近日，
广州市发展和改革委员会发布了《广州市轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发实施细则（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”），标志着广州开启新一轮TOD综合开发。
与穗府办规〔2017〕3号文相比，新版征求意见稿在流程规范性和支持力度上有显著提升，显示出广州市在TOD领域的持续探索和创新实践。与上海TOD政策相比，广州TOD政策适用范围更为广泛，用地范围界定更为细致，土地供应方式也更为灵活，反映出这两个城市对于TOD模式理解和实践上的差异，也映射出超大特大城市TOD发展的新趋势。本文通过对广州新旧TOD政策的纵向比较以及与上海TOD政策的横向对比，希望为业内同仁提供一些思考和启发。
广州市在2017年3月出台了《广州市轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发实施细则（试行）》（穗府办规〔2017〕3号），以此为指导，组织编制了《广州市城市轨道交通第三期建设规划(2017—2023年)新线场站综合体建筑概念方案》，对10条地铁线路沿线113个车站进行土地摸查和研究论证，共谋划了33个场站综合体，标志着广州市城市轨道交通综合开发步入全面发展阶段。新版征求意见稿不仅承接了3号文的先进理念和做法，还衔接了最新政策导向和广州市机构改革职能分工调整，进一步理顺了广州场站综合体建设及周边土地综合开发方案编制、审查、用地征收与供应、项目管理等相关流程，为广州新一轮城市轨道交通综合开发提供指导，标志着广州市TOD综合开发进入规范发展新阶段。政策对比详见下表1。
征求意见稿相比3号文的主要变化体现在以下三个方面：
一是政策环境的适应性变化。
一方面，党的二十大报告提出加快建设交通强国，近期发布的新型城镇化战略也提出稳步推进都市圈轨道交通网络建设，预计未来轨道交通建设投资仍将呈现稳步增长的态势。2022年底，广州市轨道交通已建、在建线路超过800公里，预计2030年前将建成超过1500公里的“干线铁路+城际铁路+市域(郊)铁路+城市轨道交通”线网，故轨道交通建设资金需求仍然巨大。新形势下轨道交通发展面临的主要矛盾是资金，而TOD是缓解轨道交通资金问题的重要路径，广州需要优化完善相关开发政策，从而更好的促进开发收益反哺轨道交通建设、运营，实现轨道交通和城市的可持续发展。另一方面，近年房地产市场发生深度调整，供求关系发生重大变化，面对资金需求高、技术要求高、运营难度高的TOD项目，房企几乎不拿TOD土地了，而地铁公司也很难独自开发，这在很大程度上影响了TOD项目的推进，这就要求每个新上TOD项目都是经过科学研判且能够实现经济和社会效益的项目，对于TOD的流程规范提出了更高的要求，这也是政策出台的主要原因之一。
二是规划方案编制主体的变化。
征求意见稿提出市属轨道交通投资建设主体负责编制场站综合体概念初步方案和概念方案，区政府负责编制轨道交通场站周边土地综合开发规划方案。而此前这些方案均是由市属轨道交通投资建设主体负责，这将最大程度的调动区政府的积极性，预示在广州新一轮TOD开发中，重点将是轨道交通站点及周边土地的开发。未来区政府将结合轨道交通车站周边土地储备、城市更新计划以及重点功能区的规划，推动成片连片开发，构建起“轨道交通车站+场站综合体+公共服务设施配套+周边土地综合开发”的新发展模式。
三是项目管理和收益管理的规范化。
征求意见稿鼓励市属轨道交通投资建设主体在确保安全的前提下，可利用轨道交通预留空间开展出租经营，出租经营所得用于弥补地铁运营亏损。这有助于提高资源的使用效率，增加额外收入，减轻政府的财政负担，从而实现轨道交通项目的财务可持续性。在收益管理方面，轨道交通线路建设和综合开发资金平衡方案根据综合开发用地规模、建设量和开发时序结合轨道交通线路建设投资计划制定，这为优化功能业态配比提供了空间，有助于提高可售物业占比，降低办公等自持业态占比，实现收益最大化。
在对比广州与上海的TOD政策时，可以看到这两个城市在TOD战略定位和实施细节上存在着较大差异，体现了TOD“一城一策”的特点。政策对比详见下表2。
一是政策适用范围的差异。
广州的TOD政策在适用范围上更为广泛，不仅涵盖了轨道交通车辆基地，还包括站点及周边土地综合开发，说明广州市对TOD模式的高度重视以及对轨道交通与土地利用一体化发展的全面推进。相比之下，上海目前的TOD政策更侧重于轨道交通车辆基地及周边土地综合开发，而站点及周边土地综合开发以区政府主导实施，赋予了各区更大的自主性，市场化运作程度更高。
二是用地范围界定的细致程度。
广州对于轨道交通场站综合体及周边土地的用地范围进行了细致的界定，明确场站综合体（站点）用地面积按不超过10公顷控制，场站综合体（车辆基地）用地面积原则上按不超过50公顷控制，实施综合开发的车辆基地用地可设置不超过30%的预留用地，同时还要求场站综合体（车辆基地）用地应与站点紧密相连，可见广州通过保证每个TOD项目的面积和交通便捷性来提升品质。而上海是根据现状用地条件、规划功能及用地完整性等和轨道交通资金平衡需要，确定开发范围，灵活性更强。从实际开发情况来看，广州正在开发的8个车辆段场综合体用地面积为15-50公顷/个，而上海“十四五”期间正在开发的多个车辆段场综合体用地面积基本上也在这个面积范围内，且均与站点相连。
三是土地供应方式的灵活性。
广州土地供应根据投资类别分为三种模式：政府投资类主要采用划拨方式，运营企业投资类采用协议出让、公开出让等方式，社会投资类采取带轨道交通站场综合体概念方案公开出让方式。此外，经国家授权经营的土地，在使用年限内可依法作价出资（入股）、租赁或经国家出资企业审核批准后在集团公司内部国有控股、国有实际控制企业之间非公开转让。可以看出广州的土地供应方式和转让方式更加灵活，有助于吸引不同类型的投资者，提升市场的活跃度。上海规定轨道交通车辆基地综合开发用地使用权可以协议出让，后续可以引进品牌企业共同参与开发建设运营，这种方式有助于引入专业化的运营和管理，提升项目的整体品质。
然而，从广州地铁集团近年来在土地市场的活跃度来看，其拿地数量和规模有所减少，上海申通地铁在推进地铁车辆基地TOD项目时也遇到了一些挑战，主要受房地产市场影响。预计未来房地产市场仍将面临着一定压力，在此背景下，建议相关开发企业，尤其是实力雄厚的央国企主动把握政策机遇，持续提升核心能力和创新合作模式，打造高品质的TOD项目。而TOD项目的合作模式创新将成为推动TOD高质量发展的关键，只有不断探索和实践，才能在不断变化的环境中实现可持续发展。
附件：广州市轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发实施细则
第一章 总 则
第一条 为进一步落实《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）、《关于打造现代综合客运枢纽提高旅客出行质量效率的实施意见》（发改基础〔2016〕952号）、《广东省人民政府办公厅关于支持铁路建设可持续运营推进土地综合开发若干政策措施的通知》（粤府办〔2024〕5号）、《广州市城市轨道交通管理条例》，建设综合换乘系统，改善出行条件，切实推进轨道交通场站同步规划、同步选址、同步设计和一体化建设，同时围绕轨道交通场站开展土地储备规划，推进土地储备，实施综合开发，形成城市功能区，实现土地高效集约利用，筹集轨道交通建设和运营补助资金，特制定本实施细则。
第二条 本市行政区域内轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发的方案编制、审查、用地征收与供应、项目管理、储备与开发、收益管理等工作，适用本细则。
第三条 本细则所称轨道交通场站综合体，是按照“零距离”换乘、一体化建设运营要求，以便利出行、便捷换乘为主要目的，以轨道交通场站为核心，科学组织出入口、换乘设施、步行系统与城市生活服务设施，构建轨道交通场站及相关设施布局协调、交通设施无缝衔接、地上地下空间充分利用、轨道运输功能与城市综合服务功能有机衔接的一体化建设项目。
轨道交通场站综合体用地范围应包括轨道交通站点、车辆基地、轨道本体、附属工程（含出入口、通风亭、车站预留空间等）、轨道交通控制保护、交通衔接工程及与轨道交通有关的城市生活服务设施等所需用地，具体范围可根据轨道交通场站类型、地形、现状用地条件、用地权属、城市道路等实际情况划定。应尽量避免地块分割，造成零星用地、边角地；避免多划与综合体功能建设无关的开发用地。
第四条 本细则所称轨道交通场站周边土地综合开发，是应用TOD理论（Transit-Oriented Development，以公共交通为导向），在以轨道交通场站综合体为中心的800米（约15分钟步行路程）半径区域，建立集交通、商务、商业、文化、教育、居住、产业为一体的城市功能区，通过大运量轨道交通系统（含国铁、城际轨道交通、城市轨道交通）引领城市发展，优化城市及产业布局，有利于建设轨道交通站点便民生活圈，围绕站点集聚人口岗位，增强轨道交通客流，实现社会效益和经济效益，推动站城融合发展，实现职住平衡目标。
轨道交通场站周边土地综合开发用地范围应包括距离轨道交通场站综合体约800米范围、与轨道功能紧密关联的地区。具体范围可根据地形、现状用地条件、城市道路、河流水系、地块功能及用地完整性等实际情况划定。
第五条 在广州铁路枢纽能级提升工程建设指挥部下设轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发工作协调小组（以下简称协调小组），负责轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发工作的政策研究、方案制订和综合协调。协调小组由市长担任组长，分管副市长担任副组长，成员单位包括市发展改革委、财政局、规划和自然资源局、住房城乡建设局、交通运输局、土地开发中心，各区政府、市属轨道交通投资建设主体等单位，办公室设在市发展改革委。
（一）市发展改革委负责牵头推进轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发工作，综合协调轨道交通场站综合体概念方案和周边土地综合开发规划方案编制及申报审查，统筹轨道交通建设资金筹集和使用监管。
（二）市财政局负责轨道交通场站综合体的初步设计概算评审。
（三）市规划和自然资源局负责指导和协调轨道交通场站综合体概念方案、周边土地综合开发规划方案的编制，将用地和开发方案纳入国土空间规划的调整计划并组织审查，办理项目选址、土地储备、土地供应、规划审批等有关工作，并成立工作小组加快推进；加强统筹场站综合体和周边土地综合开发的统一规划设计，并分批实施，强化站城融合。
其他具有市属用地规划审查权限的单位按照职责做好轨道交通场站综合体及周边土地综合开发的相关用地、规划管理等工作。
（四）市住房城乡建设局按职责做好轨道交通场站综合体及周边土地综合开发涉及城市更新项目的综合协调工作。
（五）市交通运输局负责参与场站综合体概念方案、周边土地综合开发规划方案的编制，对配套的交通专项规划和交通影响评价报告提出专业意见；负责轨道交通场站综合体的初步设计方案审查及概算批复；负责协调轨道交通场站综合体用地征拆问题及相关工程运营的监管工作；按照职责做好轨道交通场站综合体的相关建设管理等工作。
（六）市土地开发中心是轨道交通场站综合体的收储主体，负责轨道交通场站综合体储备的项目立项、资金筹措、组织协调等工作，参与编制和申报审查轨道交通场站综合体概念方案，参与申报审查轨道交通场站周边土地综合开发规划方案，负责编制并可具体委托轨道交通投资建设主体开展轨道交通场站综合体控制性详细规划，指导各区开展土地和房屋征收、用地报批等工作。
（七）区政府是轨道交通场站周边土地综合开发的征收和收储主体，负责编制轨道交通场站周边土地综合开发规划方案；负责轨道交通场站周边土地综合开发项目土地、房屋征收，负责开展征地拆迁、安置补偿、管线迁改、绿化迁移、配套建设、土地移交、用地报批等实物储备工作，落实轨道交通轨道场站周边土地综合开发所需的城乡建设用地规模及指标；负责按照轨道交通场站综合体业主单位的委托开展征地拆迁、安置补偿等工作。
（八）市属轨道交通投资建设主体负责编制场站综合体概念初步方案和概念方案，配合轨道交通项目沿线区政府编制周边土地综合开发规划方案，开展轨道交通场站综合体用地选址；负责轨道交通场站综合体项目涉及的土地及房屋征收协调、规划设计方案编制及申报调整、项目报建等有关工作。
第二章 场站综合体概念方案与周边土地综合开发规划方案编制
第六条 轨道交通建设规划和工程可行性研究报告阶段分别编制轨道交通场站综合体概念初步方案和轨道交通场站综合体概念方案，编制费用纳入轨道交通项目前期工作费。
市属轨道交通投资建设主体负责开展轨道交通场站综合体概念初步方案和概念方案设计，概念方案要与轨道交通场站周边土地综合开发规划方案衔接一致，明确用地范围、建筑规模和整体布局，并就项目用地和建设规模、交通组织、交通衔接等方案进行充分论证。
轨道交通场站综合体既是轨道交通规划建设的重要节点，又是周边土地综合开发规划方案中的重要项目，既可独立选址与轨道交通同步建设，又可与周边土地综合开发规划相互衔接形成整体。
第七条 轨道交通场站综合体概念方案应满足轨道交通设施建设和交通衔接需求，有条件的轨道交通场站可整合轨道设施、周边建筑及公共用地，充分利用地上、地下空间，达到“零换乘”的目标，促进交通功能与城市生活服务功能的有机结合。轨道交通场站综合体的设计，以便利出行、便捷换乘、节能降碳为目的，周边交通和基础设施承载力满足相关要求的，可进行综合开发。
第八条 轨道交通场站综合体概念初步方案应包括以下内容：
（一）与轨道交通场站周边土地综合开发规划方案确定的功能定位、建设规模衔接一致。
（二）初步确定选址范围、开发强度、功能布局等。
（三）研判开发条件，并进行分类：
车辆基地综合开发（A类）。此类项目应尽量结合轨道站点规划建设，并做好与轨道站点的交通衔接组织。
具备较好开发条件站点（B类）。此类站点一般位于城市中心区边缘或待开发区域。可结合周边用地和规划合理确定出入口、通风亭等轨道站点设施的位置，并有条件对轨道站点设施覆盖的区域进行整体规划、设计、建设。
具备局部开发条件站点（C类）。此类站点可结合部分轨道站点出入口、通风亭、车站预留空间等轨道站点设施进行局部开发。
不具备开发条件站点（D类）。此类站点一般位于城市中心区。应重点考虑轨道设施与周边交通的衔接和景观环境的升级改造。
第九条 在轨道交通场站综合体概念初步方案基础上，进一步深化设计，编制轨道交通场站综合体概念方案。方案应满足轨道交通场站综合体与轨道主体工程同步选址落实用地红线、开展征地拆迁的需要；满足地下、地上工程设计和工程界面划分的需要，满足土地供应和投资安排的需要。包括以下内容：
（一）用地范围。综合考虑轨道交通设施、控制保护范围、交通衔接工程的用地需求，结合地块实际，合理划定场站综合体的建设用地范围。场站综合体（站点）根据轨道交通站点的定位和条件综合考虑，用地面积按不超过10公顷控制。场站综合体（车辆基地）用地应优先确保轨道交通基础设施使用功能，并结合用地权属、规划路网、自然地形等条件确定用地范围，用地面积原则上按不超过50公顷控制，实施综合开发的车辆基地用地可设置不超过30%的预留用地。场站综合体（车辆基地）用地应与站点紧密相连。
（二）功能布局。明确用地范围内各项功能、布局和组织形式。在优先满足交通功能的基础上，充分挖潜地上地下空间，通过复合设计、立体开发、功能融合的手段提升轨道交通场站综合体的城市综合服务功能。
（三）建筑设计。明确建筑物的功能布局、建筑规模、控制高度、退缩要求、形态风貌等，并确定建筑体内部换乘设施（交通核）设计、人车动线组织，选定综合体结构体系，完成盖上盖下建筑主体结构衔接，以及结合建筑的场站出入口及附属设施设计。
（四）交通衔接。优化站点交通功能定位及规模研究，整合轨道交通与公交站场、P+R（停车换乘）停车场、出租车及网约车停靠点、非机动车停车场等的衔接要求，对紧邻用地的城市道路设置提出优化建议，完成区域交通衔接设计。
对于多种轨道交通线路换乘的轨道交通场站，可结合交通换乘功能设置广场、中庭或高架平台等空间组织视觉中心，增强交通引导、识别能力。
（五）景观环境设计。对用地范围内的景观环境设计提出概念性方案，通过景观升级改造改善城市形象，加强交通引导功能。
（六）主要经济技术指标分析、经济收益测算及项目建设投融资方案研究。
第十条 由轨道交通沿线区政府会同市属轨道交通投资建设主体、市土地开发中心，在轨道交通建设规划阶段同步编制轨道交通场站周边土地综合开发规划方案，通过优化土地使用性质和开发强度，提升土地使用价值和土地开发收益；在轨道交通工程可行性研究阶段完成轨道交通场站周边土地综合开发规划方案。
已批复轨道交通工程可行性研究报告但未开工的线路，应补充编制轨道交通场站周边土地综合开发规划方案。
第十一条 轨道交通场站周边土地综合开发规划方案应包括以下内容：规划范围、开发定位、储备用地规模、国土空间总体规划情况、控制性详细规划调整建议、交通专项规划、土地开发及收益测算、实施计划等。
（一）规划范围。统筹轨道交通场站800米半径范围的产业发展、公共服务设施配置、城市生活功能组织等因素，兼顾经济效益与社会效益，通过整体规划和城市设计，划定规划范围。
（二）开发定位。分析轨道交通沿线各片区的城市功能定位和空间发展重点，合理确定交通功能定位，明确轨道交通场站周边片区的主要功能构成。
（三）储备用地规模。科学分析国土空间开发保护情况、城市基础设施及交通承载力、轨道交通线路投资等条件，合理确定规划范围内具备开发潜力和储备条件的用地。
（四）控制性详细规划调整建议。明确规划范围内用地功能，提出公共服务设施、绿地系统、建设用地强度、道路交通、公交站场、换乘设施、步行系统、地下空间、市政设施调整规划方案、城市设计概念性方案。
（五）交通专项规划。结合交通功能定位，明确交通需求预测、交通设施布局设计、交通组织设计、综合交通系统规划设计等。
（六）投资收益测算。根据片区发展定位、可储备用地规模和规划调整建议，测算开发投资金额及土地开发收益。
（七）实施计划。根据轨道交通线路建设计划，对年度土地储备计划、控制性详细规划调整、土地供应等具体环节提出时间节点计划。
第三章 场站综合体概念方案审查
第十二条 轨道交通场站综合体概念方案按以下程序组织审查：市属轨道交通投资建设主体编制轨道交通场站综合体概念方案和交通、环境等影响评价，征求相关部门意见后，报送市规划和自然资源局或具有市属用地规划审批权限的单位进行审查，经审查通过后，作为确定轨道交通场站综合体用地范围、核发建设项目用地预审与选址意见书的依据。
第十三条 轨道交通场站综合体概念方案应与土地储备和相关城市规划充分衔接。场站综合体概念方案经市规划和自然资源局或具有市属用地规划审批权限的单位审查通过后，经提交市规委会主任委员会审议通过后，报市政府批准。后续在符合轨道交通场站综合体概念方案确定的主导功能、总体规划指标等强制性要求的前提下，由市规划和自然资源局组织对轨道交通场站综合体的控制性详细规划进行深化优化。
第十四条 轨道交通场站综合体用地和建筑可纳入轨道交通近期建设规划和轨道交通主体工程一并规划和审查，由市规划和自然资源局或具有市属用地规划审批权限的单位按程序核发《建设项目用地预审与选址意见书》。
场站综合体概念初步方案专章可纳入轨道交通建设规划报告，由市发展改革委负责按程序报市政府一并审定。轨道交通建设规划报告（含场站综合体概念初步方案专章）经市政府审定即视为已批复场站综合体项目建议书。轨道交通场站综合体工程可行性研究专章纳入轨道交通工程可行性研究报告，由市发展改革委按程序予以批复。
第四章 周边土地综合开发规划方案审查
第十五条 轨道交通场站周边土地综合开发规划方案由项目属地区政府会同市属轨道交通投资建设主体、市土地开发中心报送市发展改革委组织研究。轨道交通场站周边土地综合开发规划方案按以下程序组织审查：由市发展改革委、市规划和自然资源局牵头组织市住房城乡建设局、市交通运输局、项目属地区政府以及其他相关职能部门进行联合审查，审查通过后报市政府审定。
经市政府审定印发的轨道交通场站周边土地综合开发规划方案，作为轨道交通场站周边后续土地综合开发工作的重要依据，纳入国土空间基础信息平台，叠加至国土空间规划“一张图”，并将主要内容纳入国土空间详细规划组织实施。涉及调整详细规划的，按有关规定办理。
第十六条 市属轨道交通投资建设主体、沿线区可分别编制和申报轨道交通场站综合体、周边土地综合开发控制性详细规划、国土空间规划的调整方案，市规划和自然资源局或具备市属用地规划审批权限的单位按规划审批程序组织修改完善和上报审查。
第五章 场站综合体用地征收与供应
第十七条 办理轨道交通场站综合体项目用地选址后，需征收土地或者拆除房屋的，纳入轨道交通主体工程征收范围，与轨道交通主体工程用地一并征收，费用根据土地使用性质，分别列入轨道交通建设成本和轨道交通场站综合体土地开发成本。对于实施综合开发的车辆基地用地，城市轨道交通建设前期费用（包括永久用地、临时用地、房屋拆迁、交通疏解、管线迁改等所有前期工程费用）按照综合开发分摊面积占车辆基地总用地面积的比例进行分摊。综合开发分摊面积为盖板投影面积的50%与周边可用于综合开发的全部土地面积之和，综合开发分摊的城市轨道交通建设工程前期费用、盖板及支撑盖板的梁、柱、基础等主体费用计入土地成本。
市属轨道交通投资建设主体应协助做好轨道交通主体工程和综合体用地征收相关工作。相关区政府按要求完成农用地转用、集体土地征收、国有土地收回、拆迁补偿安置、房地产权属注销等手续。
第十八条 轨道交通场站综合体土地供应可结合地块实际，按照“一体规划、同步建设、统一供应”的思路，根据投资类别分为三种模式。
（一）政府投资类。原则上适用于不具备综合开发条件的轨道交通场站。对于轨道交通场站地块范围内的交通衔接设施、环境建设项目或便民服务设施，可作为轨道交通项目的附属配建工程实施，此类设施增加的建设及其他费用纳入轨道交通建设资金统筹解决。土地供应主要采用划拨方式。
（二）运营企业投资类。原则上适用于具备局部开发条件的轨道交通场站。支持市属轨道交通投资建设主体采用统一规划、整体建设的模式，形成的国有资产委托市属轨道交通投资建设主体代为经营，相应收益弥补轨道交通项目运营亏损。土地供应采用协议出让、公开出让等方式。
（三）社会投资类。适用于具备较好开发条件的站点或车辆基地，采取带轨道交通站场综合体概念方案公开出让方式。出让方案须包括轨道交通设施建设。轨道交通投资建设主体对该类土地提出的开发时序、技术措施等涉及轨道交通设施保护和施工影响的要求，应当作为土地出让的必要条件。
