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2024
年
6
月
17
日，最高人民法院印发《最高人民法院关于交叉执行工作的指导意见》，明确了交叉执行的目标及原则，并对执行方式、程序及监督进行了一系列的细化规定。“交叉执行”制度作为根植于中国实践的“本土”产物，是中国特色现代执行制度的重要成果，是深化审执分离改革、切实解决执行难的一大新举措。为了促进“交叉执行”制度在实践中的有效展开，切实提升执行效率和效果，编辑部特邀请资深法官和学者对此一制度的理论基础和实践路径进行探索，期望能在“交叉执行”制度的推进方面提供智识上的贡献。
北京航空航天大学法学院教授
本文系最高人民法院2024年度司法研究重大课题“交叉执行重点问题研究”(项目编号:GFZDKT2024B20-3)的阶段性成果。
声明：
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文章发表于《法律适用》2025年第2期
“专题研究：交叉执行的理论基础及实践路径”栏
目，第52-67页。因文章篇幅较长，为方便电子阅读，已略去原文注释。
交叉执行是在民事诉讼法及司法解释既有规范的基础上扬弃执行实践经验的制度创新，其兼具执行监督与程序性执行救济的性质，目的在于通过调整执行案件的承办人来纠正消极执行。交叉执行的适用对象已由以往“超过六个月未执行”的案件即执行积案，拓展到执行积案、难案和繁案；具体方式也在以往督促执行、指令执行、提级执行的基础上增加了集中执行和协同执行。交叉执行的启动分为法院依职权决定、检察院提出检察建议、申请执行人提出申请等不同路径。不管采用哪种启动路径，法院都应当组成合议庭采用非讼程序在立案受理3个月内完成审查。法院在审查后决定采取交叉执行的，应当作出裁定或决定；决定不采取交叉执行的，应当作出驳回通知书。当事人不得对法院的决定提出不服。在经过两次指令执行或者集中执行穷尽财产调查措施后仍无法执行到位的，法院可以裁定终结执行。
交叉执行 执行监督 消极执行 解释论
2024年6月17日，最高人民法院印发《关于交叉执行工作的指导意见》（法发〔2024〕9号，以下简称《交叉执行意见》），在明确交叉执行的目标和原则的同时，细化了交叉执行的方式、程序及管理和监督，使交叉执行由过去司法实践中一项简单的执行实施方式蜕变为具有综合性规范指引的执行监督制度。考虑到交叉执行是最高人民法院新一届党组关于民事执行的制度创新，在内涵、功能、本质、范围、机制、效果等方面均发生了历史性变化，为了促进各级法院在凝聚共识和统一尺度的基础上做实、做深交叉执行，进而真正实现法治化、规范化、常态化的交叉执行目标，下文将从制度定位、制度安排、程序展开等方面探寻交叉执行的解释论方案。
交叉执行的概念可谓由来已久，早在2004年最高人民法院印发的《关于进一步加强人民法院基层建设的决定》（法发〔2004〕21号）就规定，“对跨地区的重大执行案件，要实行指定执行、交叉执行、提级执行等方法，排除地方保护主义的干扰”。随后，2009年印发的《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》（法发〔2009〕43号）规定，“认真实施、严格落实修改后的民事诉讼法，通过办理执行异议、执行复议和案外人异议案件，以及上级法院提级执行、指定执行、交叉执行等途径，纠正违法执行和消极执行行为，加强对执行权行使的监督”。其背景在于，《民事诉讼法》2007年修正增设了第202条（现行第236条）关于执行异议和复议的规定和第203条（现行第237条）关于申请执行人向上一级法院申请执行的规定，可以说后者使交叉执行首次在法律层面有了明文的依据。此外，2021年发布的《最高人民法院关于进一步完善执行权制约机制 加强执行监督的意见》（法〔2021〕322号）规定，“对辖区内跨区域执行案件、一个被执行人涉及多起关联案件、疑难复杂案件等统筹调配执行力量，集中执行、交叉执行、联动执行”。从上述规定可知，交叉执行曾经是与提级执行、指定执行、集中执行、联动执行并列的执行实施方式。但是，随着2023年10月以来交叉执行试点工作的部署展开，交叉执行的内涵已悄然发生变化，尤其是2024年《交叉执行意见》第1条将督促执行、指令执行、提级执行、集中执行、协同执行等方式统括进交叉执行，至此交叉执行已发展为一项综合性的执行制度。从以《交叉执行意见》为代表的执行实践来看，现今的交叉执行可以定义为，通过调整执行案件的承办人来纠正消极执行的执行监督制度。
关于交叉执行的目的，实际上前述《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》已有所明示。也就是说，民事诉讼法2007年修正引入的第236条关于执行异议和复议的规定即执行行为异议，乃旨在纠正违法执行；而同时引入的现行第237条关于申请执行人向上一级法院申请执行的规定即申请执行人申请的交叉执行，则旨在纠正消极执行。这也是对《民事诉讼法》第237条之立法目的的通行理解。《交叉执行意见》的起草者释义指出，现今的交叉执行是以《民事诉讼法》第237条为法律依据发展而来的制度创新。那么，纠正消极执行，可以说是交叉执行制度的出发点。
所谓消极执行，不能望文生义地理解为执行案件的承办人消极怠工的主观状态，更准确地讲是承办人应采取执行措施却未采取进而导致相关案件未执行的客观状态。以未执行的程度为标准，消极执行可分为完全消极执行与部分消极执行，后者通常表现为选择性执行。以未执行的时长为标准，消极执行可分为始终消极执行与拖延执行。
就成因而言，造成消极执行的因素无疑是多方面的，最高人民法院于2024年7月公布的交叉执行典型案例之一即“四川某瑞化工公司与某升化工公司执行实施案”对此进行了全方位的呈现。在本案中，执行依据判令被执行人履行赔偿9800万元的金钱给付义务和销毁涉及涉案技术秘密的生产设备并停止销售使用涉案技术生产的“蜜胺”产品的行为给付义务。其一，“密胺”又称三聚氰胺，是一种易燃、易爆的化学物质，销毁“密胺”产品并拆除其生产设备需要极强的专业性，若处理不当将会引发污染和事故，执行法院不具有相关专业资质和水平，即执行力量不足。其二，被执行人系大型国有上市公司，执行相关信息的披露和传播，将直接影响其业务经营，进而影响其员工的就业、国有资产的保值和增值、资本市场的稳定等更为广泛的利益，因而对于承办人提议的执行和解，被执行人并不接招，即被执行人逃避和抗拒执行。其三，被执行人是外省企业，作为一家基层法院，执行法院难以突破被执行人在当地寻求的“特殊支持”，即外部干预和阻碍执行。其四，本案的当事人还存在另两起侵权纠纷，不同案件中的利害交织引发执行僵局。在最高人民法院挂牌督办本案后，通过采用督促执行、提级执行、协同执行等多种交叉执行方式，实现了当事人对本案及后续系列案件的和解。可见，交叉执行既有助于强化执行力量，拓宽执行思路；又有助于克服被执行人及外部的执行干扰，顺畅执行权的运行；还有助于统一多起案件的执行步调，破解执行僵局。
需要注意的是，消极执行不仅会影响执行依据上请求权的及时实现，是人民群众追求公平正义“最后一公里”的路障；还往往伴随着执行权的滥用、甚至寻租，是滋生廉政风险的温床。因此从更深层次来讲，交叉执行的目的不仅在于纠正消极执行，更在于约束执行权的运用，遏制权力、关系、人情对执行工作的干扰，防止执行腐败。
过去对于《民事诉讼法》第237条规定的申请执行人申请的交叉执行，理论上和实务上多将其理解为执行监督，但也有观点将其理解为执行实施方式或者说办案方式。现今《交叉执行意见》印发后，交叉执行的性质已明显转变为执行监督。其主要表现在以下几个方面：第一，《交叉执行意见》第2条明确规定，交叉执行是执行监督的重要手段和有效抓手。第二，《交叉执行意见》第5条规定，上级法院审查交叉执行案件时，立“执他字”案件办理；第6条规定，原执行法院的执行案件在相关法院立案后以销案方式结案，现执行法院作为首次执行案件执行。这进一步使交叉执行淡化了内部管理即办案方式的色彩，而凸显了外部监督即执行监督的色彩。
关于交叉执行的性质，理论上还有一个争议在于，其是否属于执行救济。例如，对于《民事诉讼法》第237条规定的申请执行人申请的交叉执行，一种观点认为其本质上属于执行救济，而另一种观点认为将其归入执行救济体系并不合适。与之相关的是，实务中的争议在于，对消极执行能否适用执行行为异议。对此，《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》（法释〔2020〕21号，以下简称《执行异议和复议规定》）的起草者释义指出，对于特殊情况下的消极执行行为，可以适用执行行为异议；但从长远来看，对于执行机关的不作为行为，应当在执行行为异议之外单列救济程序。同样由该司法解释起草者执笔起草的另一部规范性文件即《最高人民法院关于办理申请执行监督案件若干问题的意见》（法发〔2023〕4号，以下简称《执行监督意见》）第2条第1款更是明确规定：“申请执行人认为人民法院应当采取执行措施而未采取，向执行法院请求采取执行措施的，人民法院应当及时审查处理，一般不立执行异议案件。”尽管如此，司法实践中也有观点认为，消极执行侵害了当事人的合法权益，应当允许当事人适用执行行为异议寻求救济；相反，如果只允许当事人适用交叉执行，那么将受限于《民事诉讼法》第237条规定的“超过六个月未执行”这一要件，不利于保护当事人权益。
对于上述理论和实务上的争议，笔者认为：首先，执行监督与执行救济并非泾渭分明，交叉执行兼具两者的性质。其一，正如民事诉讼分为民事审判与民事执行，民事诉讼监督同样分为审判监督与执行监督，那么，对于执行监督的解释无疑应当在整个民事诉讼监督的体系下进行，即重视执行监督与审判监督的亲缘性。一般认为，我国的审判监督其不同于大陆法系建立在诉之基础上的再审制度，而是以法院和检察院的监督权为基础，换言之，审判监督并不受当事人的处分权制约，而是带有强烈的职权主义色彩。尽管如此，这也并未否定审判监督具有特殊救济程序的性质，例如，当事人可以申请法院启动审判监督程序。同理，我国的执行监督也是以法院和检察院的监督权为基础，而这同样也未否定执行监督在当事人申请的情形中具有执行救济的性质。其二，《民事诉讼法》第237条关于申请执行人申请交叉执行的规定位于第236条关于执行行为异议的规定与第238条关于案外人异议之诉即执行标的异议的规定之间，其前、后的条文分别属于程序性执行救济与实体性执行救济，按照体系解释也应该将第237条即申请执行人申请的交叉执行归入执行救济。
其次，交叉执行是在消极执行程度严重的情形给与当事人申请执行监督的救济途径，属于特别的程序性执行救济，但不能因此而否定当事人就消极执行适用执行行为异议，即一般的程序性执行救济。其一，《民事诉讼法》第236条规定的执行行为异议与第238条规定的执行标的异议的目的分别在于纠正违法执行与排除不当执行。所谓违法执行，是指执行行为违反法律规定的执行要件、程序或方法。需要强调的是，这里的违法执行既包括“不当为而为”即作为，也包括“当为而不为”即不作为，消极执行即属于后者。从现实来看，消极执行对当事人权益的危害程度已不亚于作为型的违法执行。既然执行行为异议的目的在于纠正违法执行，就没有理由否定当事人对消极执行适用执行行为异议。其二，《民事诉讼法》第236条与第237条对于执行行为异议与交叉执行的要件及程序的规定不尽相同，相较于执行行为异议，交叉执行的要件更为严格，即“超过六个月未执行”，程序也更为审慎，即当事人应当向“上一级人民法院”提出申请。因此可以说，交叉执行是特别的程序性执行救济。对于执行法院短期的不作为等程度不太严重的消极执行，当事人应当适用一般的程序性救济即执行行为异议；而对于超过6个月未执行即程度严重的消极执行，将发生执行行为异议与交叉执行这两种执行救济制度的竞合，当事人可以选择适用。
关于督促执行、指令执行及提级执行等交叉执行的要件，《交叉执行意见》第4条规定为4种情形：第一，“存在消极执行、拖延执行问题的”；第二，“案件受到非法干预的”；第三，“案件重大疑难复杂的”；第四，“需要督促、指令或者提级执行的其他情形”。这明显不同于《民事诉讼法》第237条规定的“人民法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行的”。由此产生的争议便是，交叉执行是否必须满足“超过六个月未执行”这一要件。对此，《交叉执行意见》的起草者释义指出，该第4条在总结当前执行实践经验的基础上，对交叉执行的要件进行了“细化和适度扩充”。换言之，“超过六个月未执行”不再是交叉执行的唯一要件。执行实践中的确采用的这种思路：一方面，实务中的共识在于，尽管超过6个月未执行的案件是交叉执行关注的重点，但不能将此作为交叉执行审查的绝对标准。例如，四川省交叉执行的选案标准就分为6项。另一方面，执行案件的结案期限一般为6个月，执行实践中超过结案期限的案件较少，原因是这些案件在到期之前往往会进入“终本”程序。但需注意的是，有部分执行案件是执行法院以“有财产，但不适宜执行”为由消极执行，径行终本，对于这部分案件恰好应当适用交叉执行。
笔者认为，在《交叉执行意见》第4条已经扩充《民事诉讼法》第237条规定的交叉执行适用情形的前提下，在解释论层面应如下理解交叉执行的要件：首先，按照体系解释，如前所述，交叉执行在性质上属于执行监督，其与审判监督同样是以法院和检察院的监督权为基础，带有强烈的职权主义色彩。这意味着，尽管交叉执行的启动分为申请执行人申请、法院依职权决定、检察院提出检察建议等情形，但最终的决定权专属于法院。《民事诉讼法》第237条规定的“超过六个月未执行”这一要件只适用于申请执行人申请交叉执行的情形，而正如法院依职权决定再审只须符合《民事诉讼法》第209条规定的对生效法律文书“发现确有错误”，无须符合第211条规定的当事人申请再审情形的各种再审事由，法院依职权决定交叉执行等情形也不受该第237条规定的“超过六个月未执行”的限制。其次，按照目的解释，如前所述，交叉执行的目的在于纠正消极执行。超过6个月未执行只不过是消极执行的代表性情形之一，实务中通常称之为执行积案，但消极执行还包括执行难案和繁案。《交叉执行意见》第4条在以“存在消极执行、拖延执行问题的”情形定义执行积案的基础上，又以“案件受到非法干预的”和“案件重大疑难复杂的”等两种情形定义执行难案，并以“需要督促、指令或者提级执行的其他情形”作为兜底条款，可以说为实务中理解和适用交叉执行的要件提供了明确的指针。最后，按照文义解释，既然《民事诉讼法》第237条规定申请执行人申请交叉执行的情形必须符合“超过六个月未执行”这一要件，那么法院在审查决定时就必须严守6个月的标准。如果法院经审查认为不符合该“超过六个月未执行”的要件，但属于消极执行的其他情形，则应当在驳回申请执行人申请的基础上，依职权以符合消极执行的其他要件为由决定交叉执行。
关于交叉执行的方式，《交叉执行意见》第1条和第3条第1款均列举为督促执行、指令执行、提级执行、集中执行、协同执行等5种，并且第二章至第四章的标题也分别采用的这5种方式；但第3条第2款又规定，“在能达到同样执行效果的情况下，一般应当优先运用内部交叉、督促执行等成本更小的交叉执行方式”。由此在解释论上产生的问题是，如何分类和界定各种交叉执行的方式，尤其是如何理解督促执行与内部交叉的关系。对此笔者认为，交叉执行的方式目前可分为5种，内部交叉包含于督促执行之中。具体而言：
督促执行，是指上级法院责令原执行法院限期重新执行的交叉执行方式。如前所述，交叉执行的含义是通过调整执行案件的承办人来纠正消极执行的执行监督制度。以此为出发点，在交叉执行案件的承办法院依然为原执行法院的情形，原则上应当更换承办人，即采用内部交叉这一具体方式。在消极执行案件没有新变量出现的情况下，若不更换承办人，难以指望原承办人通过自我纠正达到交叉执行的目的；退一步讲，假使原承办人能够实现自我纠正，那么采用执行行为异议等执行法院的内部监督或者其他内部管理方式处理即可，而没有必要采用交叉执行这一外部监督立“执他字”作为新的执行案件处理。相反，在消极执行案件出现新变量的情形，例如，像前述“密胺”执行案由最高人民法院挂牌督办并同时采用协同执行等多种交叉执行后，原先来自于被执行人及其他外部干扰等消极执行的成因得到很大程度的缓解，因而以不更换承办人的督促执行方式也能达成纠正消极执行的目的。这种不更换承办人的具体方式，无疑是督促执行的例外。
指令执行，又称为指定执行，是指上级法院指定原执行法院以外的其他法院重新执行的交叉执行方式。提级执行，是指上级法院决定由本院重新执行的交叉执行方式。与督促执行相比，这两种交叉执行方式都改变了执行案件的管辖，有利于引入原执行法院以外更强的执行力量，以不同的思路处理执行积案、难案，从而达成纠正消极执行的目的。其中，指令执行是目前交叉执行中采用得最多的方式，占到全部交叉执行案件的一半以上。其原因在于，上级法院指令的新执行法院既能更好地克服原执行法院的各种消极执行成因，又基本上是与原执行法院同级的临近法院，相比于上级法院执行成本更为低廉。不过，上级法院更有能力协调好执行所需的各方面资源，因此也有必要根据执行案件的具体需求加强提级执行的运用。
集中执行，是指上级法院将同一被执行人涉及的多起已由不同法院受理的执行案件指令给最先受理的法院或者主要财产所在地法院的同一承办人或者执行团队负责执行、或者在特殊情形决定由本院负责执行或者指令辖区其他法院负责执行的交叉执行方式。协同执行，是指上级法院统一调度使用执行力量，要求执行法院以外其他法院的执行人员配合执行法院开展执行工作的交叉执行方式。这两种方式是《交叉执行意见》在以往督促执行、指令执行、提级执行等三种方式上的拓展。与以往的三种方式相比，这两种方式并非执行案件的重新执行，而是借助外部执行力量对执行案件的继续执行，其主要是为了优质高效地处理执行繁案，即需要各家执行法院、甚至外部单位相互配合、整体推进的关联案件。
《交叉执行意见》第3条规定，交叉执行应当坚持必要性原则、便利性原则、规范性原则。
必要性原则，是指法院办理执行案件原则上须遵循执行管辖的一般规则，只有为处理执行积案、难案、繁案而确有必要的，才应采取交叉执行。目前交叉执行工作的开展存在以下困境：其一，交叉执行的试点工作是2023年10月才开始部署展开，各级法院对交叉执行案件的办理程序、尤其是审查标准的细致理解和准确适用还需要一个过程。其二，交叉执行案件的承办法院大多处于被动接受的状态，由于缺乏激励措施，部分执行法官对承办交叉执行案件积极性不高，反而有可能借助交叉执行的机会将“骨头案”推给其他法院。其三，部分案件存在地方保护主义等外部干扰，上级法院也有可能因权力、关系、人情而“消极交叉执行”。其四，部分执行法官认为交叉执行只是阶段性的专项行动，因而为了完成指标和任务，把原本没有必要的案件按照交叉执行来处理。有鉴于此，在贯彻必要性原则上应注意以下几点：第一，要准确把握交叉执行的要件，防止漏筛有必要适用交叉执行的积案、难案和繁案。第二，要正确认识交叉执行的目的，防止通过交叉执行将积案和难案“甩包袱”。第三，要积极理解交叉执行的性质，防止为了“凑数据”而对没有必要的案件适用交叉执行。
便利性原则，是指法院开展交叉执行工作应当统筹考虑当事人住所地、主要财产所在地、执行力量、执行成本、案件数量、地区差异等因素，从便于当事人参与执行、便于法院高效执行出发，合理选择交叉执行方式。开展交叉执行工作难免会造成以下影响：其一，在多数法院及执行法官的工作量已经相当饱和的情况下，承办交叉执行案件意味着会挤占办理自身普通执行案件的资源。其二，除了法院的内部资源外，推进交叉执行案件还有可能需要公安、消防、人社、文旅、卫健等外部资源的投入。其三，若采用指令执行、提级执行等交叉执行方式，执行案件管辖的变更会给跨辖区参与执行案件的当事人造成一定的负担。有鉴于此，在贯彻便利性原则上应注意以下几点：第一，在能达到同样执行效果的情况下，一般应当优先适用包括内部交叉在内的督促执行。第二，若从执行效果出发有必要适用指令执行或提级执行，则在新执行法院的选择上以临近辖区的法院为宜，同时还要考量不同法院之间的执行力量配备和案件数量平衡。第三，为了提高执行质效而重视发挥相关法院的专业优势，对于涉及船舶、金融资产、知识产权、网络虚拟资产等特殊执行标的的案件，应当探索海事法院、金融法院、知识产权法院、互联网法院的集中执行。需要强调的是，便利性原则的本质是要从全局的高度处理好执行工作的边际成本与边际效益，通过切实解决“执行难”，实现法律效果、政治效果、社会效果的统一；换个角度说，即便交叉执行客观造成个案中新执行法院的办案压力和当事人的参与负担，也不能简单地因此否定交叉执行的意义。
规范性原则，是指法院开展交叉执行工作应当严格遵守法定程序，借助信息化管理手段，结合流程监管、质效评查、申诉信访办理、督查巡查等方式，通过交叉执行强化执行监督，规范执行行为。如前所述，在当前交叉执行工作的部署展开伊始阶段，难免会出现下级法院“甩包袱”“凑数据”或者上级法院“消极交叉执行”的不良现象。有鉴于此，在贯彻规范性原则上应注意以下几点：第一，各地法院应该按照现行规定有序地推进交叉执行工作，通过定期研究、经验推广等多种方式不断地提升交叉执行的规范性。第二，各级法院应当基于“统一管理、统一指挥、统一协调”的执行工作机制统一地推进交叉执行工作，加强对执行权的监督和制约，打通执行堵点，营造良性循环的执行工作环境，提升人民群众的执行获得感和满意度。第三，各级法院应当运用信息化管理手段科学地推进交叉执行工作，细化和优化交叉执行的流程监管、质效评查、申诉信访办理、督查巡查，通过正向激励提升执行法官的规范意识和责任意识。
关于交叉执行的启动，《交叉执行意见》并未设置明文规定。目前《民事诉讼法》第237条规定，申请执行人可以向上一级法院提出申请，然后由上一级法院决定采取督促执行、指令执行或是提级执行。但执行实践中反而是法院依职权决定交叉执行的情形占绝大多数，当事人申请交叉执行的情形较少。那么在解释论上有必要澄清以下几点：
第一，上级法院可以依职权决定交叉执行。早在1998年发布的《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（法释〔1998〕15号，以下简称《执行规定》）就在第132条第1款规定：“上级法院发现下级法院的执行案件（包括受委托执行的案件）在规定的期限内未能执行结案的，应当作出裁定、决定、通知而不制作的，或应当依法实施具体执行行为而不实施的，应当督促下级法院限期执行，及时作出有关裁定等法律文书，或采取相应措施。”并在第2款规定：“对下级法院长期未能执结的案件，确有必要的，上级法院可以决定由本院执行或与下级法院共同执行，也可以指定本辖区其他法院执行。”本条规定经过《执行规定》的多次修正，仍然为现行第74条所保留，是上级法院依职权决定交叉执行的法律依据。
第二，检察院可以向同级法院提出交叉执行的检察建议。《民事诉讼法》2012年修正增设了现行第246条，即规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”最高人民检察院2021年发布的《人民检察院民事诉讼监督规则》（高检发释字〔2021〕1号）第106条进一步规定，“人民检察院发现人民法院在执行活动中有下列情形之一的，应当向同级人民法院提出检察建议：……（三）存在消极执行、拖延执行等情形的”。本条规定构成检察院提出交叉执行检察建议的法律依据。
第三，申请执行人可以向上一级法院申请交叉执行。依照《民事诉讼法》第237条的规定，申请执行人可以申请督促执行、指令执行、提级执行，应无疑义。有论者指出，集中执行和协同执行是适用于客观原因所致的“执行难”情形，并且法院在对相关情形的判断方面比申请执行人更具优势，因此这两种交叉执行的启动仅限于法院依职权决定。但笔者认为，消极执行的成因与启动路径并没有必然的关联，并且申请执行人或者检察院都没有交叉执行的决定权，因而不存在比较判断优势的意义，反而是申请执行人的申请和检察院的检察建议能够给法院提供判断资料。既然《交叉执行意见》在督促执行、指令执行、提级执行之外又拓展了集中执行和协同执行，那么在交叉执行的方式上就应当对《民事诉讼法》第237条进行扩大解释，即允许申请执行人提出集中执行或协同执行的申请。需要指出的是，从现行规范来看，申请执行人以外的当事人和利害关系人不得申请交叉执行。
依照《交叉执行意见》第5条的规定，由法院在审查的基础上决定交叉执行；但关于如何审查，则未具体规定。执行实践中，交叉执行的审查主体不明确、审查程序不透明、审查标准不统一，也是困扰交叉执行工作常态化开展的主要问题。对此笔者认为，交叉执行的性质是执行监督，那么在解释论层面首先应当以执行监督的相关规范为依据展开分析，即有法可依前提下的法律解释；其次基于执行监督与审判监督的亲缘性，也可以参照审判监督的相关规范加以论证，即无法可依前提下的法律续造。
尽管交叉执行的审查决定权专属于法院，但由于交叉执行的启动分为法院依职权决定、检察院提出检察建议、申请执行人提出申请等不同情形，因此交叉执行的审查主体也会有所不同。第一，对于法院依职权决定交叉执行的情形，依照《执行规定》第74条的规定，是由上级法院来作出决定，即交叉执行的审查主体为上级法院。举例而言，假设基层法院为执行法院，那么中级法院和高级法院均为其上级法院，构成交叉执行的审查主体，而不应将上级法院限缩解释为上一级法院。
第二，对于检察院提出交叉执行检察建议的情形，依照《人民检察院民事诉讼监督规则》第106条的规定，是向同级法院提出检察建议，即交叉执行的审查主体为同级法院。考虑到执行法院不具有决定交叉执行的权限，而只能向上报请，因此从提升制度实效性的角度可以说，以与执行法院的上级法院同级的检察院提出检察建议为宜。相反，如果由与执行法院同级的检察院提出检察建议，那么就像目前执行实践中有的承办人基于各种原因不会有效申报确需交叉执行的案件一样，收到检察建议的执行法院也有可能为了避开监督而对向上报请采取消极态度。
第三，对于申请执行人申请交叉执行的情形，依照《民事诉讼法》第237条的规定，是向上一级法院提出申请，即交叉执行的审查主体为上一级法院。在此情形，不应将上一级法院扩大解释为上级法院，换言之，申请执行人不得越级申请交叉执行。
解释论上关于交叉执行审查程序的问题点主要包括审查组织、审查方式、审查时间、对当事人的程序保障。首先，关于审查组织，执行监督的相关规范未作明确规定，而《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》（法释〔2020〕20号，以下简称《审判监督解释》）第7条规定，“人民法院受理再审申请后，应当组成合议庭予以审查”。那么，参照审判监督的相关规范，无论是法院依职权决定交叉执行情形的上级法院、还是收到检察建议的同级法院、或是收到申请执行人申请的上一级法院，都应当组成合议庭予以审查，即以更丰富的司法资源和更审慎的决策程序来确保交叉执行这种执行监督落到实处。
其次，关于审查方式，如前所述交叉执行是特别的程序性执行救济，那么应当参照一般的程序性救济即执行行为异议采取非讼方式予以审查。其理由在于，交叉执行的审查焦点为是否存在消极执行，不涉及实体权利义务关系，因而无需采取召开言辞辩论的实体审理即诉讼方式；更深层次地说，交叉执行的目的是纠正消极执行，即达到重新采取之前本应采取却未采取的执行措施的效果，这属于权利实现，而非权利判定，因此从审执分离的原理出发也应当交由执行机关采取书面审查或者听证等非讼方式处理，而不应交由审判机关采取实体审理的诉讼方式处理。
再次，关于审查时间，目前执行实践中反映的突出问题在于，在申请执行人申请交叉执行的情形，由于现行规范对审查程序付之阙如，导致申请执行人即便最终得到了救济，往往已时过境迁。鉴于《最高人民法院、最高人民检察院关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》（法发〔2016〕30号，以下简称《执行监督规定》）第13条第1款已就法院接到交叉执行检察建议后的审查时间作出了规定，即“人民法院收到人民检察院的检察建议书后，应当在三个月内将审查处理情况以回复意见函的形式回复人民检察院，并附裁定、决定等相关法律文书”，那么在法院收到申请执行人提出的交叉执行申请或者下级法院提出的交叉执行报请后，也应当在3个月内审查处理完毕，从而统一交叉执行的审查程序。
