黄奇帆：地票制度实验与效果——重庆土地交易制度创新之思考

内容来源：2015年5月4日《学习时报》

作者：黄奇帆

土地是财富之母，土地制度是国家的基础性制度，农村土地制度改革事关我国经济社会发展全局。党的十八届三中全会提出，建立城乡统一的建设用地市场。今年1月，中央就农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点等工作发布了指导意见。这是推进新一轮农村土地制度改革的顶层设计。近年来， 重庆市按照中央赋予统筹城乡综合配套改革试验区的要求，探索建立了地票交易制度并付诸实践 ，受到社会广泛关注。

2008年，重庆报经中央同意，成立农村土地交易所，启动了地票交易试点。 我国国情，决定了必须实行最严格的耕地保护制度。将农村闲置的宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、公共设施用地等集体建设用地复垦为耕地，无疑会盘活农村建设用地存量，增加耕地数量。

按照我国土地用途管制制度和城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡的要求，增加的耕地数量就可以作为国家建设用地新增的指标。这个指标除优先保障农村建设发展外，节余部分就形成了地票。

按照增减挂钩政策，地票与国家下达的年度新增建设用地指标具有相同功能。通过交易，获得地票者就可以在重庆市域内，申请将符合城乡总体规划和土地利用规划的农用地，征转为国有建设用地。

这一制度创新，从系统化的层面看，主要基于三方面的理论逻辑。

地票制度是被异化城镇化路径的正常回归

全球城镇化的普遍规律是，城市建设用地增加，农村建设用地相应减少，但农耕地不仅不会减少，还会有所增加。

究其根源，城市居民人均居住生活用地约100平方米，而农村则在200-300平方米左右，农村人均用地量约为城镇的2.5倍。理论上讲，一个农村居民进城后，可节约用地150平方米左右，如果将其复垦，耕地必然增加。

我国城镇化却出现了与这个普遍规律相悖的情形。 2000-2011年，全国1.33亿农民进城，城镇建成区面积增长76.4%，但农村建设用地反而增加了3045万亩。耕地年均减少约1000万亩，直逼18亿亩耕地红线。

出现这一问题，其症结在于城乡二元分割的土地制度。 我国法律规定，城市土地属于国家所有，农村土地除非国家征收，不得转为城市建设用地。农民进城后，留在农村的建设用地退出渠道淤塞，城市又不得不为其匹配建设用地。这样的“两头占地”，导致城市建设用地刚性增加，农村建设用地闲置。城市建设用地刚性增加是以减少农耕地为前提的。因而，耕地保护陷入了只减难增的局面。

重庆鼓励外出务工、安居农民在符合规划的前提下，自愿将闲置宅基地复垦，形成地票后到市场公开交易。 这就为农民自愿有偿退出农村宅基地开辟了一个制度通道。它有助于推进土地城镇化和人口城镇化协调发展，为破解我国的“土地困局”提供了一条路径，是顺应城镇化发展普遍规律的。

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地票制度是产权经济学的创新实践

我国土地制度与西方国家有着本质区别，农村土地为集体所有，农民虽有使用权，但无处分权。土地产权制度的特殊性决定了必须实行严格的用途管制，并由政府代表社会进行管理，以确保公共利益和长远发展。由于我国农村土地集体所有制产权模糊，导致出现了“人人有份、户户无权”的状况，土地产权很难“动”得起来。 地票制度正是针对农村建设用地比较模糊的产权状况，进行确权分置 ： 土地所有权归集体，将土地使用权视为一种用益物权归农民，所有权与使用权按比例获得各自收益；并将耕地复垦验收合格票据化形成的地票，交由政府设立的土地交易所组织市场交易。 这样，就把农村闲置的、利用不充分的、价值很低的建设用地，通过指标化的形式，跨界转移到利用水平较高的城市区域，从而使“不动产”变成了一种“虚拟动产”，用市场之手把城乡之间连了起来，实现了农村、城市、企业等多方共赢。

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地票制度是恪守“三条底线”的审慎探索

土地是农民的命根子。中央反复强调，推进农村土地制度改革，必须“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线，这是检验改革成败的试金石。三条底线不能破、必须坚守，是重庆地票制度设计和实践的基本准绳。我们设置了三道“保险”：一是充分尊重农民意愿，规定宅基地复垦必须是农民自愿，且经集体经济组织书面同意；农村公共用地复垦必须2/3以上成员同意，不得搞强迫命令。二是科学分配收益，地票价款扣除必要成本后，按15:85的比例分配到集体经济组织和农户。集体经济组织虽然只获得15%的地票净收益，但还能获得复垦形成的那份耕地，不仅不受到任何损失，还有一部分现金收益，充分保护了集体所有权。农户获得地票净收益的大头，主要是对农民退出土地使用权的补偿，切实维护了农民的利益，同时也有增加农民财产性收入的考虑。三是落实土地用途管制，规定地票的产生、使用都必须符合规划要求，复垦形成的耕地必须经过严格验收，避免了“先占后补”落空的风险，确保了守住耕地红线。

重庆地票交易的制度设计，与国家全面深化农村土地制度改革和健全城乡发展一体化体制机制，在方向上是完全一致的，从探索情况看也是平稳的。过去6年，重庆累计交易地票15.26万亩，成交额307.59亿元，成交均价稳定在20万元/亩左右。 在创新城乡建设用地置换模式、建立城乡统一的土地要素市场、显化农村土地价值、拓宽农民财产性收益渠道及优化国土空间开发格局等方面，都产生了明显效果。

有利于耕地保护

地票运行按照“先造地、后用地”的程序，以复垦补充耕地作为城市建设占用耕地的硬性前置条件，体现为盘活建设用地存量，更有利于落实耕地占补平衡制度。

重庆农村闲置建设用地复垦后，95%以上面积可转变为耕地，而地票使用所占耕地仅占63%左右，地票落地后平均可“节余”32%的耕地，使得重庆在城镇化推进过程中，耕地数量不降反增。为避免出现“占优补劣”现象，我们实施补充耕地等级折算、地力培肥等方式加以弥补。重庆正在细化农村建设用地复垦工程质量标准，进一步明确农用地分等定级和产能核算标准，建立地票生成与落地过程中数量和质量的对应关系，更好地保障补充耕地的数量和质量。

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打通了城乡建设用地市场化配置的渠道

地票制度设计运用城乡建设用地增减挂钩原理，但突破了现行挂钩项目“拆旧区”和“建新区”在县域内点对点的挂钩方式， 采用“跨区县、指标对指标”的模式，实现城乡建设用地指标远距离、大范围的空间置换。 通过置换，再经过平台交易，市场的价值发现功能发挥作用，就抹平了城乡建设用地的价值差异，显化了边远地区农村零星分散集体建设用地的资产价值，让“千里之外”的农民分享到大都市工业化、城镇化进程的红利。

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开辟了反哺“三农”的新渠道

复垦宅基地生成的地票，扣除必要成本后，价款按15: 85的比例分配给集体经济组织和农户。这一制度安排，在实践中发挥了“以一拖三”的功效：

一是增加了农民收入渠道。 重庆农村户均宅基地0.7亩，通过地票交易，农户能一次性获得10万元左右的净收益，对他们而言，是一笔很大的财产性收入。复垦形成的耕地归集体所有，仍交由农民耕种，每年也有上千元的收成。

二是推进新农村建设。 近几年，重庆能够完成数十万户农村危旧房改造和高山生态移民扶贫搬迁，就得益于此。

三是缓解“三农”融资难题。 地票作为有价证券，还可用作融资质押物，并为农房贷款的资产抵押评估提供现实参照系。截至目前，重庆办理农村集体建设用地复垦项目收益权质押贷款118.79亿元，四年增长了20多倍。

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推动了农业转移人口融入城市

近年来，重庆累计有409万农民转户进城，其中相当一部分自愿提出退出宅基地，成为地票的重要来源。农民每户10万元左右的地票收益，相当于进城农民工的“安家费”。有了这笔钱，他们的养老、住房、医疗、子女教育及家具购置等问题，都能得到很好的解决。这样，他们就能更好地融入城市生活。

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优化了国土空间开发格局

目前，重庆已交易的地票，70%以上来源于渝东北、渝东南地区，这两个区域在全市发展中承担着生态涵养和生态保护的功能，发展导向是引导超载人口转移，实现“面上保护、点上开发”。而地票的使用，95%以上落在了承担人口、产业集聚功能的主城及周边地区。 这种资源配置，符合“产业跟着功能定位走、人口跟着产业走、建设用地跟着人口和产业走”的区域功能开发理念，有利于推进区域发展差异化、资源利用最优化和整体功能最大化。