李子旸：把法律还给政治

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已经好几次看到了，中国学者写的关于中国社会现实的著作中，这些学者直截了当地表达抗争——对西方学术霸权的抗争。

1980年代以来，中国从西方引入大量社科理论，并用这些理论认识和解释中国的现实。这被认为是正确的、先进的、睿智的，是中国学术未来的发展方向。很多人因此形成了对西方学术的崇拜，西方学术理论，因此有了“霸权”。如果中国的现实不符合西方的理论，那么，一定是中国的现实错了。有的学者甚至因此慨叹：中国的现实，太粗鄙。

但是，那些真正深入基层、直接研究和分析中国社会现实的学者，却渐渐感到这种“崇拜”和“霸权”很荒谬。如果中国现实和西方理论不符，那当然是西方理论错，至少，这些理论不适合中国。中国必须发展出能够解释自身的社科理论。西方学术的霸权，可以休矣。

《县域政制中的基层法院》研究的是中国基层法院的种种问题，属于法学研究。在法学领域，西方法治的“司法独立”就一种学术霸权。这本书，毫不客气地对这个霸权发起了挑战。 

对中国的基层法院，外国人基本没说过什么——他们还关注不到这么具体的问题。但是，在西方学术霸权的影响下，很多中国法学者却自觉自愿地用“司法独立”的名义提出很多批判。

种种批判，概括来说就是：中国基层法院和地方党委、政府的联系太紧密，受到行政系统的影响太大——中国法院“不独立”。这种情况严重违背了“司法独立”的普世原则，应该尽快改变。改变的方向，就是法院完全脱离党委、政府的管控，法官独立判案。这才是中国法治发展的正确方向。

这些批判的理论基础是西方的三权分立。按照三权分立原则，立法、司法、行政三种权力必须严格分开，泾渭分明。因为只有这样，只有三权都独立，三权之间才能形成有效的制衡，这就是所谓“把统治者关进笼子里”。

所以，司法不独立，不仅是个法院管理问题，而且是个严重的宪法问题，必将导致行政权膨胀，不受制约，进而危害社会，甚至成为暴政。那样，民不聊生也。

看，这套说法是不是很雄辩，逻辑很严密，无可质疑吧，你在点头称是吧。其实，这里边有很多错位和错误。

关于三权分立本身的局限性，篇幅所限，这里就不展开说了。这里仅从中国的社会现实，来说说为什么“司法独立”这套说法对中国基层法院不适用。

首先，在中国县级社会，县委、县政府承担的是无限责任。换句话说，某个案子的判决结果对当地的影响，县委县政府是要兜底负责的。既然如此，所谓法官独立判案，实际上就是一句高调的空话。

比如，某企业欠下外债，还不起。法律规定很清楚，这个案子不难判。判决该企业破产清算，变卖资产，偿还债务即可。但是，该企业在当地很重要，雇佣了几千工人，一旦破产，几千工人失业，很有可能引发群体事件。

发生群体事件，县委县政府当然要负责，要想办法平息，要找钱找关系，尽量安抚各方，尤其是要安抚工人，避免闹出乱子，影响社会稳定。这种情况下，法官说，我不管那么多，我依法独立判案，欠债还钱，天经地义。企业破产就破产，和我有什么关系？

你觉得这种“司法独立”像话么？可行么？是正确的么？

其次，法官批个案子容易，大笔一挥，写个判决书就行了，但谁去执行这个判决呢？难道不是得靠包括县委县政府在内的当地国家机构么？

法院虽然有法警，但那才几个人。如果所有案子都由法院去独立执行，法院一年能落实多少案子？如果法院不能独立执行判决，一有事就要请求其他政府部门的支援，那么他们又凭什么独立判决，完全不考虑其他政府部门的情况呢？

实际上，大部分案件的处理，都超出法官个人甚至法院的能力。必须依靠多个政府部门以及银行、保险公司等机构的配合才行。既然如此，如果法院把自己定位为县委县政府的“制衡者”，是和县委县政府平起平坐的“独立”权力，这不是“我这也要那也要我全都要”的蛮横不讲理么？

有人可能会说，基层法院之所以不独立，是因为法院的人财物都在地方政府的管辖之下。人在矮檐下，怎能不低头？所以，改革的方向是让法院在人财物方面先有独立性，然后才能在县委县政府面前“挺直腰杆”。

这么说的人，就是完全不了解中国现实而大发空论。实际上，对中国的基层法院来说，纵向的司法系统内部的管理，早就超过了横向的县级管理。法院的财政支出，各层级分别负担，并不是完全靠当地财政。县级基层法院，更重视上级法院的指示和安排。他们在县委县政府面前，早就“挺直腰杆”了。根本不是有些人想像的那样忍气吞声。

而现实是，即使在这种“独立性”很强的情况下，基层法院为了做好工作，恰恰会主动去寻求和县委县政府和联系、沟通及合作。真正从事基层司法工作的人深知，和当地党委政府密切联系，主动把司法工作放在当地的整体治理之中，让司法成为促进当地善治的组成部分，才符合中国“强治理”的社会需要，才能把基层司法工作做好。

在中国的现实中，司法和政府部门之间，更多的是合作的关系，而不是有些人希望的互相“制衡”——其实就是互相掣肘，甚至沦为肮脏的党派斗争。这种现实，或许不符合“三权分立”“司法独立”的普世价值，但却能有效地化解种种社会矛盾，解决种种社会问题，总之，实现了善治。

有趣的是，这种情况，其实也不是中国独有。“在整个欧洲，人们和法官自身都把法官看成是政府官员”（第130页）。其实，中国古代一致如此。司法属于行政的一部分，地方行政官员负责判案。

看来，所谓司法独立，并不是普世价值。很大程度上，只是英美国家的特殊观念。这种观念，或许符合英美国家的现实，但并不应该因此自动成为普世价值，成为所有国家都必须实现的“必然”。

把法律还给政治，或许才是更“普世”的价值。

那么，是不是说司法独立是完全错误的观念，法院就应该对党委政府的指示言听计从，只是个“驯服工具”呢？

当然不是。

实际上，经过多轮改革之后，中国的法院和党委政府之间，在大的合作背景下，各方找到了自己的正确位置。中国学者要做的，是深入分析这个现实背后的逻辑和理论意义，而不是像虔诚教徒那样，认为“凡是和西方法治不一样的，就是错误的、邪恶的”。

从根本上来说，党委政府对当地的治理，是“结果取向”的——“不看广告看疗效”。处理、裁决某事，主要看最终的结果，是否促进了发展和稳定，是否符合国家、人民的整体和长远利益。

而法院的工作，则是“规则取向”的——判案，首先要符合法律规定，不能和现行法律相冲突。

结果取向和规则取向，在很多时候是一致的。这是法院和党委政府合作的基础。但有时，也会发生冲突。某些事情，对地方有利，但不符合法律，或者，是在打法律的擦边球。这时，法院的存在，就成为对地方党委政府的一种“提醒”和“制约”，提醒地方党委政府必须考虑到规则的存在，以及违反规则的后果，不能在违反法律的路上走得太远。

1980、1990年代，中国很多地方出现“地方保护主义”现象，也就是种种“大战”——原料大战、产品大战、政策大战等等。各地为了保护当地的利益，实行了很多破坏全国统一大市场的政策。

这种做法显然是违反法律的。事实上，正是法院率先提出了反对地方保护主义这个问题。1988年4月，最高法院提出了“地方保护主义”这个概念，并明确表示反对。

但是，和很多人想象的不同，法院虽然明确表示反对地方保护主义，但并不是通过掣肘、阻拦、公开对抗等“司法独立”实为政治斗争的手段来解决问题，而是在深入调查研究的基础上，和地方政府展开合作，共同解决问题。后来，在产业变迁、财政调整、税收调整的基础上，到2000年前后，各种“大战”基本消失了，全国统一大市场顺利建成。

在中国的政治实践中，总是强调用合作而不是用所谓“制衡”来解决问题。政治史悠久、政治经验丰富的中国人深知，政治上的所谓“制衡”，说起来很美好，但在现实中，却往往是撕裂国家、破坏秩序、走向动乱的负面因素。热衷于所谓“制衡”，实在是政治上的幼稚，是自取祸乱之道。

晚清民国以来，西方司法观念对中国的影响之大，从“法政”这个名称就可以看出来。当时，各地成立了一批“法政学堂”，全面引入和学习西方的法治体系。法政这个名字表明，当时的人们认为，法在政前，甚至法在政上，应该用法律来监督和纠正政治。

新中国扭转了“法政”的传统，开创了“政法”传统。新中国的法学机构，都用“政法”命名，比如，中国政法大学、西南政法学院等等。这实际上是在坚持政治比法律更重要、把法律还给政治、法律要为善治服务的中国观念。

说到底，政治、治理国家，就是无限责任。包括法律在内的其他部门，理应为政治服务，为国家的长治久安、国泰民安服务。这不是对法律的贬低，而是法律的正当定位。

正如苏力教授所说：依法治国的目的是治国，不能只想依法，不管是否治国。

刘磊：《县域政制中的基层法院》，中国人民大学出版社，2024年5月。