实操 | 关于园区PPP，只能告诉你这么多了！

前些年， 科技园区开发建设、运营管理，一应事宜基本由政府包揽。

园区以管委会作为政府授权的派出机构，加挂开发建设公司牌子（一套人马、 两块牌子）。开发初期由政府注入少量启动资金， 后期由开发建设公司负债进行分期滚动开发。

政府主导模式

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随着时间的推移，这种政府大包大揽的做法逐渐显现了弊端。

1、政府短期内将面临巨大资金缺口的压力；

2、创新创业型园区与一般产业园区相比，有一定公益性，现金流有限；

3、需要筹建工程管理团队及专业运营团队，费时费力。

于是便有了社会资本（开发商）加入进来。

开发商先行开发，再以租赁、转让或合资等方式对项目进行经营理、获取利润，也叫 BT模式 。

BT模式

在该模式下，双方基于特点的产业培育目标形成合作关系。 政府一般负责制定产业规划和发展政策， 开发商负责土地出让、建设实施和园区运营。

随着BT模式的成熟，还衍生出了 利润分成模式。

土地开发商在接受政府委托完成园区开发后移交给政府，政府通过公开的招拍挂方式进行土地交易， 所得的土地出让金除去土地开发成本即为土地开发所得的收益， 并按照一定比例在政府和开发商之间进行收益分配。 通常情况下， 当土地出让金入不敷出时， 政府会向开发商承诺相应的保底收益。

开发商的加盟，能够弥补资金不足、运营能力差等诸多不足。但是在实际中，受投资风险不能有效分散的约束，科技地产商开发规模受限，特别是对于地区条件较差、 短期内见效慢的项目 ，科技地产商缺乏投资热情；

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在这样的背景下，国家大力推崇把PPP模式应用到园区建设中。

在PPP模式中， 政府和社会资本是平等主体， 各方秉承 “收益共享、风险共担”的合作理念：政府把园区的硬件” （基础设施以及公用服务设施投资建设等）和“软件” （招商引资、产业运营等）作为“单一项目”进行打包立项。社会资本经过政府的一次性授权程序取得园区的总体开发、建设和运营权，在授权范围内对基础设施及公用服务设施进行投资、建设， 并对园区进行整体运营。

（在PPP模式下，政府和社会资本共同组成PPP项目公司 ( SPV) ，给园区提供设计、投资、建设、开发、运营一体化服务。）

在项目建设期，政府负责整个园区的开发建设的管理监督工作， 建设完成后，政府设定相应的绩效考核、激励约束机制，鼓励社会资本提供更优质的服务， 保证公众的社会福利。

社会资本负责投入资金， 全面协助政府方进行园区的开发建设及管理工作 。

一般来说， 社会资本可以获得较长时间的特许经营权，政府基于园区各单体项目的盈利性特点，可适当进行可行性缺口补助或者政府付费 ，使社会资本内在的合理回报要求能够得到保证且盈利相对稳定，一定程度上破解了园区建设短期效益差的问题。

合作期满后，项目公司再将园区内的项目资产无偿移交给政府指定的机构。

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而社会资本（项目公司） 获得收入的方式一般可分三类：使用者付费方式、政府付费方式和可行性缺口补助方式（VGF）：

1、使用者付费：通常用于 经营性系数较高、财务效益良好、直接向终端用户提供服务的基础设施项目 ， 如市政供水、城市管道燃气等。

2、政府付费：通常用于 不直接向终端用户提供服务的基础设施项目 ， 如市政污水处理厂等，或者 不具备收益性的基础设施项目 ， 如市政道路、河道治理等。

3、 VGF：是指用户付费不足部分由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策形式，给予社会资本经济补助。该方式通常用于 可经营性系数较低、直接向终端用户收费但无法覆盖投资和回报的基础设施项目 ， 如医院、 学校、 文化及体育场馆等。

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说到PPP，便不得不提华夏幸福。

自2002年取得固安产业园的开发经营权，后又以固安的成功作为示范性项目，十余年间，华夏幸福通过进行园区的基础设施建设、园区公共产品的建设服务、运营向政府和企业提供服务，先后打进京津冀、长三角和珠三角，甚至突进一路一带沿线国家发展产业新城进行国际化探索，充分说明了华夏幸福PPP模式的成功。

首先，华夏幸福对于区域拓展有一套严谨科学的方法，选址时，华夏幸福往往会选择 具备区位优势的，发展较为落后的城乡结合部发展推广产业新城 。

这样的 政府既没钱、又没人、也没产业，但是却有大量廉价的土地资源难以变现 。华夏幸福以其深厚的开发规划和招商运营能力来吸引地方政府，并许诺地方政府前期垫资，较小的风险和高额的回报，正契合了地方政府的发展诉求。

政府以ppp形式与华夏幸福进行共同开发（确保政府土地权益），使用土地托底，并制定相关优惠政策，区域的建设和投资项目引进则交给华夏幸福完成。

1. 土地整理服务；

2. 基础设施建设；

3. 公共设施建设及运营服务；

4. 产业发展服务；

5. 规划咨询服务；

针对政府方，华夏幸福在2005年研究出了一套分成比例。

1、土地整理和基础设施、公共设施建设，按建设成本加上10%-15%的利润计算；

2、园区规划、咨询费用按成本的110%计算；

3、产业发展服务费，按当年新增落地投资额的45%计算。

在不考虑房地产的情况下，最大限度地保障了自身的长线收益。

这样的模式把双方的利益诉求捆绑在一起，让政府和社会资本均避免利益短视行为，企业不再追求短期逐利， 政府也不再追求速效政绩。

参考文献：

1、科技型产业园区PP开发模式研究— ——以滁州高教城科创产业园开发为例

姚伟坤（中国矿业大学 管理学院，江苏 徐州 221116）

2、园区开发PPP模式的应用研究

童小兵，潘湘成（上海中潜投资咨询有限公司， 上海 200092）