权和支出责任划分中存在政府与市场边界不清晰、中央与地方划分不合理、以及省以下划分不规范等问题。
首先，政府与市场的边界不清晰。一方面，财政包揽过多，提供一些本可由市场调节或社会提供的事务。另一方面，对于一些本应由政府承担的基本公共服务，财政却承担不够。其次，中央与地方财政事权和支出责任划分仍有进一步优化空间。一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，而一些宜由地方负责的事务、中央承担过多，同时中央和地方共同承担的提供基本公共服务的事项较多。此外，省以下财政事权和支出责任划分不尽规范，有的财政事权和支出责任划分的法治化、规范化程度有待进一步提升。
因此，财政事权和支出责任划分改革或将进一步厘清政府与市场关系，同时落实落细已出台的中央与地方财政事权和支出责权划分改革相关方案，主要是中央酌情、逐步上收部分财政事权和支出责任。
2016年8月，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，中央与地方事权与支出责任改革可能主要是落实落细该改革方案。具体看，
推动政府依法全面履行职责，以实现有效市场和有为政府更好结合。
在竞争领域，需要发挥市场对资源配置的决定性作用，最大限度减少“有形之手”对微观经济活动的干预。但在市场失灵或者外部性较强的领域，也需要更好发挥政府作用，来促进社会公平正义、增进民生福祉。因此，国家或将继续用法治给行政权力定规矩、划界限，进一步厘清政府与市场、政府与社会的边界，推动有效市场和有为政府更好结合。
同时，政府部门或将继续强调转变发展理念、转变政府职能。
针对目前政府运行过程中存在的问题，中央持续强调要树立新发展理念，并将新发展理念贯彻到深化经济体制改革中，努力建设法治政府和服务型政府，进一步简政放权，大幅度减少政府对资源的直接配置，把工作重点转向营造公平竞争市场环境、保护生态环境、支持创新等，增强经济发展动力和活力。
一般来说，中央和地方事权划分通常会基于受益范围、信息复杂程度、以及调动积极性三个原则。
如果某项支出具有一定外部性，受益范围超出特定区域，就应当由更高级别的政府承担；某项事务的信息获取和处理越复杂，越可能造成信息不对称，则越应由地方特别是基层政府负责；此外，财政事权划分需注意权责匹配，调动各级政府积极性，实现总体利益最大化。
在中央的财政事权方面，公共卫生领域事权或将进一步上收中央。
根据国务院2016年指导意见，未来要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。结合目前中央与地方财政事权的划分，全国性重大传染病防治等公共卫生领域事权或将上收中央，而目前公共卫生为中央与地方共同财政事权，
2022年公共卫生的财政支出为6,433亿元。
3）在减少并规范中央与地方共同财政事权的同时，需提高中央在经济事务、社保、教育等领域的分担比例
由于中国区域之间发展不平衡，需要保有比发达国家更多的中央与地方共同财政事权，但目前中央与地方共同财政事权相对较多，且规范性仍待进一步加强。
考虑到我国人口和民族众多、幅员辽阔、发展不平衡的国情和经济社会发展的阶段性要求，需要更多发挥中央在保障公民基本权利、提供基本公共服务方面的作用，因此应保有比成熟市场经济国家相对多一些的中央与地方共同财政事权。然而，由于中国中央和地方职责交叉重叠，导致中央与地方共同管理事项较多、且职责分配仍有进一步优化空间。
在减少中央与地方共同财政事权规模的同时，也需提高中央对共同财政事权的分担比例，尤其是经济事务、社保、教育领域。
根据国务院2016年指导意见，要逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。2019年起，中央与地方已完成基本公共服务领域的事权划分，未来可能着重对科技研发、公共文化、粮食安全、基建等领域的共同事权划分。横向比较也显示，中国地方政府在经济事务、社保、教育等领域的支出占比过高。
根据IMF的统计口径，2022年中国地方政府在经济事务的支出为4.7万亿元，占地方一般公共预算支出的21%，占全国的18%。同时，2022年地方在教育（3.8万亿元）、医疗卫生（2.2万亿元）、住房（6,881亿元）、社保和就业（3.6万亿元）基本公共服务领域的支出合计为10.3万亿元（占地方一般公共预算支出的46%，占全国的39%），而中央对地方的共同财政事权转移支付规模为3.6万亿元，仅相当于地方上述四个领域支出的35%，中央的分担比例或有进一步上升的空间。
中央与地方财政事权的划分不是一蹴而就的，需要进行动态调整。
国务院2016年指导意见明确表示，对新增及尚未明确划分的基本公共服务，要根据社会主义市场经济体制改革进展、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况，进行动态调整。同时，在条件成熟时，需将全国范围内环境质量监测和对全国生态具有基础性、战略性作用的生态环境保护等基本公共服务，逐步上划为中央的财政事权。
