关于“国有景区门票降价”文件的解读

近日，国家发展改革委对外发布的《关于完善国有景区门票价格形成机制 降低重点国有景区门票价格的指导意见》（以下简称《指导意见》）要求，今年，降低重点国有景区门票价格要取得明显成效。

“在今年‘十一’黄金周旅游高峰之前，切实降低一批重点国有景区偏高的门票价格。在降低门票价格同时，不得提高景区内交通运输等其他游览服务价格，变相增加游客负担。” 国家发改委价格司副巡视员程行云说。

体现国有景区公益性，门票价格形成机制“两步走”

随着城乡居民收入增加，我国旅游需求快速增长，呈现消费大众化、需求品质化、竟争国际化趋势。然而与发达经济体的旅游业相比，我国仍有很大增长空间。例如，去年世界发达国家人均出游7次,。而我国人均出游3.7次，仅约发达国家的一半。

门票价格过高，被视为制约旅游经济的重要制约因素。根据中青报调查中心数据，超6成旅客认为门票是影响旅游出行的首要因素。国家统计局的一项调查显示，认为当前国内景区门票价格“太高”或“偏高”的游客占比高达72.3%。也有数据显示，我国249家5A级景区中，门票价格超过100元的景区数量占比为47%，接近一半。

绿水青山、文化遗产本是公共资源，特别是国有景区，更应该充分体现公益属性与社会效益。“ 风景名胜区、自然保护区、文物保护单位、国家公园等是全民所有的公共资源，依托这些资源建设的国有景区，应该充分体现社会效益，坚持社会效益与经济效益相统一。 ”程行云说，完善门票价格管理，就是要扭转一些景区过度追求经济效益，重开发、轻保护，忽视社会效益和生态效益的局面，逐步向更加注重社会属性、生态属性转变，回归公共资源景区的本质。

正是坚持公益导向，此次发布的《指导意见》明确，推进门票价格改革必须坚定不移贯彻以人民为中心的发展思想，秉持旅游为民、旅游惠民理念，按照逐步实现公共资源全民共享、景区服务费用游客合理分担的取向，充分体现公共资源建设的国有景区公益属性。

为此，《指导意见》并确了国有景区门票价格形成机制“两步走”的目标：2018年，在推进完善国有景区门票价格形成机制同时，降低重点国有景区门票价格要取得明显成效；到2020年，要基本健全以景区正常运营成本为基础，科学、规范、透明的景区门票价格形成机制。

摆脱“门票依赖症”，合理界定门票定价成本构成

摆脱“门票依赖症”，理顺国有景区的功能定位只是第一步，加强国有景区门票定价制度建设才是关键一招。

过去，用红头文件禁止价格上涨的监管方式也曾频频出招，但这种行政命令式的“一刀切”收效甚微，甚至催生了不少捆绑销售、变相涨价的门票涨价新花招。

治病先要摸清病根。票价高企的原因究竟是什么？

在一些地方，国有景区成了“提款机”，“额外负担”过重。“景区以外的基础设施、公共服务等经费应主要由各级财政承担，门票应主要限定在补偿直接为游客提供基本游览服务的相关开支。但现实情况是，一些地方政府部门随意扩大门票价格覆盖范围，门票收入被用于景区外资源保护、公共基础设施建设等开支，导致景区门票‘额外负担’过重，价格水平被不断推高。”程行云说。

据介绍，随着景区开放，特别是近年来知名景区游客数量快速增长，对景区外围自然、文化资源保护，以及通往景区的道路、机场、火车站、垃圾污水处理等公共基础设施提出了较高要求。地方政府往往通过景区门票收入筹集资源保护、设施建设资金。在一些地方，门票收入还被用于地方政府公共管理开支，甚至直接补充财政收支缺口。

在一些地方，国有景区成了“唐僧肉”，谁都想吃。根据《文物保护法》《风景名胜区条例》《自然保护区条例》，我国文物保护单位、风景名胜区自然保护区组织开展旅游活动，应坚持非盈利原则，取得的各项收入专门用于资源保护。但是，一些地方国有景区被租赁经营或特许经营，甚至成了上市公司，造成公共资源的商业属性明显重于应有的公益属性和社会属性。

为了根治“门票依赖症”，此次《指导意见》提出合理界定门票定价成本构成。将门票定价成本严格限定在景区游览区域范围内直接为游客提供基本游览服务所发生的设施运行维护、人员薪酬、财务费用、固定资产折旧等方面的成本支出，以及自然、文化遗产等资源保护支出。

发改委宏观经济研究院市场与价格研究所副所长刘强认为，此次《指导意见》的最大亮点在于，在摸清门票成本底数的基础上建立一套科学、规范、公开、透明的价格管理机制，并实现了动态监管。

“科学定价一定要摸清成本。不同景区差异性客观存在，成本是不同的，明确门票价格合理构成，才能推动国有景区形成既覆盖成本又体现品牌价值的合理票价。”刘强说，通过明确门票价格合理构成，逐步剥离门票承载的“额外负担”，也可以刺激更多游客出行，把旅游业的蛋糕做更大，促进全域旅游发展。

不搞行政命令式“一刀切”，以公共资源建设的5A级景区是重点

那么所有国有景区都要降价吗？降多少？

程行云表示，此次改革不搞“一刀切”，而是创新价格管理方式。由各地区根据实际，对不同国有景区门票价格分别实行政府定价或政府指导价；季节性较强景区可实行淡、旺季门票价格，引导客流均衡分布；实行政府指导价的景区可采取价格上限管理方式，允许景区经营管理者在不超过政府规定上限价格的范围内，根据旅游市场供求状况自主确定具体价格水平，具体执行时应提前3个月向社会公布。

“《指导意见》改变过去用行政命令禁止价格上涨的工作方式，不搞行政命令式‘一刀切’，而是通过建立健全主要补偿景区服务和生态环境保护合理成本并适当反映景区价值的价格形成机制，规范政府和景区行为，来管理价格。”程行云说。

据介绍，此次门票价格改革，将以利用国家级风景名胜区、国家级自然保护区、全国重点文物保护单位、国家公园等公共资源建设，旅游景区质量等级评定为5A级，且现行价格水平较高的国有景区为重点，降低偏高门票价格，并积极推动4A级及以下国有景区降价。此外，围绕解决门票价格“额外负担”重这一突出问题，发改委还将督促各地加大对违规不合理收支行为的清理规范力度，既相应降低门票价格，又保证景区正常运营。

门票价格监管不仅不搞“一刀切”，还要实现“动态化”。《指导意见》还要求，建立门票定期评估调整机制。门票价格制定后，每3年进行一次评估，根据景区游客数量变化、运营成本变动、收支节余等情况，以及社会各方面意见，及时调整门票价格。

完善价格机制的同时，价格监管也在加强。《指导意见》提出，要建立健全景区价格失信惩戒机制，将景区扰乱价格秩序行为，作为景区及其主要负责人不良信用记录纳入全国信用信息共享平台，实施失信联合惩戒。

同时，就社会各方面关心的问题， 记者采访了国家发展改革委价格司有关负责人。

答：完善国有景区门票价格形成机制总体思路是：

一是坚持公益导向。 风景名胜区、自然保护区、文物保护单位、国家公园等公共资源为全民共有，依托这些资源建设的国有景区应该充分体现社会效益、坚持社会效益与经济效益相统一。推进门票价格改革必须坚定不移贯彻以人民为中心的发展思想，秉持旅游为民、旅游惠民理念，按照逐步实现公共资源全民共享、景区服务费用游客合理分担的取向，充分体现公共资源建设的国有景区公益属性。

二是坚持科学定价。 加强国有景区门票定价制度建设，改变过去用行政命令禁止价格上涨的工作方式，不搞行政命令式“一刀切”，而是通过建立健全主要补偿景区服务和生态环境保护合理成本并适当反映景区价值的价格形成机制，规范政府和景区行为来管理价格。

三是坚持有序推进。 当前，各地区经济社会发展水平、景区规模等级都存在一些差异，完善国有景区门票价格形成机制需要区分景区不同经营管理模式，因地制宜，分类施策，分批推进，逐步创造条件推动门票价格回归合理区间。

四是坚持公开透明。 要加快推行国有景区门票价格管理程序公开、决策公开、结果公开、执行公开及景区收支情况公开，接受社会监督。

指导意见明确了两阶段目标。2018年，在推进完善国有景区门票价格形成机制同时，降低重点国有景区门票价格要取得明显成效；到2020年，要基本健全以景区正常运营成本为基础，科学、规范、透明的景区门票价格形成机制。

答：主要包括7个方面的措施：

一是合理界定门票定价成本构成。 将门票定价成本严格限定在景区游览区域范围内直接为游客提供基本游览服务所发生的设施运行维护、人员薪酬、财务费用、固定资产折旧等方面的成本支出，以及自然、文化遗产等资源保护支出。通过明确门票价格合理构成，逐步剥离门票承载的“额外负担”，推动国有景区形成合理门票价格。

二是创新价格管理方式。 由各地区根据实际，对不同国有景区门票价格分别实行政府定价或政府指导价；季节性较强景区可实行淡、旺季门票价格，引导客流均衡分布；实行政府指导价的景区可采取价格上限管理方式，允许景区经营管理者在不超过政府规定上限价格的范围内，根据旅游市场供求状况自主确定具体价格水平，具体执行时应提前3个月向社会公布。

三是严格履行政府定价程序。 政府制定景区门票价格，应当依法履行定价成本监审或成本调查、听取社会意见、合法性审查、集体审议、作出价格决定并及时向社会公告等程序。对以外地游客为主的景区，通过网络公开征求意见或创新价格听证方式，广泛听取意见建议。

四是建立定期评估调整机制。 门票价格制定后，每3年进行一次评估，根据景区游客数量变化、运营成本变动、收支节余等情况，以及社会各方面意见，及时调整门票价格。

五是加强景区收支监管。 加强景区门票收入及其他各类收入、支出监管，保证景区收入主要用于景区运营所需合理支出。鼓励有条件的地方探索建立国有景区运营状况、收支信息公开制度，提高价格相关信息透明度。

六是规范景区价格行为。 景区应严格落实明码标价规定，在其网站、收费场所等醒目位置公示门票价格及游览服务内容，保障游客知情权、选择权。禁止捆绑销售、价外加价或强制代收其他任何费用。

七是加强景区门票价格监管。依法查处景区价格违法违规行为。建立健全景区价格失信惩戒机制，将景区扰乱价格秩序行为，作为景区及其主要负责人不良信用记录纳入全国信用信息共享平台，实施失信联合惩戒。

答：当前，部分重点国有景区门票价格偏高，很重要的一个原因是成本构成不合理、不规范，承担了一些“额外负担”。要坚持问题导向，瞄准突出问题，以开展定价成本监审或成本调查、纠正违规不合理收支行为为抓手，以知名度较高、社会影响较大的国有景区为重点，努力在降低重点国有景区门票价格上取得实效。 一是突出重点。以利用国家级风景名胜区、国家级自然保护区、全国重点文物保护单位、国家公园等公共资源建设，旅游景区质量等级评定为5A级，且现行价格水平较高的国有景区为重点，降低偏高门票价格，并积极推动4A级及以下国有景区降价。二是抓住关键。围绕解决门票价格“额外负担”重这一突出问题，加大对地方、景区违规不合理收支行为的清理规范力度，既相应降低门票价格，又保证景区正常运营。

国家发展改革委将督促各地进一步明确具体目标、重点任务、时间节点，在今年“十一”黄金周旅游高峰之前，切实降低一批重点国有景区偏高的门票价格。

答：通过建立健全机制推动降低重点国有景区门票价格，是以景区合理运营成本为基础，重点剥离景区承载的“额外负担”，包括不合理的政府收费收入等，规范价格行为，相应降低门票价格。因此，不影响景区正常运营。随着景区门票价格的下降、游客数量增加，景区总的门票收入并不一定会减少，还有可能会增加。同时，景区运营管理者要积极适应旅游业高质量发展要求，转变发展思路、模式，提升经营管理效率，丰富旅游产品，通过提升服务质量、提供更多增值服务吸引游客，逐步降低对门票的依赖，更好实现景区持续健康发展。

答：当前，我国景区实行行业指导、属地管理，利用公共资源建设的国有景区门票定价权也在地方。完善国有景区门票价格形成机制、降低重点国有景区门票价格工作主要由各地负责落实。为保障工作取得实效，国家发展改革委将加强对各地工作的督促指导，具体有四个方面措施：

一是明确地方政府对降低重点国有景区门票价格承担主体责任。 要求各省级价格主管部门进一步提高认识、统一思想，在当地党委、政府统一领导下，增强责任感，明确责任人，层层抓落实。

二是要求各地建立工作协作机制，认真开展定价成本监审或成本调查，科学测算制定降价方案，加强旅游市场秩序整治，持续做好价格监督检查。 有关部门要加强政策联动，优化政策组合，确保平稳实施。

三是要求各地加强督察问效，及时评估工作进展情况，查找不足，改进工作，确保不折不扣完成预期目标。 国家发展改革委将全程跟踪各地工作进展情况，对有令不行、进展迟缓的地区，组织专项督查。

四是要求各地区、各有关部门要主动加强政策宣传解读，及时回应社会关切。

指导意见特别强调，各地区降低重点国有景区偏高门票价格不得避重就轻、流于形式、敷衍搪塞；在降低门票价格同时，不得提高景区内交通运输等其他游览服务价格，变相增加游客负担。