减税降费知多少？
——对2019年积极财政政策全面影响的定量评估
韦志超 袁方
2019年3月6日
内容提要
本文基于不同的情景假设，对2019年减税降费政策的全面影响进行了尽可能细致的量化分析和评估，认为2019年的积极财政政策超出市场预期，对GDP的新增拉动作用（相比2018年）大概0.72个百分点，超出市场预期0.56个百分点。其中，基建多拉动0.48个百分点，减税降费+严征管多拉动0.24个百分点。企业部门受益最大，整体利润增加1.84万亿，提升10.7%；个人总体负担不变；政府部门杠杆率需提高5个百分点。
增值税的变化整体略微低于预期，而最大的超预期体现在社保降费部分，主要是社保征缴改革暂缓。不但企业在整体上明显受益，更为重要的是民营企业和低收入群体在短期内不用担心社保征缴改革的负面影响。
中国企业的社保费率虚高，实际负担处在世界中游。企业费率仍有11个百分点的下行空间，远超市场预期；但未来费率的下降并不会显著降低企业的社保负担。
风险提示：（1）税费征管力度超预期；（2）影子银行扰动超预期
一、2019年财政政策的综合影响
1、2019年积极财政政策对GDP的新增拉动达0.72个百分点
面对2018年以来经济的下行压力，政府的其中一个对策是积极的财政政策。2018年年底的中央经济工作会议对2019年财政政策的定调是，“积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费，较大幅度增加地方政府专项债券规模”。 2019年的政府工作报告提出了以下目标和措施：
（1）全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。
（2）深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低。
（3）下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。
（4）稳定现行征缴方式，各地在征收体制改革过程中不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法，不得自行对历史欠费进行集中清缴。
综合来看，对于2019年来说，积极的财政政策对GDP的托底作用有多大？对企业和居民部门会有哪些影响？围绕这一系列相关内容，我们对2019年的财政政策特别是减税降费和基建问题进行了较为深入的研究，对2019年的几个关键的财政政策及其影响做了综合的评估。
图1对2019年的几个关键财政政策的影响做了总览性的展示。具体来说，对各个部门及关键变量的影响如下：
企业部门：从总量上来看，企业部门将是2019年财政政策的最大受益方。我们假设政府提出的2万亿目标能够实现，同时假设征缴税收的监管加强（影响规模大约是1600亿），增值税相关的减税政策将使企业整体利润增加1.84万亿，这将提升企业整体利润约10.7%。另一方面，政府提出，“增加特定国有金融机构和央企上缴利润”，因此某些央企将有负面影响。
居民部门：2019年在政策上没有大的变化，但从时间上来看，2018年制定的政策（包括税率调整和转向抵扣）在2019年将会得到全面的执行而产生实质性的影响。
政府部门：个税、增值税减税将使政府的财政收入减少1.84万亿。为了实行积极的财政政策，政府可能将维持预算内支出增速不变。在此背景下，政府将增加发债约27326亿元，同时通过其他方式增加融资20388亿元。为了托底经济，基建投资的力度将比2018年有明显提升，预计同比增速回升4.8%至6.6%。
GDP：2019年积极的财政政策对GDP整体拉动相比2018年增加的幅度大概在0.72个百分点。在中性假设下，企业利润增加1.84万亿，假设企业的边际支出倾向是0.5，那么企业利润增加对GDP的拉动是1.02个百分点。2018年减税降费严征管政策对GDP的整体拉动大概在0.78个百分点左右。因此2019年的减税降费严征管政策对GDP的整体拉动提升了0.24个百分点。另一方面，2019年的基建同比相比2018年多增4.8%，对GDP的拉动大概在0.48个百分点。因此，2019年积极财政政策对GDP的新增拉动作用大概在0.72个百分点左右。
政府部门杠杆率：为了实现积极的财政政策，2019年的政府部门杠杆率将提升5%。
2、超预期在哪？
整体来看，2019年政府工作报告中关于减税降费的目标规模，达到了1.84万亿，超过了之前市场预期的0.98万亿。其中，增值税的变化整体略微低于预期，而最大的超预期体现在社保降费部分。之前政府宣称的是“确保企业整体负担不变”，但现在是“明显降低企业社保缴费负担”。具体政策上，政府的定位是“社保费率下降3%+稳定现行征缴方式”，之前市场广泛预期的社保征缴改革暂缓。这一变化是巨大的，不但企业在整体上明显受益，更为重要的是民营企业和低收入群体在短期内不用担心社保征缴改革的负面影响。
3、往前看，中国的社保费率仍有将近一半的下行空间
尽管短期内看，中国的社保征缴改革暂缓，但从中长期看，我们认为仍将进行。如果社保改革后企业负担不增加，在长期，企业的社保费率还可以降低11%，接近一半！
关于中国的社保负担，主流观点认为，中国企业的社保费率位于世界前列，企业负担很重，应该降低社保费率。我们认为，这是一个严重的误读。在中国，企业的社保缴费基数明显低于企业发放的工资总额，因此企业的社保费率实际上是虚高的。相比其他国家，我国经过调整后实际的企业社保负担并不显著的更重，只处在中游。社保费率因为虚高，还有11%的下行空间（加上这一次的3%总共14%），这远远超过市场中性预期的5%。 但值得注意的是，社保费率未来可能的大降并不会显著降低企业的社保负担，因为在费率下降的同时伴随着社保的基数的大幅上升以及征缴力度的加强。
原先市场预期的社保征缴制度的改革如果实施，在保持整体负担不变的条件下，合规企业将利好，不合规企业特别是部分民企将利空。从2019年政府工作报告的政策取向上看，这种改革的可能性在降低。为了保证中小企业的社保负担不增加，中小企业社保费率的下降幅度可能要比大企业的要大。
二、2019减税规模测算及对GDP的拉动作用
根据2019年政府工作报告可知，我国2018年“为企业和个人减税降费约1.3万亿元。”，并计划2019年“减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。”接下来，我们将分三个部分讨论不同税种的减税规模，及其对宏观经济的潜在影响。
个税方面，起征点提高、专项抵扣和税率分级的变化是2018年个税减税的三个重点内容。结合我国的收入分布情况，我们认为2018年个税减税规模在3400 亿左右。由此可知，2018年企业部门减税降费的总规模约为9600亿元。
增值税方面，依据2019年政府工作报告中的内容，“将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，维持6%一档的税率不变”，我们认为2019年增值税的减税力度为7181亿左右。由此可知，2019年企业部门除增值税外，其他税收减免将减少9238亿元。（除去2019年社保缴费负担下降3581亿）
衡量2019年减税对宏观经济的影响，我们考虑可能的税收严征管和不同部门之间的边际支出倾向差异。首先，受税收严征管影响，企业增值税实际减税可能会缩减到5581亿，而个税和其他税收减免受严征管的影响则可忽略不计。其次，我们估算得到个人和企业的边际支出倾向分别为0.7和0.5。结合相应的减税规模，我们认为此次减税将有部分转化为拉动2019年GDP的动能，相比2018年综合影响GDP约0.04个百分点 。
1、个人所得税
2018年9月7日，财政部、税务总局下发《关于2018年第四季度个人所得税减除费用和税率适用问题的通知》，通知指出，对纳税人在2018年10月1日(含)后实际取得的工资、薪金所得，减除费用统一按照5000元/月执行。
2018年12月22日，国务院印发《个人所得税专项附加扣除暂行办法》，并于2019年1月1日起实行。这意味着个人所得税专项附加扣除的正式落地。个税专项附加扣除主要包括“子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金、赡养老人”等六方面内容。相对10月20日的征求意见稿，该暂行办法在“大病医疗、住房租金”等两方面扣除力度进一步加大，更加具体地规定了父母、配偶、兄弟等相关方分摊办法以及各项扣除的具体期限，使其更具可执行性。
根据图7个人所得税计算方法来看，本次个人所得税减税主要从三方面发力：一是将个税起征点从3500元提升至5000元；二是通过个人所得税专项附加扣除，进一步减少个人每月应缴税所得额；三是扩大低税率级距。本次税级修改扩大了3%、10%和20%三档低税率的级距，其中税率10%的部分所得税率降为3%，税率20%以及部分税率25%的所得税率均降为10%，25%的部分所得降为20%，相应缩小25%税率的级距，30%、35%、45%三档高税率级距不变。
通过对2014年CHNS的工资月收入统计数据进行增长修正，我们可以得到2018年工资月收入的分布。在此基础上，我们对于不同收入阶层减税的幅度进行估算。首先，在每一个收入区间内挑选一个接近平均值的收入水平作为代表，并相应地扣除五险一金和专项抵扣，得到应交税所得额。接着，我们将应交税所得额对应到图8中的税级，测算出相应的个税缴税金额。最后，利用收入分布数据，对个税缴纳金额进行加权平均，得到代表性个体在个税修订后的缴税额度。
在个税修订前，即以3500作为起征点时，每单位纳税人的月平均缴税金额为409.91元；在个税修订后，即考虑了起征点提高、专项抵扣和税级变化后，每单位纳税人的月平均缴税金额为313.15元。进而我们得到，个税减税幅度体现在每单位纳税人身上为平均每月96.76元，或年减税1161.12元。
通过上面计算出的每单位纳税人年平均减税金额，我们可以进一步测算出本次个税减税的总规模。2017年个人所得税每月税收997亿，以2018年1-9月同比增长21%为基础计算，可得2018年个人所得税月平均应收1200亿。因此，本次个税提升起征点、专项抵扣和税级变化三箭起发，共计完成减税约3400亿元（1200亿/409.91*96.76*12）。
2、企业增值税
2018年下半年，中国宏观经济形势面对下行压力，部分企业也在生产经营中出现了困难。2018年11月1日，中共中央总书记习近平在民营企业座谈会上表示，要加大减税力度，推进增值税等实质性减税，而且要简明易行好操作，增强企业获得感。这无疑让市场对企业增值税的下调充满期待。
市场对减税的讨论由来已久，有观点认为中国的宏观税负在全球处在较高水平，企业税负沉重，因此减税势在必行。尽管我们对这一结论尚存疑问，但增值税减税无疑在一定程度上能缓解企业的经营压力，进而协助推动经济走出下行区间。
在当前情况下，对应不同行业，企业增值税的税率分为三个等级：16%、10%和6%。我们依据2019年政府工作报告中的内容，“将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，维持6%一档的税率不变”，通过每档费率下调1百分点对增值税总体收入的弹性，估算得到2019年增值税减税的总体规模。
首先，我们参照上海财经大学公共政策与治理研究院在2017年发布的《中国全面实施营改增试点一周年评估报告》，估算出在当前税级制度下，每档税率调整1个百分点，会影响增值税收入变动的幅度。根据图12所示，2019年增值税减税将会拖累增值税收入下降11.58%（3.38%*3+1.44%）。
通过上面计算出的增值税税收减少比例，我们可以进一步测算出本次增值税减税的总规模。2017年增值税收入总计56378亿，以2018年企业所得税10%为标准计算，可得到2018年预计增值税收入总计62015亿。因此，本次增值税减税预计将完成减税约7181亿元。
3、减税对GDP影响几何？
那么，通过减税释放出的资金将会对宏观经济产生多大的影响呢？在考虑这个问题之前，我们要从税收严征管和边际支出倾向两方面，来考虑2018和2019年两次减税降费的实际规模，以及其中多大比例能够真正对GDP产生拉动作用。
首先我们考虑税收严征管。2018年5月我国的增值税税率层进行过一次系统性的减税调整。在财政部引发的《关于调整增值税税率的通知》中，规定了将“原适用17%和11%税率的，税率分别调整为16%、10%。”参照上文提及的《中国全面实施营改增试点一周年评估报告》，我们可以估算出2018年5月到12月的应减税总额为1902亿。按照我们在前文估算的2018年潜在增值税税收增速，2018年的增值税收入应为60114（62015-1902）亿。相比较国家统计局公布的2018年增值税收入61529亿，这其中的差值1415亿我们认为是严监管所导致的税收增多。考虑到2018年的增值税是从5月份开始减税，而2019年有望在4月份开始。我们简单估算的结果显示，2019年税收严监管可能增加增值税税收收入约1600亿（1415*9/8） 。
在个税减税方面，采用类似的方法观察，我们发现严征管的现象不明显。一个可能的解释是，个税的征收是由企业代理个人缴税，这部分的税收存在漏缴、少缴的可能性偏低，因此在严征管方面的空间也相对较小。而在其他税收减免方面，由于减税政策相对模糊，税收严征管的力度则较难量化。值得注意的是，从结构上来看，以往偷税、漏税严重的阶层和群体可能会受到更大影响。
另一方面，我们需要对个人和企业的边际支出倾向进行估算。企业方面，我们首先参考了部分学术文献。从美国企业的情况来看，企业的边际支出倾向存在较大争议。例如，Hassett and Hubbard (1997) 认为美国企业的边际支出倾向会大于0.5，而Chirinko、Fazzarib and Meyer（1999）则认为这一数字只有0.25。从国内的情况来看，我们采用A股制造业企业作为样本，采用2018年制造业上市公司固定资产和在建工程的增量作为企业投资的指标。考虑到企业投资的滞后性，我们进而用两项增量之和与2017年的利润的比值作为企业的边际支出倾向，得到的比例关系大约在0.5左右。综合考量上述的文献内容、中美投资回报率的差异、2018和2019年的企业投资意愿和上市公司在2018年的投资占利润比重，我们采用0.5作为增值税减税的企业边际支出倾向。个人方面，考虑到居民购买住房的消费支出和个税减税的结构性影响 ，综合文献和历史经验的总结，我们认为此次个税减税在居民端的边际支出倾向大约在0.7左右。
通过我们前文的估算可知，2018年减税降费，在居民部门减税规模为3400亿元，企业部门减税规模为9600亿元。而2019年的减税降费则全部体现在企业部门，除去社保缴费负担减少的3581亿元，剩余部分预计将达到16419亿元。因此，考虑到税收严征管和边际支出倾向，2018年和2019年的减税降费政策分别对当年GDP形成了0.78%和0.82%的拉动，即2019年减税降费和社保费率下降对GDP的拉动作用将会使其提高0.04个百分点。
三、社保减负：费率下调与潜在的征缴改革
企业法定社保费率极高和全社会社保实际缴费费率不足，是我国社保体系现存的两个核心问题。根据2019年政府工作报告，稳定现行征缴方式，城镇职工基本养老保险费率下降至16%，我们估算认为，本次超预期的社保费用实际下降，将减少企业社保负担约3600亿。
虽然政府今年暂缓了社保征缴改革进程，但我们认为，社保征缴改革长期势在必行。中国企业的社保费率虚高，实际负担处在世界中游。如果进行社保征缴改革，企业费率仍有11%的下行空间，远超市场预期；但未来费率的下降并不会显著降低企业的社保负担。
1、养老保险下降3个百分点，企业社保负担减少约3600亿
根据2019年政府工作报告，社保征缴改革暂缓开展，政府选择稳定现行征缴方式，并提出城镇职工基本养老保险费率下降至16%，即企业社保负担下降3个百分点。本次暂缓社保征缴改革并同时下调社保费率，完全超出市场预期！
根据我国社保缴费现状，2017年社保职工缴费39775亿元，我们根据前3年职工五险缴费估计2018年职工五险缴费增速约为12%，预计本次社保降费大约降低3581亿 。
企业法定社保费率极高和全社会社保实际缴费费率不足，是我国社保体系现存的两个核心问题。我国企业的职工五险（包括职工基本养老保险、职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险）法定费率合计为37.25%，其中单位需负担的社保费率高达26.75% ，在全球189个有数据经济体中排名第12位，长期受到极大的诟病。
为了理解我国全社会社保实际缴费费率不足的现状，我们尝试去构建两个指标——职工参保率和实际缴费基数占法定缴费基数比，它们能够帮助我们直观地把握社保现状与严征缴后可能的影响。以2017年为例，我国城镇就业人员中企业职工人数为30681万人，而当年我国基本养老保险参保职工人数为29268万人，根据财政部公布的数据，城镇基本养老保险参保职工中大约3/4为企业职工 ，故我国城镇企业职工参加养老保险的人数为21951万人，职工参保率为71.5%。由于职工养老保险是职工五险的主体，我们可以利用其参保数据代表社保参保情况。
为了掌握法定缴费基数，我们需要结合前一年社会平均工资、收入分布以及社保缴费基数60%和300%的上下限进行具体调整，2017年我国社保缴费法定基数为50040元 。在2017年，我国社保基金收入为58438亿元，除去财政补贴、利息收入等项目后，职工五险缴费合计仅为39775亿元,我国社保缴费人数为29268万人，人均缴费为13590元，用人均缴费除以法定费率，我们计算出当年实际缴费基数为36484元（13590/37.25%=36484），实际缴费基数占法定缴费基数比为72.9% (36484/50040=72.9%)。
通过职工五险总缴费、2016年社会平均收入和2016年城镇职工总人数，我们可估算后发现，企业实际缴纳社保费率仅为13.9%，处于世界中低水平。
2、潜在的社保征缴改革：扩大参保职工人数和做实缴费基数
虽然本次政府由于经济下行压力，暂停了社保征缴改革进程，但我们认为，社保征缴改革长期势在必行。在接下来的部分，我们研究了社保征缴改革的潜在影响，并进一步估算了为了保持企业社保负担，企业社保负担的下降空间。
社保征缴改革将会从扩大参保职工人数和做实缴费基数两方面增加社保缴费。我们可以通过上面构建的职工参保率和实际缴费基数占法定缴费基数比两个指标去刻画可能出现的四种情景假设。
根据1999年国务院出台的《社会保险费征缴暂行条例》，社保费可由税务部门征收，也可由社保部门征收，具体由省级政府确定，由此形成了双征收主体局面。目前，我国社保征缴模式主要有三类：
一是“社保部门征收模式”，主要在北京、上海、天津、深圳、四川、山东等地区实行；二是“双部门征收模式”，主要在辽宁、黑龙江、河北、内蒙古、陕西、甘肃、青海、四川、重庆、湖北、湖南、江苏、福建等地区实行；三是“税务部门征收”，主要在河南、浙江、广州、厦门等地区实行。
根据2018年7月20日两办印发的《国税地税征管体制改革方案》，其中提到“从2019年1月1日起，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收”，虽然由于该项规定引发了极大的争议而被暂停实施，但是由税务部门统一征缴的社保征缴改革是我国社保改革的重要内容，社保费税务部门征收势在必行。
社保征缴改革的另一大问题是税务部门是否会要求企业按照职工工资总额作为个人社保缴费基数。按原劳动和社会保障部社会保险事业管理中心2006年出台的《关于规范社会保险缴费基数有关问题的通知》，参保单位缴纳基本养老保险费的基数有两种方式，可以为职工工资总额，也可以为本单位职工个人缴费工资基数之和。由于税务部门可以更好掌握工资总额的相关数据，如果税务部门统一要求企业按照职工工资总额作为个人社保缴费基数，这将显著做大职工社保缴费基数。
结合2016年已经实行税务部门征收社保费的广州和浙江的社保数据，再通过2016年全社会劳动者报酬数据，我们认为这次社保征缴改革可以通过以下四种情景假设来考察：
情景假设1：实际缴费基数占法定缴费基数比保持72.9%不变，职工参保率提升至90%。
在2016年底，广州和浙江（不含宁波）的社保缴费登记率分别为90.7%、95.6%，所以我们认为社保征缴改革后，职工参保率提升至90%是一个合理的假设。
情景假设2：职工参保率提升至90%，社保缴费基数进一步做实，实际缴费基数占法定缴费基数比达80%。（中性情景）
税务部门征收社保费用后，由于更好的把握个人收入数据，现存的依照基本工资，甚至根据当地社保最低缴费标准进行缴费的现状将会得到大幅改变，实际缴费基数占法定缴费基数比达80%是短期内极可能出现的情况。
情景假设3：职工参保率不变，但是税务部门统一要求按照工资总额作为社保缴费基数，我们估算这将使得实际缴费基数占法定缴费基数比达130% 。
情景假设4：税务部门统一要求按照工资总额作为社保缴费基数，使得实际缴费基数占法定缴费基数比达130%，同时职工参保率提升至90%。
我们认为这种情景是我们社保征缴改革长期能够达到的理想情况，可以作为一个长期参照标准。
3、企业总体社保负担不增加！企业社保费率可下调6个百分点
社保征缴改革带来的严征缴必然会增加企业和个人的社保负担，为了保证企业社保负担总体不增加，我们估算了不同情景假设下企业社保费率的下降空间。
我们估算后发现，在中性情景下，企业社保费率可下调6个百分点；若以长期情景为基准，我国企业社保费率甚至可大降14个百分点 。
4、对宏观经济的影响？结构性影响需关注
本次暂缓社保征缴改革，同时下调企业养老金费率3个百分点，预计会减少企业负担约3582亿，由于企业边际支出倾向为0.5，因此本次降费预计增加GDP约1791亿，提升GDP增速约0.2%。
我们同时估算了潜在的社保征缴改革对我国宏观经济的影响。虽然我们可以通过降低社保费率实现企业社保负担不变，但这也会通过两条渠道对宏观经济产生重大影响。
一方面是如果不下调个人社保费率，社保征缴改革将增加个人社保负担，我们估算后发现，在中性情景下，个人社保负担将会增加3470亿元，个人的边际消费倾向约为0.7，故社保征缴改革预计减少消费总额约2430亿元，压低GDP增长约为0.25个百分点。
另一方面，也是我们希望特别强调的是，虽然通过下调企业社保费率可保证企业社保负担总体不增加，但是这必然会使得社保负担由现有合格缴费企业向未合格缴费企业的转移，对宏观经济产生结构性影响。我们估算后发现，在中性情景下，企业社保负担转移总额达5300亿 ，2017年企业利润总额约为17.2万亿，我们假设合规企业利润占比为60% ，故2017年合规企业利润总额为10.32万亿，非合规企业利润总额为6.88万亿。我们可以估算出，社保负担转移将会提升合规企业利润约5.1%,降低不合规企业利润约7.7%。
虽然社保征缴改革能够极大提升社保征缴效率和社保负担公平，但是社保负担转移影响的社保缴纳不合规企业主要是中小企业和民营企业，这意味着我们可能需要在其他方面减轻中小企业和民营企业税费负担，才能更好维持和促进中小企业和民营企业的健康发展。
无论是个人社保负担增加，还是社保缴费不合规企业的社保负担增加，都会更主要的影响中低收入的劳动阶层，这也是一个值得关注的问题。
四、基建投资空间有多大
在中性情形下，我们预计2019年基建投资完成额年增速为6.6%，信托、委托等来源于影子银行体系的资金收缩幅度放缓，叠加地方政府专项债的发力，共同推升2019年基建同比增速较上年回升4.8个百分点。
在乐观情形下，即委托信托融资2019年收缩幅度为2018年的25%、政府性基金支出中用于基建的资金同比增速为-22%，此时投资完成额增速为9.2%，较去年上升7.4个百分点。
在悲观情形下，即委托信托融资2019年收缩幅度为2018年的75%、政府性基金支出中用于基建的资金同比增速为-32%，此时投资完成额增速为4.0%，较去年上升2.2个百分点。
从资金来源端测算基建增速的思路：2014年以来由于影子银行体系对地方政府基建资金的支持，按资金来源测算的基建投资增速持续低于基建投资完成额增速，出于谨慎考虑，我们假定2018年按资金来源测算的基建投资增速与基建投资完成额增速之差为过去4年平均值，从而得到2018年按资金来源测算的基建投资增速为-2.94%；进而我们假定2019年按资金来源测算的增速与投资完成额测算的增速差与2018年相等，由此可以得到2019年基建投资完成额同比增速。
1、基建投资资金来源的构成
整体来讲，基建投资的资金来源包括：预算内资金，即公共财政支出中用于基建的部分，占比为16%；国内贷款，即通过商业银行和政策性银行用于基建的部分，占比为16%；自筹资金，即政府通过城投债、专项债、铁道债、政府性基金支出、PPP、信托委托等渠道流入基建的资金，占比为59%；此外，利用外资和其他资金来源合并占比9%，较为稳定。考虑到预算内资金和国内贷款近两年增速变化较小，而自筹资金占比较大且增速波动较大，对基建投资的估计主要落在对自筹资金部分的估计。
2、预算内资金预计增速维持稳定
公共财政支出中为城乡社区、农林水务、交通运输、粮油物资管理这四个分项是基建投资的主要构成部分，这四项占公共财政支出的比重为11%左右，历史占比较为稳定，因此2019年占比我们使用2018年的占比，为11.8%。
公共财政支出方面，考虑到过去三年公共财政支出增速稳定，2019年财政支出为过去三年财政支出增速均值，则通过2019年财政支出绝对值和基建投资的占比可以推算出预算内资金用于基建的绝对值和同比。通过测算，我们认为2019年预算内资金预计增速维持稳定（考虑到去年公共财政支出预算与实际公共财政支出增速存在1个百分点左右的缺口，今年公共财政支出预算增速下调，对应的实际公共财政支出增速也下调）。
此处需要留意的是，随着2019年经济增速的下行以及增值税和个税减免的施行，公共财政收入面临较大的下行压力，而公共财政支出维持稳定，那么意味着政府需要通过提高赤字率（从2.6%提高至2.8%）、利用更多结转结余资金来补充缺口。
3、自筹资金大幅反弹
自筹资金主要包括城投债、信托委托资金、政府性基金支出、地方政府专项债、铁道债、PPP融资以及其他融资。其中信托、委托收缩幅度放缓、地方政府专项债发力带动自筹资金增速由2018年的-9%反弹至-3%。
