学术报告 | 汤海孺等：从规划“一张图”到建设“一盘棋”——空间治理背景下的近期建设规划及三年行动计划探索

在城乡规划时期，近期建设规划（以下简称“近规”）是一项实施性的法定规划。它以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，与战略性的总体规划（以下简称“总规”）、管控性的控制性详细规划（以下简称“控规”）一起形成由粗到细、由远及近、由管控到行动、由用地到项目的规划-实施闭环。没有近规，规划就缺少有效实施的平台和抓手。进入国土空间规划新时期，近规仍然发挥着重要作用，需要加以重视。

城乡规划时期，规划存在“重规划图景，轻实施路径，没法操作；重由远及近，轻由近及远，忽视时序；重用地统筹，轻项目统筹，不利实施；重规划编制，轻规划协同，部门打架”这“四重四轻”问题。为此，2001-2002年业界开始重视近规的编制，并经历了1.0总规的“配菜”、2.0走向“正餐”、3.0有所沉寂。当前，规划转型为国土空间规划，相应地近规进入4.0阶段（表1）。国土空间规划要管住远期，必须从近期抓起；要管住用地，必须从项目着手。只有充分发挥近规对项目和时序的统筹作用，才能真正提升规划实施的有效性。

表1 近期建设规划的发展阶段历程

Tab.1 The development process of recent construction planning

一是加强国土空间规划与国民经济和社会发展规划（以下简称“发展规划”）的协同。国家规划体系要求国家发展规划为统领，国土空间规划为基础，两者如同棋子（项目）与棋盘（底板）的关系。国土空间规划制定下棋的棋盘（三区三线）和规则（用途管制），发展规划谋划棋子（项目）和走法（时序），由近及远地实现目标。

二是加强近规与发展规划的协同。当前，正进入“十五五”规划的谋划阶段，正是两者协同的最佳时机。在国土空间规划体系中，无论是总规还是详规都是被动管控型规划，只有主动实施型的近规，才真正能够与五年发展规划和年度计划进行对话和对接。近规以供地为核心，强化空间配置，着重于新增用地、存量更新用地供给以及基础设施、公共服务设施、出让用地供给；发展规划以项目为核心，着重政府投资项目的安排。两者协同，才能更好地发挥政府力与市场力的联动作用，提升社会投资效益；而三年行动计划就是协同两个规划的接口和抓手（图1）。

图1 近期建设规划在国土空间规划传导体系中的位置示意

Fig.1 Schematic diagram of the position of short-term construction planning in the transmission system of land space planning

近规是政府适应市场经济的需要，统筹谋划建设项目和出让土地的重要平台。需要通过近规做好政府类的公益性项目和市场类的出让用地的时序安排，从“多规合一”走向“多建合一”，使规划“一张图”的管控走向建设“一盘棋”的实施。为此，发改与自资部门要做好两个协同：

一是政府投资类项目的条块统筹协同。通过条条的项目需求与落地块块的统一开发的时序匹配，来避免诸如 “马路拉链”和拆迁与建设不同步所造成的“征而未用”等浪费现象。

二是政府投资类项目与土地出让计划的协同。形成政府投资类项目使土地增值，再通过土地出让金回收土地增值、平衡投入的良性循环，产生联动发展效应。

一是把握近规的时空统筹特性。围绕从地块开发管制的空间规划“一张图”，走向项目实施安排的时序规划“一盘棋”的目标，要求在规划“一张图”上，进一步细化保护“一张图”，落实多规合一，使永农与高标准农田、粮食生产功能区“多区合一”；在建设“一盘棋”上，要统一在市县域空间治理数字化平台上谋划项目，并使拆迁计划与项目建设同步匹配。

二是把握近规的项目实施特性。从由远及近的“蓝图规划”，走向由近及远的“行动规划”，实现规划项目化，项目计划化，整合规划、建设/更新/整治、运行管理的不同环节，打通项目全过程。通过专项规划包括存量挖潜专项规划编制、项目预选址，提高项目可行性和成熟度，为项目优选提供依据。

三是把握近规的需求管理特性。从“以需定供”走向“以供定需”，设置用地、资金、能耗、效益等约束条件及项目筛选原则，开展项目评估及优选，实现投资的综合效益最大化。

四是把握近规的主导引领特性。项目计划从即时安排走向提前谋划。坚持“规划引导项目”而非“项目引导规划”，坚持“项目跟着规划走”而非“规划跟着项目走”，避免因项目而破坏规划结构和布局。为此，在供地上，要从“招商定地”转向“以地招商”，改招商“一家谈”为“多家争”，提高土地资源配置效率^①；也提高规划布局的确定性、项目与基础设施的适配性，避免为迁就项目而被迫改动规划。

一是地方现实与规划体系的矛盾：目前，国土空间规划体系的“五级三类”和“四梁八柱”中没有涉及近规，技术指南只在“建立规划实施保障机制”章节中，附有编制“近期行动计划”的要求。但是地方迫切需要，北京、上海等一些城市的国土空间规划体系已明确纳入了“国土空间近期规划”及“年度实施计划”。

二是用地管控与项目管控的协调：一方面，发展规划缺乏用地管控思维和供地手段，代替不了近规。另一方面，自资部门负责编制的三年行动计划与发改部门编制的政府投资类项目计划，内容有交叉重叠；两家联合编制才能优势互补，管控到位。

适应治理能力现代化下的空间治理要求，围绕美好生活、共同富裕、中国式现代化等目标，坚持政府引导市场与市场配置资源相结合，以国土空间规划与发展规划为依据，基于空间治理数字化平台，实施规建管一体，政府与部门条块协同，提升科学化、精细化、智能化的空间治理能力，构建与党委政府任期相一致，“能用、管用、好用”的近期建设规划及三年行动计划模式（图2）。

图2 政府引导市场与市场有效配置资源的关系

Fig.2 The relationship between the government guiding the market and the effective allocation of resources by the market

妥善处理好四对关系：

一是上下关系：落实总规、有效传导。在城市开发边界内划定近期建设重点区域，明确近期建设方向，在详规基础上谋划近期项目。

二是左右关系：多规合一、统筹平衡。项目安排充分衔接国土空间规划与发展规划、各类专项规划，坚持“统筹兼顾、效益优先，民生为本、环境为要，尽力而为、量力而行，保障发展、防范风险”的方针，统筹把握政府投资项目的投资规模、项目类型，提高投资的综合效益。

三是近远关系：前瞻谋划、滚动推进。围绕地方近期中心工作和重大决策，主动谋划、统筹推进一批事关地方经济社会长远发展、近期可操作的大项目、好项目。注重新建与续建项目的协调，加大项目储备，形成“储备一批、开工一批、建设一批”的滚动推进格局。

四是条块关系：部门协同、条块整合。推动项目梳理从“条”的散点安排到“块”的空间统筹，建立近规与发展规划的项目协同机制，提高实施的有效性。

强化 “一个工具、一个核心、一个平台”的“三个一”关键抓手，提升实施绩效。

3.3.1  “以土地指标”为工具，突显近规特色

以土地指标为工具，就是抓到了近规的命脉和统筹的抓手。通过精准的增量投放（规模、空间、领域）和流量挖潜（存量低效土地），落实发展规划意图，将土地指标投放到最需要的项目上。从笔者的德清实践^②来看，一是以可调稳定耕地为工具，来撬动规划建设用地优化布局，为项目选址创造条件；二是以农转用计划指标为工具，优化项目筛选，提高项目的协同性。

当前建设项目落地面临的主要矛盾，是项目选址多与永久性基本农田（以下简称永农）分布重叠。地方上要想不碰、少碰永农，就要在规划层面一次性统筹解决永农布局问题，避免到项目环节再一个个地调整永农，徒增行政成本。

在德清的实践中，笔者借助自资部门落实稳定耕地永农转化率的契机，尝试了以可调稳定耕地^③作为撬动规划建设用地优化布局的抓手的做法。一是优先在即可恢复稳定耕地中造地，按“缴9留1”来增加可调稳耕量。二是通过可调稳耕量合理布局来优化永农布局，确保建设用地的投放符合规划要求，避免建设用地的破碎、割裂而影响用地的效益发挥。

操作方法：首先，摸清各类建设所占稳定耕地量^④。其次，确定可调稳定耕地指标投放原则。包括：布局优化优先：优先投放在集建区内；投资效益发挥优先：优先投放在城际铁路站点周边，促进TOD开发；基础设施项目保障优先：分轻重缓急，满足近期要求；村庄居民点用地优先：优先保障新增用地避让永农。最后，固化永农与建设用地的布局。自资部门据此修编专项规划、调整详规，为项目选址提供准确依据。

3.3.2  以“项目”为核心，合理筛选、优化时序

将近规项目化，才能与发展规划和部门工作无缝衔接，推动规划有效落地。只有以项目为核心，才能确保总规意图在动态博弈中无损传导和落实。通过让最需要的地方得到指标来解决供需数量不平衡，让最好的项目最先拿到地来解决时空质量不匹配，让最优的项目撬动最大的土地增值来解决资金投放不精准，让项目投入发挥最大的先导、引导、联动、弥补等效应来解决效益发挥不充分等问题。按规划排项目，按项目配要素，按地赋空间码；从单一项目谋划走向项目包、项目库谋划。

一是项目谋划：部门、乡镇及平台在近规及项目预选址的基础上，提出政府类、企业类、乡村振兴类项目候选清单。其中：发改负责政府投资及国有平台项目；经信负责技改；自资负责房地产，住宅用地的选择，通过住宅用地出让配套可行性评估，把好住宅与配套匹配关；招商负责商业、工业、旅游项目；农业农村负责乡村建设、一二三产融合项目。

二是项目梳理：由自资部门负责对候选项目的规划符合性审查；由发改部门负责对项目进行梳理：区分项目成熟度，分别纳入年度项目或储备名单；分析项目的关联性（图3）。

图3 项目之间的关联性示意

Fig.3 An indication of the relevance between items

三是项目排序：在年度农转用指标投放限额下，使用存量优先，结转项目优先，不占地方指标优先，只涉及农用地优先；政策导向：补缺板优先，重点区域拉框架优先，产业配套优先。

四是项目库确定：按新建、续建、储备、完成等阶段形成年度项目计划表。

3.3.3  以年度“空间预算”为平台，统筹指标投放

一是摸清土地家底：存量用地在哪里、有多少，怎么样（利用效率），新增指标、整治流量指标有多少。

二是年度用地指标投放：“以规划定供给”，实施“看菜吃饭”，做好项目的"空间预算"。要掌握招商主动权，坚守规划，坚持“地等项目”、“空间诱导产业“，“一张蓝图“干到底。

三是投放原则：政策导向：以经济性主导、兼顾公平性，按中心城区：大镇：其它镇大致以60:20:20比例分配“发展权”，体现重要性、优选度。技术导向：结合历年投放比例，考虑用地配比合理性，按产业50%、住宅商业16%、公共服务17%、交通17%投放。布局导向：中心城区保重点区域、保重大设施区域（城轨车辆段两侧）、保产业园区、安置小区；外围乡镇或保现状、或保产业。

在县域层面，开展划区定供-以规划定供给。包括，划片（重点新建区、重点更新区、一般发展区），分量（按可调稳耕分解方案分配供地指标）。分类（确定各类用地供应量；拟定出让方案。分为平台提升、交通基础设施、市政基础设施、城乡风貌、民生改善、安居保障、生态保护等七大类项目），调界（依据集建区调整详规边界，修订详规）。

在片区层面，汇总各部门、平台、镇街上报的项目，结合控规要求和现状态势，进行定需、定协、定量、定效工作（详见图4）。

图4 项目投放与筛选优化的技术路线

Fig.4 Technical route for project launch and screening optimization

在空间治理背景下，近规及三年行动计划作为国土空间规划与发展规划相衔接的重要平台，探索编制的新方法，具有重要的战略意义和现实意义。本文结合德清实践，创新地提出了编制土地指标投放的年度“空间预算”和“两层次五定法”的技术路线，充分体现了近规的特色和作用，与“财政预算”相互补充，可供其它地区编制近规参考借鉴。

从德清实践来看，一是由发改与自资部门联合编制，可以将发改统筹项目与自资统筹用地的职能有机结合，提高近规的有效性。二是开展“两层次五定法”的基础是控规全覆盖，但由于过去控规用地规模往往大于总规，需要先开展控规修编，以解决控规合规性问题。三是目前项目筛选以占用永农、农地作为主要因素，还缺乏对项目能效等其它因素的考虑，需要以后改进。

注释及参考文献（向下滑动查看）

供稿单位：中国城市规划学会总体规划专业委员会

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