园区里20%是“僵尸企业”，中西部县域产业发展为何陷入困境？

底线思维 · 公众号 · 政治 · 2025-02-18 12:02

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文/观察者网专栏作者刘超

四川大学公共管理学院讲师

从笔者在各地的调研情况看，目前，中西部县域产业发展面临一系列困境，要突破结构性限制，实现县域产业高质量发展，不仅需要地方政府改变营商环境，也需要调整产业发展的方向。

一、中西部县域产业发展的特点

相比较东部沿海发达地区县城产业发展而言，由于区位劣势，中西部县域呈现“农业大县、工业小县”的特征，县域产业总体呈现“小、散、弱”的特征。县域工业企业多为中低端劳动密集型企业，产业附加值低，产业链不完整，产业类型普遍单一，第二产业多以传统加工制造业和资源开采业为主，缺乏龙头企业带动，第三产业发展缓慢，缺乏竞争优势，产业空心化问题突出。

中西部县域产业发展普遍以中小企业居多，引领行业发展的龙头企业数量不多，龙头企业对开发区产业发展带动作用较弱，尚未吸引到产业链条的上下游相关配套企业入驻，产业集聚效应较弱。一些地区入住工业园的大项目不多，缺少龙头企业的支撑和链条项目的集聚，大中小企业之间的合作分工和产业协同不够紧密，产业发展层次不高，产业规模效应发挥不明显。

中西部县域招商引资的大部分类型属于“回归经济”，本地外出经商的老板经过地方政府号召，响应振兴家乡经济的名义回来，当然地方政府也给予了较为丰厚的政策优惠。这些产业都处于产业链的中低端，以劳动密集型和手工作业的产业类型为主，产业无法形成较大、较集中的规模，技术比较落后。

由于缺少产业发展的必要条件，工业园区的产业发展缺乏优势，企业经营困难。例如，中部地区X县县城工业园区内60多家企业，其中20%是“僵尸企业”，绝⼤部分是可以维持但利润微薄的低端制造业，占比近80%。

该县一家电子公司，其作为2009年左右招商引资的回归经济，在县政府帮助下成为全市第一个上市公司，但是经过几年的发展，企业的经营效益不断下滑，2016年以后短短三年时间，营业收入降低了3个亿，最终出于招工考虑逐步迁移至市工业园区。

二、产业发展面临的多方面困境

调研中，几乎所有的企业主都反映，企业招工难，找到熟练的工人更难，需要常年招工。中部地区S县一位纺织企业主说，厂里目前有130人左右，性别以女性为主，要么是回来带孩子的，要么是回来照顾父母的，年龄大部分在40—60岁之间，80后只有几个人，90后没有，而且工人流动性比较大。

该厂一位57岁的男性熟练工人说，之前在广东打工，一个月收入接近一万，后来老父亲生病没有人照顾，为了方便照顾，只好回来到这里打工，好的月份一个月有六千多，差一点就只有两三千了。

2024年8月22日，工人在河南西平县一家服装企业生产线工作。新华社

实际上，中西部县域常年面临劳动力质量不足、数量缺乏、结构失衡等问题。对于低端劳动力而言，沿海大城市是更优的务工地，但凡能出去就不会留下；对于技术型人才而言，当地企业的薪资待遇又无法吸引，因此，一些企业由于缺乏用工市场无法在中西部县城落脚。

除了待遇问题，员工的生活保障也存在困难。一些县域经济开发区，园区基础设施建设比较缺乏。市政路网、绿化、照明、公共交通、道路安全、供水、供气、供热、污水处理等产业发展基础设施有待进一步完善。生活配套服务能力还需提升，园区的商务与生活配套有待完善，如餐饮、超市、银行网点等生活配套，餐厅、星级酒店等商务服务设施，社区医疗服务中心、社区卫生站等公共职能设施，商贸市场、商业街或商业中心等商业配套设施。

解决了人的问题，还有地的问题。我们在调研中发现，县域工业园区的土地利用较为粗放，土地利用效率较为低下。在一些县级工业园，企业需求土地的数量远高于储备用地。一些企业的用地量大，但成片优质的、能够尽快利用的土地有限，难以满足用地方面的需求。而且园区的土地利用有产业分区的要求，是插花式利用土地，发展到后期，就会有边角余料，降低土地利用效率。

此外，一些企业是招商引资过来的，享受的政策优惠结束之后，就变成了“僵尸企业”，影响了土地利用效率。例如，中部地区N县工业园，2019年腾退了第一批二十多家企业，2020年第二批腾退计划有13家，这些僵尸企业部分是因为产值低效，难以达到企业的亩均税收。

相较于东部地区较为发达的物流体系，中西部一些地区也缺少必要的物流园建设，物流的效率较低。如果当地没有上下游配套企业，那么企业所需的生产材料和加工环节就需要花费大量的物流运输成本和时间成本，对很多小微企业来说，这些成本严重挤占了他们的利润空间。

在刚性的环保政策约束下，一些企业还很难通过环境评估，拿到该有的许可证。比如，中部地区S县一家纺织企业因为拿不到排污许可证，只能租其他企业的厂房。另一家企业因为排污问题，被环保局粗暴地用水泥堵住排污口，工业园区领导介入协调，也没有办法，上面规定不能边整改边生产，导致企业停产半年时间。

工业园除了严格的环保政策，还有严格的消防政策。中部地区Y县引进的一家纺织产业负责人表示，由于工业园区离居民区较远，而工业园区内的交通也并不是很便利，所以为了方便工人工作，便在园区内设置活动板房用于住宿和食堂，但是消防却不允许，“三合一”（集生产车间、货物仓库、员工办公住宿为一体）的厂房会被消防所重点检查。小微企业通常很难满足全部的要求，而在消防执法的过程中，没有任何可以变通的空间，这也给企业带来了很多实际的困难。

融资困境也是县域企业遇到的突出问题，一些地方对于企业融资的门槛高且手续较为繁琐，中小企业融资较为困难。一位企业主反映，省级银行向各地区分行下放的贷款额度低，一千万以上的贷款则需要去省里办理。

一位工人在江苏省连云港的一个工厂生产线上切割钢筋。中国日报网

三、一些地方政府“过激”的做法

目前，一些县级政府为招商引资盲目打造大规模、高规格的产业园区或工业开发区，但如前文所述，中西部县城由于区位劣势和公共服务配套不足等问题，难以吸引高质量的企业，地方政府却动员几乎所有力量进行招商引资，这就导致“抢商抢资”和举债盲目建设的现象，从而引起大量资源无效投入、地方政府债务等问题。

县域产业招商标准一般有两个特点，一是产值高，例如规定年主营业务产值达到2000万及以上才给优惠政策；二是要求发展环保产业，低能耗、新技术、高产值的产业。当地政府一般都想招到那些专精特新、高端的企业入住工业园，但是难度非常高，招不来商，却还要排斥这些低端产业。例如，中部地区Y县一家提供税收500万的企业愿意落户，地方领导却认为科技含量低，予以拒绝。

目前，地方政府三保（保基本民生、保工资、保运转支出）压力已经很大，又没有足额的补贴，只能通过举债的方式发展产业园，最终产生债务陷阱。举债的方式大部分是发行专项债券，完善产业园的基础设施，优化营商环境，例如加强道路、仓储物流、标准化厂房、为企服务配套、污水处理等基础设施建设。有开发区将每亩地以6万元价格出让给企业，政府实际成本却是30多万元。由此，地方政府不得“借新贷还旧贷”，债务压力较大。

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地方政府之间还会相互竞争，引发产业发展失序。一些相邻县区的开发区都有发展类似产业，产业的差异化较小，同质化较高，竞争十分激烈。更夸张的是，地级市的工业园也会截胡各个县招来的好企业。

总之，产业发展呈现出一种无力状态，一方面，地方政府希望引进的高新技术产业迟迟不见踪影。另一方面，大量不断回流的低端劳动力密集型企业夹缝生存，最终形成县域工业产业空心化的局面，这很大程度上是地方政府的政策目标与现实需求的错位而导致的结果。因此，中西部县域产业发展的真实定位，应该是承接好沿海地区的产业转移、产业回流，为回流企业做好产业配套和产业集群。

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