编者按
最近一张关于中美贸易战涉及领域的图刷爆朋友圈，中美两国的技术创新实力由此可见一斑。研究分析美国政府支持共性技术研发的历史演进过程，或许可为我国构建和完善共性技术政策体系和理论体系提供重要参考。
美国的
ATP
计划及其制度变迁
美国学者将产业技术分解为三个组成部分：基础技术（infratechnology）、共性技术（generic technology）和专有技术（proprietary technology）。共性技术知识具有成为公共物品的强大潜力，很难被私有化。
因此，一般而言，都是由政府进行支持。
图1 美国联邦政府支持共性技术研发的制度变迁
1988年，里根总统签署《综合贸易与竞争法案》（Omnibus Trade and Competitiveness Act），设立
先进技术计划（Advanced Technology Program， ATP计划），
将具有“共性和竞争前”特征的技术知识纳入公共产品的范畴，对共性技术研发给予直接资助，以弥补市场失灵。
法律规定，ATP计划的宗旨，是帮助美国企业创造和应用共性技术和研究成果，以加快重大科学发现和技术的商业化，改进制造业技术；ATP计划的实施，需致力于改善美国和美国企业的竞争地位，优先支持具有重大经济潜力的科学发现和技术；ATP计划主要支持企业、高校、独立研究组织间的合作研发活动，强调小企业的参与，避免使特定企业不当得益；未获ATP计划资助情形下已经或计划开展的研究项目，不予资助；支持措施包括给予部分启动资金，少量分担至多5年的合作研发成本，提供设备、设施和人员等。
2007年，国会通过《美国为有意义地促进杰出技术、教育与科学创造机会法》（America Creating Opportunities to Meaningfully Promote Excellence in Technology, Education, and Science Act，简称《美国竞争法》），设立
技术创新计划（Technology Innovation Program，TIP计划），
将政府支持民用技术研发的政策前提从
“市场失灵”调整为“满足国家关键需求”，
通过资助美国企业、高等教育机构，以及国家实验室、非营利研究机构等其他组织，开展高风险、高回报研究，支持、促进和加快创新。
对美国
ATP计划的分析和绩效评价
根据NIST（美国国家标准和技术研究院）发布的数据，美国共性技术研发政策的实践，与理论解说和立法初衷存在着一定的偏差。
实践数据反映，ATP计划在项目数量上更多地资助了单个企业，而非合作研发；在资金量上，合作研发者获得的资助总额仅略高于单个企业，且呈现出被单个企业逐渐赶超的趋势。此外，理论研究认为，共性技术是将科学知识推向市场应用的第一步成果，不产生直接的经济效益，易出现私人部门的投资不足；同时，共性技术是开启新的产品生命周期的基础，开展共性技术研发有利于抢占先机，获得竞争优势。因此，通常认为大企业比小企业更具雄厚的财力和科研实力，对共性技术研发更具积极性和能力。而实践数据反映，小企业获得了更多的ATP计划项目资助，承担了更多的共性技术研发任务。
美国不同的联邦机构基于不同的立场和职责，对ATP计划的不同评价：
表1 不同联邦机构对ATP计划实施效果的评价
（1）
EAO基于内部的纵向调查机制，对ATP计划实施以来的情况进行连续15年的跟踪和评估，认为
ATP计划实现了其使命 ：
-
从财政支出效益的角度：预期社会收益现值远超政府投入，有逾8倍的回报。
-
从企业或产业发展的角度：ATP计划的资助是对私人部门研发投入的补充，而非替代，没有ATP计划的资助，40%的项目将无法获得实施，另有40%的项目也只能获得产业界的缓慢推进；ATP计划撬动并加速了研发，使研发活动聚焦于更具有技术挑战性的问题，及使能性技术平台，填补了早期阶段技术开发的投资缺口。
-
从产学研合作的角度：80%的ATP项目存在合作关系，以研发伙伴或联盟的形式；企业与大学的频繁合作，增强了企业的研究能力，并为大学的知识扩散提供了渠道。
-
从溢出效应的角度：ATP项目带来的出版物、专利、产品，及信息分享，有助于知识溢出。
（2）
O
MB于2004年利用项目评估定级工具（PART工具）将ATP计划定级为“适当”
（Adequate）。
得分情况为：项目目标和设计，20%；战略规划，86%；项目管理，100%；项目成果，67%。OMB认为，有大量非政府实体投资于早期阶段的技术开发，如企业研究实验室、风险投资企业、天使投资者和大学；ATP的项目可以从私人部门获得足够投资，无需联邦政府资助，因为据专家估算，每年有54-355亿美元投资于早期阶段的技术开发，而来自于联邦政府的资金只有14-73亿美元。
（3
）GAO于1999
-2000年间，在生物技术、电子技术、信息技术三个技术领域各选择1个ATP计划资助项目进行调查，发现这3个项目的研究目标竟与立项前私人部门已开展的项目重复，一些企业甚至早已获得相关专利。
GAO认为， ATP计划在项目评审过程中存在两个先天不足：
一是在评审专家的选择上要求评审专家与项目不存在利益冲突，造成评审专家多为联邦政府雇员，缺乏对项目所涉技术领域的直接了解；二是信息不对称，企业不愿公开研发活动的详细信息，造成评审专家不清楚企业的研发现状。
对我国的启示
中美科技政策历史演变的不同之处在于，
美国是从自由主义向干预主义过渡，是政府逐步介入市场的过程；中国是从高度计划经济向市场经济转变，是政府逐步转变职能，发挥市场配置资源作用的过程。
尽管两者的政策演进轨迹截然相反，但行动逻辑是一致的，即找到一个政府与市场的最佳平衡点，实现对科技资源的更有效配置。
在共性技术的
理论研究和政策设计上，美国在以下方面值得我们重点关注：
1.
共性技术概念的界定
“共性技术”概念，是构建共性技术理论体系和政策体系的基本要素，其内涵和外延决定政府介入共性技术研发的正当性、条件、范围、方式和程度等一系列问题。
在美国，“generic technology”不仅在理论层面上成为一个逻辑自洽的科学概念，而且在制度层面上成为一个正式的法律概念。而我国，“共性技术”用语始于政策文本，兴于政策实践，是我国计划经济体制向市场经济体制转变、推进科技体制改革的特殊时期，政府针对转轨期技术供给不足做出的政策回应，尚未被理论化或制度化。
2.
共性技术政策的设计
（1）明确政府的定位，明晰政府与市场的边界。
美国的理论研究和制度安排均承认政府介入共性技术研发的必要性，同时对政府的干预行为采取审慎态度，坚持“产业界主导”，坚持对市场竞争秩序的维护。政府的角色是通过制定政策、营造环境，引导和鼓励企业成为共性技术研发决策、投入、组
织和成果转化应用的主体。我国虽然在政策理念层面已认识到企业成为技术创新主体的重要
性，但实践中仍然存在政府对企业技术创新的过多干预和过度支持，一定程度上破坏了公平的市场竞争环境、扭曲了企业的正常成长路径，因此需要在法律层面对政府的干预行为做出制度约束。
（2）突出国家利益，把促进产业发展和竞争力提升作为政府资助共性技术研发的目标。
从ATP计划到TIP计划，目的都是为了促进美国的产业发展，提升国际竞争力。在此前提下，政府在介入的条件、方式、程度上，随着理论认识和实践发展的变化而随时调整。此外，为了维护本国产业界的利益，美国在法律层面明确规定ATP计划资助的企业必须是美国公民控股的美国企业或按照国际对等原则处理，并规定项目产生的知识产权只能授予美国企业，且在一定期限内不得转移给外国企业。而我国的科技法律法规和科技计划管理的有关制度中，则缺乏相应的明确排除和明确限制。
3.
政策执行的具体方法
（1）建立有效的科技计划绩效评估机制。
针对ATP计划，美国形成了自我评估与外部评估相结合、政府评估与国会评估相结合的机制，既有服务于商务部的EAO，又有服务于总统的OMB，还有服务于国会的GAO。不同的评估主体，秉持不同的立场侧重，运用不同的评估方法，有利于更全面、客观、系统地对政策设计的合理性和政策执行的有效性做出评价，有利于针对科技计划存在的问题和不足及时做出政策调整。而我国缺乏类似的评估机制，无法客观公正地评价政府科技资助行为的有效性和效率，对具体科技计划的调整完善也就缺乏有信服力的依据。
（2）严格的意见征询和回应机制。
ATP规则作为ATP计划的实施细则，先后修订过4次，并按照法律要求，在正式发布实施前，由其制定部门（美国商务部）在《联邦公报》上发布草案征询社会意见，并在发布最终文本时做出回应，载明意见内容和相应的研究处理情况。该机制一方面有利于集思广益、查漏补缺，另一方面充分发挥公众的监督作用，提高规则的透明度，规范和约束政府行为。
（3）透明的项目遴选规则和明确的应用导向。
ATP规则对项目遴选的程序和标准做出了明确、具体的规定，既有利于政策目的得到准确地响应和落实，也有利于申请者形成准确的预期。同时，为了突出技术研发的应用导向，ATP规则要求项目申请者提交技术计划书的同时提交商业计划书，阐明开展商业化应用、实现经济价值的路径。在项目评审指标体系中，技术评估和商业评估各占50%的权重。我国的科技计划在项目的遴选标准和评审体系上，还需要进一步公开透明；在具体的评审指标上，可借鉴ATP计划的做法，对市场导向类项目提出明确的经济潜力指标要求。
（4）强调部门协同机制。
联邦法律授权美国商务部在实施ATP计划时，可以组建部际工作组，协调联邦政府的各类技术研发资助活动，避免不必要的重复。我国长期存在着项目安排分散重复的问题，原因之一是缺乏有效的统筹协调机制。如果在法律层面，授权科技行政主管部门会同财政部门建立科技项目的统筹协调机制，做到统筹规划、分工落实、协同推进，将更有效地配置政府科技资源，提高财政资金的使用效益。
责任编辑：雷蓉
韩元建，上海市科委体制改革与法规处副处长，博士。
