讨论“防风险”之前，先来看看中国是如何应对两次国际金融危机的

在亚洲金融危机爆发之后，第一次全国金融工作会议于1997年11月召开，会议提出了加快金融体制改革，整顿金融秩序，防范金融风险的任务、原则和一系列重大改革措施。1998年初，党中央、国务院批准并转发了《关于应对东南亚金融危机，保持国民经济快速健康发展的意见》。随后，中国采取了既有刺激又有改革的一系列危机应对措施，下图分别从需求侧和供给侧对这一系列应对措施进行梳理。

亚洲金融危机应对措施示意图

（一）需求侧刺激与改革措施

1.采取积极的财政政策，加大基础设施投入

在1998年初，当1～4月宏观经济数据得出之后，社会各界关于宏观经济形势的认识已经趋于统一，于是决策层下定了决心要增加投资、扩大内需，在货币政策效应不理想的情况下，考虑更多运用财政政策实施扩张。当年6月中旬，时任财政部部长项怀诚在《人民日报》、《中国财经报》发表关于宏观经济调控与启动经济增长的重要文章，指出中国应采取积极的财政政策，适时适度地扩大财政举债规模和财政支出，增加投资，刺激消费，扩大出口，并通过推进改革克服制约有效需求的体制和政策因素，促进国民经济增长。而在大规模的政府投资中，大量资金被用于修建公路和高速公路，这也为中国此后汽车工业的发展奠定了基础。

（1）发行长期国债，扩大基础设施建设

1998年国务院决定增发1000亿长期国债，并纳入1998年和1999年的国家预算，所筹资金用作国家预算内的基础设施专项投资，具体如下表所示。

1998年的1000亿新增国债投向

1999年，在原先500亿元长期国债发行基础上，再次发行600亿长期国债，比例上中央和地方各占一半，即相应扩大中央财政赤字300亿元。新增国债资金主要用于在建的基础设施、一些重点行业的技术改造、重大项目装备国产化和高新技术产业化、环保与生态建设以及科教基础设施等方面。

2000年，在年初决定的1000亿长期国债发行规模的基础上，增发500亿元长期国债。主要用于：（1）水利和生态项目建设；（2）教育设施建设；（3）交通基础设施建设；（4）重大科技项目；（5）城市环保项目建设。

2001年，继续发行基础设施建设国债，规模为1000亿元，主要弥补在建项目后续资金和工程收尾。同时发行为支持西部开发的特别国债，规模为500亿元，主要支持青藏铁路等重点工程的上马。

伴随着国债规模的持续扩大，我国中央财政赤字呈现出逐年上升的态势，如下表所示。

1997年亚洲金融危机后我国的国债与赤字规模

根据贾康（2008）的统计，1998～2004年间,长期建设国债共发行9100亿元,截至2004年年末,七年累计实际安排国债项目资金8643亿元。具体投向是：农林水利和生态建设2596亿元，所占比重30%；交通通信基础设施建设1711亿元，所占比重为19.8%；城市基础设施建设1317亿元，所占比重为5%；中央直属储备粮库建设352亿元，所占比重为4.1%；环境保护投资312亿元，所占比重为3.6%；公检法司设施建设180亿元，所占比重为2.1%。

（2）调整税率，提振三驾马车

1999年年初和7月先后两次提高了纺织品、煤炭、水泥、钢材和部分机电产品的出口退税率，使出口商品的综合退税率达到了15%以上。同时，对香皂以外的其他护肤护发品消费税税率统一由17%下降为8%，对环保型汽车减按规定税率70%征收消费税。

为了刺激居民消费，调节个人收入差距，从1999年11月1日起对储蓄存款利息恢复征收个人所得税，分流居民储蓄，引导居民消费。

1999年下半年，针对投资需求不足问题，对固定资产投资方向调节税实施了减半征收的政策。此外，从1999年8月1日起对涉及房地产的营业税、契税、土地增值税给予一定的减免。

（3）注资国有商业银行，化解金融风险

1998年8月，财政部向商业银行定向发行2700亿元特别国债，补充4大国有银行资本金；将13939亿元银行不良资产剥离给新成立的4家资产管理公司。相继颁布了《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》等7项规定，关闭了一些有问题的金融机构，并于1999年开始，对信托投资公司进行第5次清理整顿，近6000亿元不良资产被核销。

（4）积极财政政策效果显著，为汽车工业发展奠定了基础

回顾亚洲金融危机期间积极财政政策的效果可以看出，积极的财政政策在危机期间有着非常显著的作用。从对GDP的拉动效果来看，据有关部门测算，积极财政政策对于中国经济持续增长发挥了明显的促进作用，对于GDP增幅的贡献率，1998年为1.5个百分点，1999年为2个百分点，2000年为1.7个百分点，2001年为1.8个百分点。2002-2004年，也在1.5～2个百分点的水平。此外，也有学者测算，1998～2002年国债投资对当年经济增长的贡献率分别为19.2%、28.2%、21.3%、24.7%、25%，已经成为投资、消费、外贸之外的“第四驾马车”。从投资的实际效果来看，在1998年之后中国普通公路里程和高速公路里程呈现出快速增长的趋势。在普通公路方面，由于受到公路建设周期的影响，2000年中国普通公路里程达到了167.98万公里，比1998时增加了40.13万公里；同样受到前期投资的影响，2005年时中国普通公路里程已达334.52万公里，是1998年公里里程的2.6倍。在高速公路方面，1998年之后高速公路也得到了快速的发展，1998年时中国高速公路里程仅有8700公里左右，随着政府投资的不断增加，至2003年时中国高速公路里程已达2.97万公里，是1998年里程数的3.4倍。

中国公路里程和高速公路里程（1990-2008）

中国公路基础设施的快速发展为汽车工业的发展奠定了良好的基础。1998年时中国民用汽车保有量为1319.3万辆，平均约每100个人拥有一辆汽车，其中私人汽车保有量为423.65万辆，平均约每300个人拥有一辆私人汽车，这一指标在美国同期平均为1.3，而日本平均为2.4，可见中国与发达国家的水平差距是巨大的。然而，随着我国公路建设，特别是高速公路和一级公路的大规模展开，人们对汽车的需求量大幅度增加。经过10年的发展，截至2008年底，中国民用汽车保有量为5099.61万辆，平均每26个人拥有一辆汽车，而私人汽车保有量为3501.39万辆，平均每38个人拥有一辆私人汽车，已远远超过。

 中国民用汽车拥有量和汽车产量（1990~2008）

汽车工业的快速发展对经济增长的贡献是巨大。据工信部统计，2010年，我国汽车产业实现工业总产值4.34万亿元，占国民经济总产值的6.13％。直接相关产业的从业人员超过4000万人，占全国城镇就业人数的12％以上，汽车行业税9500亿元，占全国税收的13％。汽车工业除直接拉动经济增长外，还推动了如钢材、橡胶、塑料、仪表仪器等行业的增长。

2.采取名为“稳健”实为“宽松”的货币政策

由于前期信贷扩张的过度，在亚洲金融危机爆发以后，中国商业银行聚集了大量的风险，因此商业银行出现了“惜贷”等现象，金融对实体经济的支持力度出现明显下降。为此，中国人民银行果断采取了一系列宽松的货币政策，包括大幅下调法定存款准备金率、多次下调存贷款基准利率、再贷款利率、贴现及再贴现利率，这些政策措施对减缓经济下行起到了积极的作用。

（1）降低存贷款利率

为应对亚洲金融危机，中国人民银行采取了宽松的货币政策，连续下调各项基准利率。在1997年至2002年间，人民银行四次下调活期存款基准利率，其中在1998年12月一次性下调活期存款利率0.45个百分点。针对定期存款，人民银行更是六次下调定期存款利率，从1996年开始实行的7.47%下调至2002年的1.98%，如下图所示。

人民币存款基准利率走势图（1997~2002）

同时，央行也大幅度下调各项贷款基准利率。在1997年至2002年间，1年期贷款基准利率下调了六次，从10.08%下调至2002年的5.31%，3-5年期贷款基准利率下调了五次，从11.7%下调至6.03%。

人民币贷款基准利率走势图（1997~2002）

（2）降低存款准备金率

在央行频繁调整各项存贷款基准利率之外，央行也采取了大幅度下调法定存款准备金率的政策。

在1998年3月，央行打破了维持10年的法定存款准备金率——13%，一次性下调5个百分点，将法定存款准备金率下调至8%，此后在1999年再次下调2个百分点至6%。

（3）承诺人民币不贬值，加强外汇流动管理

在亚洲金融危机爆发后，周边多数国家汇率均大幅度贬值，人民币受到极大的贬值压力，一旦人民币加入贬值的行列，极有可能引发竞争性贬值潮。为了维护区域金融稳定，提振投资者信心，中国政府对外承诺，保证人民币不贬值。

不仅如此，中国还加强了对境外外汇借款的控制及对结售汇的管理，并加大对套汇的处罚力度。与此同时，中国决定暂不实行人民币自由兑换，对外资涉足房地产和证券业从严限制，并推迟开放羽翼未丰的股票市场。

（4）货币政策效果明显，为改革创造了宽松的货币环境

1997年亚洲金融危机爆发以后，中国人民银行果断采取的一系列宽松的货币政策，对减缓经济下行起到了积极的作用。从下图可以看出，每当全社会固定资产投资中来自银行贷款的增速出现明显下降的时候，中国人民银行总能看准时机，通过降息和降准等一系列“组合拳”稳定银行贷款，使金融始终对实体经济保持充分的支持，同时也为其他各项改革措施创造了宽松的宏观经济环境。

全社会固定资产投资中来自国内贷款的比例（1997~2002）

3.住房制度改革，打开了居民住房需求的大门

（1）开展住房制度改革，发展房地产市场

早在1996年7月11日，时任国务院副总理朱镕基同志在听取国务院房改领导小组汇报时就曾指出，面对国有企业亏损增加，经济效益下降的问题，除了加大国有企业改革力度之外，关键是打开市场，搞活流通，培植新的消费热点和经济增长点，而当前最有可能形成消费热点的是住宅，因此要推进房改，盘活存量，搞活流通，促进住宅建设，带动相关产业发展。五天后，建设部于7月16日向国务院提交了《关于加快住宅建设，加速培育房地产市场，推动国民经济持续快速健康发展的请示》（建房【1996】415号），至此将住宅建设培育为新的经济增长点开始引起广泛关注。

经过建设部、国家计委（现国家发展与改革委员会）、体改委、财政部、中国人民银行、国家税务总局、中国建设银行等国家有关部门和金融机构的深入研究，朱镕基同志于1997年12月15日召开会议并听取了《关于大力发展住宅建设的若干意见》的汇报，会上朱镕基表示，面对来势汹汹的亚洲金融危机，明年有降到8%以下的危险，必须开辟新的经济增长点，看得准的一是住房建设，二是信息产业，并指示由国家计委和建设部牵头，各部门都有参与，认真研究，并且要求必须在春节前就要听方案和有关政策的汇报，凸显住房制度改革的紧迫性和重要性。

1998年3月19日，在九届全国人大一次会议的记者会上，新任国务院总理朱镕基同志向世界宣布中国将停止福利分房，并将深化城镇住房制度改革纳入本届政府“五项改革”之一。至此，一场紧紧围绕把住宅业培育为新的经济增长点，以推动住房货币分配为核心，以新房实行新体制为重点，以增量住房的改革带动整体房改的战役正式打响。

1998年开始的这一轮住房制度改革主要从两方面进行了改革，一是取消福利分房，推行商品房制度；二是引进了住房按揭制度，这两项措施的推行使中国的房地产行业迅速发展起来。

1998年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发【1998】23号），宣布从1998年下半年开始全面停止住房实物分配，实行住房分配货币化，这意味着中国原有的福利分房制度的终结，以及住房制度改革大幕的拉开。通知还明确，要“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”表明商品房制度正式在中国推行，为中国培育房地产交易市场提供了契机，房地产也成为居民最主要的消费项目。

1999年2月，中国人民银行颁布《个人住房贷款管理办法》（银发【1999】190号），《办法》开宗明义的提出“为促进住房消费，支持住房产业成为新的经济增长点，改善银行信贷资产结构……个人住房贷款业务可在所有城镇办理……个人住房贷款限用于购买自用普通住房和城市居民修、建自用住房，不得用于购买豪华住房。”此后，商业银行大规模进行商品房按揭贷款，这一举措大力促进了中国的国内消费。

（2）房地产业蓬勃发展，成为中国经济增长新支柱

住房制度改革实施以来，房地产市场的发展十分迅猛，已经逐渐成为中国经济增长的新动力。

一是房地产开发投资在固定资产投资中的比重不断上升。在住房制度改革开启之后，房地产投资迅速增加，连续多年高于全社会固定资产投资，其中1999年房地产投资增速达到13.53%高于全社会固定资产投资8个百分点，2001年房地产投资增速更是高于全社会固定资产投资14个百分点。而房地产投资占全社会固定资产投资比重也是从1997年的12.74%增加至2004年的18.67%。

全社会固定资产投资与房地产投资趋势图

二是住房消费快速增加。如下图所示，住房制度改革之后，商品房销售连续保持平稳快速增加。在1998～2007年这10年间，房地产开发企业商品房销售年平均增速高达33.16%，2007年商品房销售额达2.9万亿元，约是1998年商品房销售额的12倍。

房地产开发企业商品房销售额与同比增速（1996~2007）

三是房地产业已经逐渐成为中国经济增长的重要支柱。首先，据2003年底在武汉召开的全国房改与房地产工作会上透露，1998～2003年间，房地产开发投资增长直接和间接拉动GDP增长每年保持在2个百分点左右。其次，2004年中国房地产百强企业研究组根据相关理论和模型，测算了房地产开发投资对GDP增长的贡献，结果显示：2000～2003年间，全国房地产开发投资对GDP增长的平均贡献是17.26%。最后，根据刘琳（2007）的测算，在1998～2005年间，房地产开发投资对GDP增长的直接贡献率年均9.10%，间接贡献率年均9.50%，引致消费贡献率年均3.89%，房地产投资对GDP的贡献度年均达2个百分点。

房地产开发投资对 GDP 增长的总贡献率和总贡献百分点

4.积极推动加入WTO，从外部打开国际市场大门

20世纪90年代末，中国由于外受亚洲金融危机的冲击，内受通货紧缩影响，经济增长再度放缓。在此形势下，围绕“入世弊大于利还是利大于弊”问题，展开了一场全民大讨论，实现了第三次思想大解放。普通民众、媒体、产业界、学术界开展了广泛、深入的讨论，各类会议、报刊杂志、电视新闻都就这一话题展开激烈论战。这场几乎全民参与的入世利弊大讨论，直至2001年11月中国正式加入WTO后仍未停止。这期间，社会各界就加入WTO对不同行业、领域的机遇与挑战及应对措施，进行充分、反复的论证，观点百花齐放、社会思潮极度活跃，为入世后进一步扩大开放、融入世界经济新秩序，做了充分的思想、舆论准备。

其实，中国早在1986年就已开启多轮加入关贸总协定（GATT）的复关谈判，1995年1月，世界贸易组织（下称WTO）正式开始运作后，中国随即启动入世谈判。1995年7月11日，中国正式提出加入世贸组织的申请，自此从复关转为入世。1999年后，中国入WTO进程明显加快。1999年4月，朱镕基总理访美，与美国在市场准入谈判方面取得实质性进展，双方签署了中美双边协议中最重要的《中美农业合作协议》，并就中国加入世贸组织问题发表联合声明。1999年11月10日，美国贸易代表团访华，与中国就入世问题进行双边谈判，最终在11月15日双方签署了《中美关于中国加入世界贸易组织的双边协议》，这标志着中国与美国就此正式结束双边谈判，也为中国与其他主要贸易伙伴的谈判奠定了基础。2000年5月19日，中国与欧盟达成双边协议。2001年9月13日中国与墨西哥签署双边协议，至此中国与要求与中国进行双边谈判的37个世贸组织成员方全部结束了谈判。2001年9月17日，WTO中国工作组第18次会议举行正式会议，通过了中国入世的所有法律文件，其中包括中国工作组报告书、入世议定书以及货物贸易减让表和服务贸易减让表等附件，同时也结束了世贸组织中国工作组的全部工作。2001年11月10日，在多哈举行的世贸组织第四次部长级会议上审议并批准了中国加入世贸组织，中国随即递交了全国人大常委会批准中国加入世贸组织议定书的通知书。按照世贸组织的规则，一个月后，中国于2001年12月11日正式成为世贸组织成员。

中国加入WTO使得中国出口贸易快速增长。在2001年之前，中国对外贸易极易受国际政治经济环境和国内经济政策的影响，贸易摩擦不断，贸易额时常出现较大幅度的波动，非常不利于外贸企业生产和销售，对企业正常经营造成较大的影响。加入WTO之后，国内各项制度逐渐于国际接轨，给企业营造了非常好的经营环境，于是对外贸易快速发展。2002年中国出口总额达2.69万亿元，同比增速达22.35%，此后几年间出口贸易均保持高速增长，2002～2007年间出口增速平均为27.39%，效果十分显著。

亚洲金融危机前后我国的出口额与同比增速走势

然而，中国加入WTO的意义并不仅限于促进进出口贸易，更重要在于通过对外开放倒逼国内改革，使中国向真正的市场经济跨出了一大步。党的十四大提出二十一世纪初建立社会主义市场经济体制，然而仅仅依靠国内改革显然很难完成任务，因此需要一种外部力量倒逼国内经济体制改革。

而加入WTO正好可以作为一种外在的压力，强迫中国按照现代市场经济的要求和标准，加快实现和完善中国社会主义市场经济体制的改革。因为世界贸易组织的所有基本原则及协定、协议都是以市场经济为基础、市场导向为前提条件形成和完善的。其目的在于使各成员政府的贸易政策行为不能扭曲市场竞争，不能人为地干预市场交易，要大幅度地降低贸易壁垒，在更大范围内让市场配置各国资源，最优运用世界资源，促进生产力的发展。

（二）供给侧结构性改革措施与效果评价

1.深化国有企业改革，提高国有企业效率

1993年党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，建立现代企业制度是国有企业改革的方向，并把现代企业制度概括为适应市场经济和社会化大生产要求的“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的企业制度，要求通过建立现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。国有企业改革迅速展开，并取得了不错的成绩。

然而，到了20世纪90年代的中后期，国企改革遇到了新的难题。尽管国有企业的改革措施不断调整，改革力度和国家扶持力度不断加大，但国有企业的生产经营状况不仅没有改善，反而每况愈下。其中一个重要原因就是国家没有从宏观层面上对国有经济的布局进行战略性调整。1997年中共十五大报告提出要着眼于搞好整个国有经济、抓大放小，对国有企业实行战略性重组；1999年中共十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，明确提出了“从战略上调整国有经济布局和改组国有企业”、“有进有退”、“提高国有经济控制力”的改革主张，并作为推进国有企业改革和发展的一条重要指导方针。在这一决定的指引下，国有企业改革再掀高潮，数十万家国有中小企业实现了民营化，国有经济从竞争性领域大量退出，给民营经济的发展提供了空间。

此外，为保证国有大中型企业市场化改革的顺利推进，中央决定将包括石油、通信、电力等领域的大型国有企业实行公司化改革，具体而言主要做了三件事：一是实现政企职能分离和建立新的政府监管框架；二是打破行业垄断，促进企业间的竞争；三是企业经过重组在海内外证券市场上市，在股权多元化的基础上搭建起公司治理的基本框架。根据国务院国资委在2013年召开的全国国有资产监督管理工作会议上披露，截至2012年底，国有控股上市公司共953家，占中国A股上市公司数量的38.5%，市值合计13.71万亿元，占A股上市公司总市值的51.4%。

经过对国有企业“抓大放小”、“政企分开”、建立产权清晰的现代企业制度以及国有企业在行业和领域战略性调整等一系列改革，国有企业经济效益终于有所改善。截至2007年，国有工业企业资产负债率已由1998年的64.26%下降至56.5%，而总资产贡献率14也由1998年时的6.51%，上升至13.79%。可见，国企改革不仅使国有企业甩掉了沉重的债务负担，盈利水平也得到的大幅度提升。

国有工业企业总资产贡献率和资产负债率

2.发展民营中小企业吸收下岗职工，扩大民营企业出口自主权

改革开放以来，民营企业得到了快速的发展。据统计，截至1997年底，中国中小企业数逾1000万家，占企业总数的99%，其所提供的就业岗位占城镇就业总数的75%，而产值和利税的占比约为60%和40%。尽管民营企业在国民经济中的比重不断增加，但是受限于国有经济的主导地位、金融支持不足和民营企业自身发展等问题，民营企业的发展一度陷入了停滞。加之亚洲金融危机的爆发使得外向型民营企业雪上加霜，以及国有企业改革形成大量下岗职工需要分流等因素，因此大力发展民营企业势在必行。

1998年初，受时任国务院总理朱镕基同志的委托，中国著名经济学家吴敬琏教授带队赴浙江考察民营经济。在经过浙江温州、台州等多地调研之后，吴敬琏教授正式向中央提出建议，必须给中小企业创造一个良好的经营环境，以大力发展民营经济。

具体而言，这些建议包括：

一是促进社会观念的转变。要使江泽民总书记在十五大报告中提出的“一切符合‘三个有利于’原则的所有制形式都可以而且应该用来为社会主义服务”的基本原则深入人心，成为全社会的共，摆脱将所有制分为三六九等，将个体、私营企业家看成二等公民等现象。

二是改善小企业的融资环境。要按照市场经济条件下公平竞争的原则，以鼓励业主提高竞争能力为出发点，针对小企业因为规模小和资信不足而难以获得银行贷款等问题而采取措施加以解决，而不要轻易运用财政贴息贷款等已被实践证明并不成功的办法。

三是改善小企业的供销环境。鼓励和帮助小企业、特别是个体企业联合组织自己的合作供销组织；在某些行业，也可采取公司加个体的方式，使小企业也有能力通过自营供销方式与大市场对接；放开中小企业出口自主权。

四是改善交易环境。政府必须在强化市场监管、确立竞争规则上下大力气，力争在不长的时期内使这种混乱状况有明显的改善。

五是改善非公有经营者的社会地位，对他们的基本权利提供法律保护。

在此背景下，中央及时听取了相关建议。一是扩大对中小企政策扶持力度，国家经贸委特别成立了中小企业司，专门负责对中小企业扶持政策研究和实施。二是积极扩大对民营经济的信贷支持。

各大银行相继成立中小企业信贷部。此外，朱总理还在一次国务院会议上直接指示金融部门要加大对中小企业的贷款力度。同时，各地方政府也积极响应，纷纷设立担保公司，为中小企业贷款提供担保。

另一项重大改革措施，就是放开了民营企业进出口权。1998年9月，国务院批准《关于赋予私营生产企业和科研院所自营进出口权的暂行规定》，并由对外贸易经济合作部宣布自1999年1月1日起施行，这标志着中国放开了在外贸领域对私营企业的经营限制。从1978年改革开放到1998年私营企业未获得外贸进出口自主权之前，由于外贸领域被管控，私营企业产品面向的主要是国内市场。民营企业通过进口替代的方式，从国外引进生产线，在国内进行大规模的生产，所以1978到1998年是内贸极度繁荣的时期，然后出现了产品大规模的过剩，1998年85%的产品出现过剩。即使有部分民营企业要出口，也需要将产品首先出售给发达地区的国有贸易公司，由国有贸易公司再转卖给外国公司，交易成本高，效率低下，极大妨碍了中国的出口增长。允许民营企业自营出口，极大刺激了外贸的自主性，中国出口得以快速发展。

民营经济的发展首先吸收了大量国有企业下岗职工。1995年至2002年期间的国有企业改革造成了大量的下岗职工，从统计局公布的数据来看，国有企业职工由1995年的1.13亿人下降至2008年的6420.16万人，累计减少了4840.84万人，而集体企业职工由1995年的3147万人，下降至2008年的661.82万人，仅为1995年时的21%。在2002年2月国家劳动和社会保障部发布的全国下岗职工报告中，首次将下岗职工与失业人员分离统计，称下岗职工总数为2137万，但未公布失业人数。在国有企业和集体企业不断增加下岗职工的同时，民营经济的快速发展吸纳了大批的下岗职工。据统计，1990年时民营经济城镇就业人员仅为3000多万人，1998年时首次突破1亿人，而至2008年时民营经济城镇就业人数已经达到2.33亿人，比1998年增加了1.33亿人，其中有很大一部分是国有企业的下岗职工。

按所有制性质分中国城镇就业人口（1990~2008） 

其次，在国家重视民营经济发展之后，民营经济进入了快速发展阶段。在 1998 年之前，民营经济投资增速与全社会固定资产投资增速基本持平，相差平均不超过5%。然而，在1998年之后，这一现象发生了变化，1999年民营企业固定资产投资增速快速增加达到17.82%，比全社会固定资产投资高12个百分点，而2000年这一差距更是扩大到将近20个百分点，此后10年间民营投资一直保持着领先全社会固定资产投资约10个百分点。此外，民营经济固定资产投资完成额占全社会固定资产投资的比重从1997年的约20.5%，猛增至2007年的58.7%，已经超越国有企业和外资企业。截至2012年末，民营经济占GDP的比重已经超过60%，民营经济已经成为中国经济增长名副其实的新动力。

民营经济固定资产投资完成额与同比增速走势图

最后，在民营经济获得出口自主权之后，彻底激发了民营企业的活力，民营企业出口比重不断增加。2000年民营企业出口总值约133.18亿美元，在中国出口总值中的比重仅为5.3%。然而到了2005年，民营企业出口总值已到达1489.77亿美元，是5年前11倍多，所占比重已经达到19.6%。2006年民营企业出口总值首次超过国有企业。综合来看，给民营企业放开进出口权的改革效果可见一斑。

各类企业出口情况表

3.推进金融市场化改革，增强金融机构防范风险的能力

（1）取消贷款规模管理，实行资产负债比例管理和风险管理

贷款规模管理在中国传统体制下一直是中央银行控制信用、平衡信贷的基本手段。从1998年1月1日起，中国人民银行取消对国有商业银行贷款规模的限额控制，由过去下达指令性计划，改为按年（季）下达指导性计划，推行资产负债比例管理和风险管理，并在此基础上实行“计划指导、自求平衡、比例管理、间接调控”的信贷资金管理体制。这一改革措施提高了商业银行自主运用资金的意识和能力，也促进了中国逐渐转向间接的宏观调控方式。

（2）改革存款准备金制度

1998年3月以前，中国银行不仅有存款准备金制度，而且有备付金存款账户，前者主要发挥集中资金、调整信贷结构的作用，后者主要发挥支付和清算作用。1998年3月，中国人民银行对金融机构存款准备金制度进行了改革，主要内容为：一是将现行各金融机构法定存款准备金账户和备付金存款账户合并，统称存款准备金账户；二是法定存款准备金率由13%下调到8%；三是对各金融机构缴存存款准备金，按金融企业法人实行按旬考核。对存款准备金制度的改革有利于真正实现存款准备金支付、清算和调节货币供给总量的作用，为中央银行实行货币政策提供了工具准备。

（3）中央银行管理体制改革

1998年11月，党中央、国务院做出决定，对中国人民银行管理体制实行改革，撤销省级分行，跨省（自治区、直辖市）设置九家分行。这项改革有利于增强中央银行执行货币政策的权威性；有利于增强中央银行金融监管的独立性；有利于增强金融监管的统一和效能，摆脱各方面的干预，提高金融监管的效率。

面对2008年三季度严峻的经济指标，中国政府也采取了大规模的经济刺激政策。然而由于中国的金融体系尚不完善，相反政府部门掌握资源较多，因此在具体方式上，中国并不像美国、日本以及欧盟国家那样主要依靠常规和非常规的货币政策来刺激经济，而是通过扩大政府投资和扩张银行信贷的方式，以投资来拉动经济增长。

（一）常规货币政策总体稳健

在应对金融危机的冲击中，中国政府并没有采取像美国、日本等国的零利率乃至负利率政策，也没有采取的量化宽松等非常规货币政策，并且在以存款准备金率以及存贷款基准利率为主体的常规货币政策上，央行也保持着“总体稳健”的态度，在危机发生后的几年中并没有大幅下调。

危机前后我国官方货币政策表述变化

不过需要指出的是，虽然危机后中国的货币政策总体稳健偏宽松，但由于2012年后PPI持续下降，真实利率反而上升，造成货币政策实际上有收紧的趋势，不利于经济的复苏。

人民币短期贷款真实利率（2007~2016）

（二）以投资为主的财政政策

相比于货币政策，财政政策的力度明显大得多，主要政策是2008年底推出的“四万亿”一揽子经济刺激计划，而这四万亿的财政支出基本都投向了基础设施领域。“四万亿”投资计划分两年完成，其中，中央财政出资1.2万亿，地方财政出资1.3万亿，另外1.5万亿则来自银行信贷。

（三）政府主导的信贷扩张与投资驱动发挥主要作用

中国在传统的货币政策与财政政策上看似力度不大，事实上，主要的刺激来源是银行信贷与投资的大幅扩张。具体地，本轮信贷与投资扩张的主要方式是通过地方政府融资平台大幅举债进行投资，以及对民间房地产开发信贷的“松绑”。

地方政府投融资平台是指地方政府为了城市基础设施建设投融资的需要，主要通过划拨国有股份、土地等资产而组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，如城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等。进行大量债务融资活动，用以进行交通、城建、水利等基础设施和公共事业项目建设。2008年全球金融危机以来，尤其自2009年来在国家刺激经济复苏一系列政策牵引下，地方政府依托资源垄断优势和政府信用，纷纷建立了众多的投融资平台。到目前为止，地方政府融资平台的整体贷款规模并没有一个统一的权威口径，各方的统计结果都会有一定的出入。

据中国人民银行对2008年以来全国各地区政府融资平台贷款情况的专项调查显示：截至2010年末，全国共有融资平台1万余家，较2008年末增长25%以上。融资规模方面，据审计署发布的报告显示，2008年末地方政府融资平台贷款仅为1.7万亿元，但到了2010年末，融资平台债务余额已达到10.7万亿元，增长了6倍有余，其中银行贷款为8.47万亿元，占全部债务余额的79%。

金融机构贷款余额增速（2008~2011）

另一方面，房地产投资从2009年开始快速增长，2010和2011两年其增长率都在30%以上。同时，由于银行放松了信贷投放，市场中过剩流动性流向房地产市场，推高了房地产价格，而扩大的房地产价格泡沫又反过来刺激了房地产的需求。

基建与房地产投资增速（2008~2011）

过去十五年的全国平均房价（2001~2015）

事实上，政府主导的投资可以归类为一种特殊的财政政策与货币政策组合，其本质是政府作为投资的主体或中介，而银行则提供相应的信贷支持。如果把和地方政府相关的投资都算入地方政府债务，那么事实上中国政府在2008年后的赤字率是巨大的。因此，虽然说表面上中国政府和央行没有动用大规模的货币政策和财政政策，然而实际上，与政府和央行相关的社会投资量远高于表面水平。可以说，中国应对这轮金融危机的方法就是经济整体“加杠杆”。

（四）刺激政策短期效果明显，但不可持续

2008年金融危机后，尤其是2008下半年至2011年，由于信贷扩张与基建及房地产投资的集中增长，中国经济在总量增速上迅速恢复，在GDP增长率上并未受到全球金融危机太多的影响，GDP增长率在2008-2011年连续四年在9%以上，虽然没有金融危机前12%以上的高增长，但相比于世界其他国家，中国的增长率保持情况已经非常出色。

 过去十年中国 GDP 增长率（%）与投资贡献率（%）

但是，我们必须也要认识到，这样的刺激政策并不具有可持续性，这一点可以从2012年以来经济增速的下滑看出。同时，以“加杠杆”为主要思路的经济刺激政策必然会导致整个经济杠杆率的大幅上升，而高杠杆率会阻碍经济的增长：对于政府部门而言，高杠杆率会削弱投资者的信心，

从而抑制投资，并且由于预期到未来政府会通过通货膨胀来减轻债务，物价会面临上升压力；对于企业部门而言，高负债率会促使其减少投资，出售资产以及压低产品价格，并有可能形成“债务-通缩”的恶性循环；对于家庭部门而言，高杠杆率会抑制其消费；最后，高杠杆率增加了信用违约的概率，而信用违约的集中爆发甚至可能会导致另一场经济危机的到来。

1997年亚洲金融危机的冲击之所以没有造成我国的金融动荡，其中一个很重要的原因是我国政府当时采取从供给侧和需求侧两端发力，积极调整结构，全力启动经济的方法，成功摆脱了通货紧缩，并使经济再次迎来了高速发展。正如我们上文所回顾的，一是实施以国债投资为主的“积极的财政政策”。1998～2001年4年间，总共发行5100亿元长期建设国债，主要用于修公路、建电站、防洪水利工程以及农村电网改造，遏制了投资下滑的势头；二是四大国有银行对国债投资项目提供与财政拨款总额大致相当的“配套资金”用于上述项目；三是实施相对宽松的货币政策，先后七次降低利率，增加货币供给。

同时，我国政府同时果断采取了一系列供给侧结构性改革，涉及国企、金融、外贸、投融资体制、社会保障、粮食流通等多个方面。其中，对国有经济布局进行有进有退的战略调整，承受了巨大阵痛，将数十万家国有中小企业改制为产权清晰、市场导向的民营企业。同时，对石油、通信、电力等大型国有企业集中的部门进行了大规模兼并重组和公司化改制上市，在股权多元化的基础上建立起符合市场经济要求的公司治理基本框架。同时，还通过全力推进入世谈判，果断启动住房制度改革和释放汽车消费潜力，开启了中国经济新的需求增长空间，为后续十年中国经济的高速增长做了良好铺垫。另外，还采取一系列措施来改善民营企业的创业环境和经营环境，包括在国家经贸委设立中小企业司，指示金融主管部门增加对中小企业贷款，以及赋予民营企业出口自主权等；在地方设立中小企业信贷担保公司和各种基金。大力发展民营企业等改革措施极大地促进了民间投资的增长。1998～2001年，各类民营经济的固定资产投资增长速度都快于国有经济的固定资产投资增长速度。与国有投资增幅逐年放缓趋势形成鲜明对照的是：这4年间，民间投资的增速分别达到20.4%、11.8%、22.7%和20.3%，高于全社会投资增幅。所有这些改革都为2002年后我国根本走出危机、开启新一轮高增长奠定了良好基础。

但是，2008年以来中国应对金融危机政策中的一个关键问题是过分注重需求侧刺激，而忽视了供给侧结构改革，其结果是刺激政策效果的减弱，产能过剩，以及经济结构的僵化。可以看到，无论是信贷扩张，还是政府主导基础设施投资，都是刺激需求的简单调节手段，纵观2008年后中国的主要经济政策，基本上没有供给侧的结构性调整。在这样的背景下，原本应该退出市场的低效率企业，由于“大水漫灌”式的刺激政策得以继续生存，造成了严重的资源浪费，阻碍了产业的转型升级。

因此，对比我国政府在应对两轮金融危机的政策措施可以发现，要使中国经济真正走出2008年全球金融危机，必须真正大力度、实质性地推进供给侧结构性改革、推动经济的转型升级，只有从供给侧和需求侧同时发力，以供给侧改革进行结构调整，激发经济活力，以需求侧改革改善市场预期，稳定经济增长，中国经济才能真正迎来复苏。

具体而言，我们认为需要从以下六个方面推进供给侧结构性改革：第一，切实降低企业综合营运成本，着力改善投资营商环境，恢复民间经济的活力；第二，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，全面深化价格改革，完善重点领域价格形成机制，健全政府定价制度，加强市场价格监管和反垄断执法，为经济社会发展营造良好价格环境；第三，完善和强化国有企业的信息披露制度，推进国有企业财务公开，突破当前国有企业改革困境；第四，拓展直接融资渠道，优化金融资源配置，解决“融资难”的问题，助力民营企业的发展；第五，尊重知识价值，推进破产制度，落实产权保护政策，实现技术创新，为经济长期增长提供动力；第六，大力支持理论创新，寻求改革困境的突破口。

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