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尽管新机制系列文件批评了管理库PPP所造成的财政支出责任，但是对于已开工建设的管理库PPP项目，仍然采取了保护措施，要求“严防在建项目停摆烂尾”。
实际上，管理库PPP是迄今为止合规性最好的政府与社会资本合作模式，新机制系列文件对这一批项目也采取了最好的保护措施。
回头来看，2015-2024年这十年间的基建投融资模式里，无论是合规的比例还是总规模上来看，管理库PPP都是表现最佳的项目投融资模式。
应该说，除了保底量现象外，在管理库PPP项目中，多数项目还是基本合规的。
合规的比违规的多。这是作为一种基建融资模式来讲，管理库PPP最突出的特点。
2023年2月以前的已开工建设PPP项目，属于PPP存量项目，其他项目不属于PPP存量项目。
需要特别注意的是，在管理库PPP项目中的未采购或未开工建设项目，按照新机制系列文件要求，不属于PPP存量项目，须符合新机制要求；
如果打算继续开工建设，则应按照新机制要求进行整改。
对于存量项目的处置，首先要判断该项目是否属于管理库。
属于管理库的PPP存量项目，要按照当时管理库PPP的要求来判断合规还是违规。
不属于管理库的PPP存量项目，要按照普遍的文件法规要求来判断合规还是违规。
(三)
判断合规性
无论是狭义的管理库PPP项目，还是广义的PPP项目，除了之前所述的特殊情况以外，合规的PPP项目都不需要整改；需要整改的是违规项目。
针对PPP项目属于管理库之内或之外的不同情况，根据库内外的不同文件法规要求，判断其合规性。
项目合规，是取得融资的必要先决条件，对于违规项目，必须先整改为合规项目，才有可能取得金融支持。
由于原管理库内PPP并没有“不允许支付建设成本补贴”的规定，因此，原管理库条件显然是更为宽松，更易于实现。回顾来看，原管理库内PPP存量项目可能是未来最理想的项目资源了，今后不会有像原管理库PPP那样宽松的项目模式了。
原管理库外的PPP项目，本来就不允许支付补贴，而在实施特许经营新机制之后，允许支付“不超过运营部分的补贴”，从这个角度来说，特许经营新机制比之前的原管理库外PPP更宽松了一点儿，按照“从旧兼从轻”的原则，如果管理库外PPP项目能够按照特许经营新机制要求进行整改，也可以视为合规项目。只不过，大部分管理库外的旧特许经营项目的违规程度都比较严重，恐怕很难按照新机制要求整改成功。
我们很多读者阅读理解文件遇到的困难之一，就是当看到一个文件允许的时候，就以为这个事情是可以做的。
虽然大多数情况确实如此，但是在文件系统中我们还要确实的确认一下这个文件没有作废，而且该文件提到的业务，确实属于其所属部委，同时没有其他文件禁止这样的做法。
我们就曾经注意到有一个部门颁布了一个旅游的文件，提到了十几个部门，那么，这些提到其他部门业务的内容，就是要其他部门确认，可以这样做，这个内容才属于有效的内容，否则就不能确定是可以合规操作的。如果遇到了其他业务主管部委禁止这样做的情况，那么允许那样做的相关文件的那一句就属于无效内容了。
别说财金[2014]76号财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知、财金[2014]156号 财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知《PPP项目合同指南(试行)》等文件已经无效了，即使它仍然有效，其中关于“最低需求风险”、“最低使用量”的规定，也是无效的。
造成新增隐性债务的充分条件必要条件是谷子地，也就是造成了固化的滞后的地方财政支出责任。三个条件缺一不可，保底量并不具备这三个条件，保底量确实属于地方财政的支出责任，但是保底量不是固化和滞后的支出责任。
严格来讲，保底量并非新增隐性债务的违规举债行为，而是兜底承诺的违法犯罪行为。做出承诺的时候是违法，兜底支付的时候就是犯罪了。
以前，一直有读者在后台提问，类似于保底量的兜底承诺，会看到被判定为违规，但保底量的兜底承诺行为，
为什么不符合
七公片区开发公众号
常常说的，“固化、滞后的地方财政支出责任”(谷子地)的隐性债务判定标准呢？
这是因为，保底量兜底承诺，并非简单的违规举债行为。
第一方面是地方政府将公益性建设项目中通过使用者付费获取收入的部分，也即应由企业承担投资的部分，视为应由政府投资的部分，对其承诺予以兜底。严格来讲，这一部分并不是一种精确意义的违规举债行为，而是可能造成国有资财流失的违法犯罪行为。从这个角度来讲，兜底承诺在PPP项目管理库之内也是被严格禁止的。
第二方面是对于这部分
“视为”
的政府投资部分，在管理库之外进行操作时，对于工程建设项目，则须按照工程进度付款，而不是违规地以长周期(超期)购买服务的方式向施工单位逐年分期付款，否则，就陷入了谷子地的充分条件之内，成为违规举债了。
有些读者误以为，在原先的管理库PPP中是允许保底量或最低需求量的。
2020年-2021年期间，坊间对于保底量、最低需求量争议较大，同期，已经有多例被判定为违规的案例传出。当时，七公片区开发公众号即撰文明确说明解释了，为什么保底量会被认定为违规：
有些读者提出，项目中除保底量和单价固定兜底之外，另有绩效考核因素作为变量，从而不能认定为兜底承诺的观点。
花钱必问效、无效必问责，是通用的规则，就像给饭店保客流量和每位餐费是违规的一样，绩效考核是提供工程、服务(运营)、货物的应有之意，不能成为保底量逃脱兜底承诺实质的挡箭牌。
2022年11月
关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知(财金[2022]119号)
严禁在项目合同及相关补充协议中约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、
保障最低收益
、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资等兜底条款。严禁通过签订抽屉协议、阴阳合同等方式规避监管
2023年6月
国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告
违规新增隐性债务。49 个地区通过承诺兜底回购、国有企业垫资建设等方式，违规新增隐性债务415.16 亿元。
PPP……入库环节审核不严。11 个地区的19 个项目是由中介机构通过夸大预期收入、调减财政支出责任等方式虚假包装后得以入库，其中14 个项目存在政府部门虚构财政财务数据的现象。
2023年6月 《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，避险山庄
2023年11月
国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知 (国办发[2023]115号)
（一）聚焦使用者付费项目。……政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
七公片区开发公众号在2019年进行烂尾系列项目调研时，就发现了多个本世纪初的项目，因保底量违规而被叫停的情况。说明保底量违规的判定，最早至少可以追溯到本世纪初了，不存在什么“115号函之后才禁保底量”的情况。
地方政府并不能是一点儿也不能保底，一点儿也不能补贴，在运营范围内按照规定，还是可以支付运营成本的补贴的；对于市场风险较大，没有把握依靠市场化投资收回的部分，也可以通过地方政府建设期投资的方式给予支持。
但是，
超出运营成本部分的保底量，是违规的。这也
不是在115号函最先定性的，只不过115号函强调了一下。
使用者付费的含义，是要由使用者付费，政府兜底了，还算什么使用者付费。无论是什么行业，生产者不仅要能生产出合格的产品来，还要确保产品变成商品能卖出去，卖不掉就亏损，马克思称之为“惊险的一跃”，没把握就不要干，这是使用者付费机制的基本原理。
在有保底量设置的基建项目中，价格是事先确定好的。一共三个因素，价格乘以量等于总费用。量都保底了，价格也确定了，总量自然是确定了(注意这里是“确定”不是“固定”)。这还不是兜底，那什么是兜底。
在这个环节，有些别有用心之人总想在使用者付费环节，对公用事业有一些特殊的超国民待遇。实际上，在使用者付费领域里边公用事业的收入和市场化收入是一样的。否则，它为什么叫使用者付费呢。
所谓的保底量，是一种风险分配，在风险分配中，不允许政府去承担市场化风险。分担市场风险是投资人做的事情，不能把这个市场风险分给地方政府，这个是财政部门债务管理的一贯原则。
假如地方政府承担分担市场化风险，就是承担分担了未来的或有支出责任，就是新增或有的隐性债务。更严格上来讲，兜底承诺，并不是违规举债的问题，而是对一种市场化收入进行财政支付的行为，是一种侵吞国有资产和财政收入的违法犯罪行为。与之相对应的是承诺固定回报，才是违规举债的问题，兜底承诺是违法犯罪。
社会资本认为市场化的使用者付费有利可图，就可以去投资；认为无利可图甚至会造成亏损，则可以申请地方政府投资支持；如果，地方政府不认为有必要支持，那么这个项目就不要投，这就是控制隐性债务的最基本逻辑。
另外，我们说，绩效考核说的是另外一件事情，但它不能解决保底量兜底承诺的违规问题。就像我们生产酒，不同质量、年份的酒价格不一样，是很正常的；它跟保底量不一样，保底量是指我保证你至少能卖出去多少瓶酒，如果你卖不掉，我就把剩余的买下来。
此外，适度地排除其他潜在竞争者的不当影响，这不是保底的问题，这是排他性设置的问题。
换个角度看，比如，养老院保不保老头老太太人数，电影院保不保看电影的人数，话说回来了，养老院和电影院不也都有一定的公益属性吗？那怎么不兜底呢？你敢兜兜试试看，你看纪委监委找你不。
因为对于总体的行业领域来说，公益性边界不大容易清晰界定，污水、垃圾处理是公益性事业，电影院、养老院、幼儿园是不是公益性事业？
所以应该理解，立法部门在这个环节是有顾虑有苦衷的。执法当中肯定也有“左”了会错杀和右了会纵容的情况。
所以，我们也看到了，十年前的主管部门对这个环节是有犹豫的。
可是，
既然主管部门近几年来已经下定决心，做出这样的规定了，就不要再纠结于这个规定对与不对了。
特别是，既然新机制已经规定了只能补贴运营，不能补贴建设成本；鼓励民营企业等等，——甄别的困难和财经纪律的严肃性，——就更不可能走回头路了。
