第八届中国研究生
公共管理案例大赛
案例名称：《海洋牧歌何以谱出悠然长调？——发展型治理视角下蓝港市海洋牧场建设之难》
队伍名称：狠抓落实队
所获奖项：一等奖、最佳案例
所在院校：华南理工大学
指导教师：李胜会 李文彬
队伍成员：陈泽 汪炫婷 阮洋 李晢 冯绮雯
一、案例简介
向海而生，因海而兴。增进人民福祉，实现高质量发展，离不开对海洋资源合理开发和利用。海洋牧场建设作为海洋开发中的一种典型形式，为沿海省份所高度重视。但是地方大力推进海洋牧场建设的背后，却有着别样的治理问题和困境。本案例通过对蓝港市近十年来海洋牧场建设历程的考察，系统性地描述了海洋牧场建设过程中螺旋曲折之路；进而使用治理情境理论、史密斯政策执行过程模型和政策整合理论，剖析了海洋牧场建设困境背后的原因，归纳破解海洋牧场建设困境的路径。蓝港市海洋牧场建设的历程不仅为各地海洋牧场建设提供了参考，更对实现发展型海洋治理现代化提供了经验。
二、案例描述
党的十八大报告首次提出了海洋强国的战略和目标，为海洋开发指明了新的方向；党的十九大报告指出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，明确了海洋开发的路径和要求；党的二十大报告强调，“发展海洋经济，保护海洋生态环境，加快建设海洋强国”，进一步丰富了对海洋开发的要求。在推进海洋强国建设的进程中，政府必须发挥引领作用。作为海洋开发中的典型形式，海洋牧场建设为各地政府所重视。
2015年，国务院首次提出“海洋牧场”战略目标。自此之后，海洋牧场建设逐渐成为中央政府和地方政府解决“三农”问题的重要抓手和着力点。有着千年海洋开发历史的蓝港市本可借此机遇大展身手，但在实际建设过程中却面临重重困难，治理空转。在蓝港市海洋牧场建设过程中，究竟遇到了哪些困难？这些困难为何难以被解决？为何地方政府的治理措施未能达到预期效果？接下来，让我们把视线拉回到2015年的蓝港市，了解蓝港市海洋牧场建设的“前世今生”。
2015年，蓝港市政府开始推进海洋牧场建设，但是海洋牧场的建设并没有想象中那么简单。在相关工作人员还在试图搞清楚何为“海洋牧场”之时，却发现“出师未捷，困难先至”：渔产养殖面临着高昂的投入成本、巨大的潜在风险、银行严苛的贷款条件，加上蓝港市里贫困农户众多，即使蓝港市政府人员多方调研，但只靠自身实在难以走出困境。
好在脱贫攻坚的春风吹来，广东某省直单位对口帮扶了重点贫困的蓝港市韵兰村，不仅筹集资金兴建加工厂，还大力招商引资，破局性地解决了起步的难题，使得海洋牧场的雏形逐渐得以显现。在建设海洋牧场的号召之下，退伍军人刘海安本着一腔情怀，毅然决定返乡创业。然而，这一决定也让他踏上了充满挑战的“升级闯关”之路，还引发了蓝港市深层次的问题：用海审批受制于严格管制无法精简、农业保险补贴难抵费用、企业需求无法及时反馈、缺乏先进的农业科技等四大问题摆在眼前，尽管蓝港市政府多次奔走上级政府寻求支持，通过多方努力搭桥牵线，但还是花了好几年才“象征性”地解决了问题。
海洋牧场的建设过程就像海上变幻莫测的天气，前一刻还是晴空万里，后一刻就是海雾密布。很快，一场台风来袭，暴露出了蓝港市海洋牧场建设更加深层的问题：用海审批是通过了，用海收费又来了，海域交错更是令人头疼；农业保险是都买了，台风一来真正赔付却杯水车薪；企业需求是反馈了，但是最棘手的资金问题却迟迟没有解决；科研工作站是建起来了，科技创新“卡脖子”问题依然存在。
2023年，中央一号文件再次提出建设现代海洋牧场，习近平总书记视察广东时强调，要“建设海上牧场、‘蓝色粮仓’”，各级政府对此高度重视，然而，本应该一帆风顺的海洋牧场建设却又再次陷入新一轮困局。为了应付上级考核指标，基层不得不玩“数字游戏”；由于对海洋开发经验不足，政策推进只能慢慢“挤牙膏”；渔民收入难以保障，熬不到回本就得返贫；多重因素相互叠加，使得渔民无奈，企业无解，政府也一时无从下手。在海洋牧场建设过程中，政府治理为何会遭遇“应付连篇，屡屡碰壁”的困境？这是值得我们深入思考和探究的问题。
三、案例分析
通过对海洋牧场的建设过程的梳理，我们发现政府的相关治理措施呈现“一开始有用，落实就出问题，出问题就应付，应付完不行，不行再应付”的“怪象”，为了解释这一“怪象”背后的成因，本研究综合选取了治理情境理论、史密斯政策执行过程模型和政策整合理论，借鉴“结构—过程—功能”的分析范式，结合案例内容进行本土化的修正，构建了“复合结构—执行过程—整合功能”的分析框架。
第一，在复合结构层面，治理情境系统和主体网络系统的要素脱嵌，使得两大系统互动困难，导致复合结构的失衡。蓝港市海洋牧场建设的过程中，相关主体在面对海洋开发的高风险和不确定性时，难以统合相关主体利益，形成统一的行动策略，同时治理情境与主体网络系统的脱节，导致系统互动困难，海洋牧场建设推进缓慢。
第二，在执行过程层面，缺乏有效的政策协调机制，引发了不同的政策主体难以有效协同，政策执行破碎化的问题。在蓝港市海洋牧场建设中用海审批难、农业保险难等一系列困难的背后，更多是由于上下级政府权责不清、下级政府动员能力弱，以及政策目标模糊等原因，共同导致了政策被选择性执行。这些问题的存在使得治理系统陷入空转状态，政策执行质量较差。
第三，在整合功能层面，多个环节存在冲突，导致治理的冗余。政策系统、政策目标和政策工具内外之间的整合程度不高，加之由于政策反馈制度不完善，政策反馈信息无法及时地传达，难以纠正问题。在蓝港市海洋牧场发展过程中，地方知道导致用海审批难等一系列问题的根源原因，但是却没有彻底解决问题，归根到底是上下两个维度的反馈机制不对称，导致了海洋牧场建设难以有效调适等问题。
四、案例价值
见微方能知著。随着国家不断重视海洋的开发，旧的发展模式碰上新的发展领域，必然带来复杂性治理的问题，故推动发展型海洋治理的任务尤为重要。本研究通过对蓝港市海洋牧场建设困境的考察，归纳出当前海洋牧场建设困境的成因，为推动发展型海洋治理的治理体系和治理能力现代化提供一定的参考，进而助力推动海洋的高质量开发和海洋强国目标的实现。
五、指导教师
李胜会，华南理工大学公共管理学院院长，教授、博士生导师。长期从事科技创新与产业发展、科技评价、公共政策与区域发展、公共经济等领域的研究；主持国家社科基金、教育部人文社科基金、广东省自然科学基金、广东省社科基金及地方政府部门委托的科研项目共20余项，作为子课题负责人参与国家社科基金重大项目、教育部人文社科基金重大课题攻关项目共3项。在国内外刊物上发表文章60余篇，其中独立作者和第一作者文章40余篇，文章被大量下载、引用及转载。近五年来，举办和参加全国范围内的大型学术会议数十场，并在多场重要会议上作专题发言，被中国财经报、广州日报等媒体采访报道。在《光明日报》刊发文章的《抗战烽火淬炼“科学报国”光荣传统》被求是网、人民网、中青在线、腾讯网等多家媒体转载，部分研究成果被南方日报、科技日报等媒体广泛报道，所撰写的咨询报告提交至中央和省部级部门，被综合采纳及单篇采纳，得到中央主要领导的批示肯定，曾获第十届广东省哲学社会科学优秀成果奖一等奖（排第一）。
李文彬，华南理工大学公共管理学院副院长，MPA 教育中心主任，教授、博士生导师。在《公共行政评论》《公共管理学报》《Public Performance & Management Review》等期刊发表论文50余篇，主持国家社科基金和教育部人文社科基金项目，曾获高等学校科学研究优秀成果奖（人文社科）。
