摘要:
媒体关注如何塑造官僚行为？本文使用来自墨西哥联邦政府的新数据来回答这个问题。本文首先根据与22个墨西哥政府部门相关的150000条新闻开发了一个新的测量媒体关注的指标，并对其主题进行定性分类；然后使用10年内的约500000份政府信息请求的行政数据及其相关回应评估政府的回应性。我们发现，媒体关注能够塑造官僚行为。积极或者中性的关注与回应减少相关，而负面关注的影响则不同，对政府失败的关注导致回应的增加，而对腐败的关注则导致回应的减少。这些模式与声誉管理、威胁披露和工作负担的机制相一致，但与邀功或避责机制不一致。
作者简介:
Aaron Erlich，麦吉尔大学政治学系
Daniel Berliner，伦敦政治经济学院政府系
Brian Palmer-Ru
bin，
马凯特大学政治学系
Benjamin E. Bagozzi，特拉华大学政治与国际关系学系
编译来源:
Erlich, A., Berliner, D., Palmer-Rubin, B., & Bagozzi, B. E. (2021). Media attention and bureaucratic responsiveness.
Journal of
Public Administration Research and Theory
, 31(4), 687-703.
本文作者Aaron Erlich与Daniel Berliner
媒体关注如何影响官僚组织的行为？当官僚组织成为媒体关注的焦点时，它们可能会有不同的表现：可能会担心加强审查会暴露对其有害的信息而减少回应，也可能为提升其在关键利益相关者中的声誉而加强回应。官僚组织通过“压制”（clamping down）还是“开放”（opening up）来回应媒体的强烈关注？这一问题对于民主问责制的质量至关重要。如果组织在媒体报道增加的时期选择“开放”，那么更多的媒体关注就可以促进公共监督和良好治理之间的良性循环。相反，如果组织在这种情况下选择“压制”，则可能会导致问责失效的恶性循环。
官僚回应——公务员在执行政策时对公民需求或愿望的反应程度（Saltzstein 1992）——通常作为日常的政府公民互动问题而被研究。
例如，许多研究评估了组织对公民的服务、援助或信息请求的回应程度。
从字面上观察回应性——指组织人员对公民的信息请求进行实际回应。
尽管本文关注正式的信息请求，但研究结果能为包含信息（电子邮件、投诉和更非正式的信息请求）和服务请求在内的多种环境中的公民与政府互动提供启示。
此前的研究分析了对信息请求的回应，比如提出请求的公民的特征（例
如，党派或种族）或回应的组织（例如，组织能力）等因素的影响。
然而，实际上，公民与政府互动的背景
是
变动的。
公民与政府之间的互动可能发生在特殊时期，例如选举前夕、新的政策倡议推出的时期、
组织发生引人注目的失败或者发生组织人员的丑闻，等等。
本文分析了这些特定时期内媒体的高度关注对回应能力的影响。
本文的方法不同于以往的学术研究，后者倾向于衡量媒体关注在较长时间内对回应能力的影响。例如，一些公共行政研究侧重于探究较长时间周期内媒体对官僚机构的关注，或官员正在处理的政策问题，这掩盖了与特定时期的媒体密切关注相关的变化。政治经济学研究分析了媒体报道的空间变化，以评估政府回应的长期差异。此外，已有研究注意到特定时期内的媒体关注，但只关注特定的主体，如选民、政治家、政党或法官，而不是官僚机构。相比之下，本文关注是媒体异常时期的官僚回应，即组织在单个事件或过程中受到不成比例的媒体关注的时期。
与现有文献的第二个不同之处在于，本文探究了广泛类型的媒体关注对回应性的影响。已有的有关媒体影响的经典研究倾向于将分析仅限于腐败丑闻。相反，本文根据媒体关注的类型将异常分为不同的类别。
同时，本文的分析能够在几种不同的机制之间做出判断，这些机制可以体现官僚组织的行为在媒体密切关注期间会如何转变。借鉴现有理论，我们评估了邀功（credit claiming）、避责（blame avoidance）、工作负担（workload burden）、披露威胁（disclosure threat）和声誉管理（reputation management）的机制。
这些机制分别表明了不同类型的媒体关注下组织回应的不同模式。邀功和避责机制分别期望在媒体关注是积极的情况下对回应性产生正向影响，而在媒体关注是消极的情况下对回应性产生负向影响。另一方面，工作负担机制期望媒体关注异常高的时期，政府对所有请求的回应性都会降低——尽管在某些情况下这种负面影响会被其他机制抵消。声誉管理机制则预测负面的媒体关注会对回应产生正向影响。然而，当这种负面媒体关注涉及腐败而不是政府失灵时，披露威胁的机制更会发生作用，保护官员和政府负责人的动机会占据上风。
表1总结了基于不同的机制提出的理论假设。
本文包括两大部分的数据：
新闻数据
与
2005年6月至2015年8月期间向墨西哥联邦政府提出的信息请求。
报纸数据包括来自Reforma上发布的文章，其中提到了研究涉及的 22 个墨西哥政府机构中的一个或多个。Reforma是发行量和读者人数第二高的墨西哥报纸。与排名第一的El Universal 相比，Reforma的形象更加中立和独立，这是
由于它对政府官方广告的依赖要少得多。
此外，Reforma 还在 Lexis-Nexis数据库中提供了更长的覆盖时间，而且间隔更短。
借鉴社交媒体技术(Vallis, Hochenbaum, and Kejariwal 2014)与时间序列，本文识别出了135个媒体关注异常的时期，并将相关分类为以下五个主题中的一个或多个：
政策 (72)、人员 (21)、外部事件 (45)、政府失灵 (29 ) 和腐败 (27)。
此外，还根据潜在事件是否构成负面审查或争议的重大风险进行编码。
信息请求数据则包括向墨西哥联邦政府机构提交的每个ATI请求及其相关回应。其中大约500,000份处于2005年至2015 年期间纳入本研究的机构有关。每个条目都包含请求者在墨西哥政府的INFOMEX 系统中输入的请求的全文、提交的日期和时间、请求媒介、回应日期、回应的性质以及与请求或响应相关的任何附件的链接。
四、实证结果
表4评估了媒体异常关注对政府回应的影响，以每周的回应量来衡量。第一个模型显示，媒体异常对组织的周回应没有总体的平均影响，然而，不同的异常类型显示出很大的差异。第二个模型表明，虽然负面的媒体异常对回应没有影响，但其他异常（正面或中性）与回应活动减少有关，每周的回应减少约 22.4%。第三个模型进一步对负面媒体异常进行区分，发现第一个模型实际上掩盖了政府失灵和腐败的相反效应。反映政府失灵的媒体异常增加一单位，会使得每周的回复增加约 21.7% ；而反映腐败的异常增加一单位，会使得每周的回复减少约 20.1%；在没有政府失灵或腐败的情况下，对负面争议关注没有显着影响。最后，第四个模型仅按主题区分异常，再次发现政府失灵和腐败的相反影响。
表5根据理论假设对上述结果进行了解释。上述结果与三种机制最为一致，与其他两种机制最不一致。首先可以排除邀功机制，该机制预计积极和中立的媒体关注将与更大的回应能力相关联。相反，上述结果仅与工作负担机制一致，即非负面的关注增加，会增加官员的工作量或将其注意力从回应请求的日常任务
中
转移，进而降低回应。
负面媒体异常则遵循不同的机制，具体取决于引发关注的特定主题。
在与政府失灵相关的媒体异常情况下，回应能力有所提高，这符合声誉管理机制的预期，即组织人员试图通过展示能力和开放的形象来抵消媒体的负面关注。
然而，与腐败相关的媒体异常则与回应性呈负相关。
尽管这一负面关系可能与多种机制一致，但总体来看，政府失灵和腐败带来的相反影响与披露威胁机制最为一致，该机制存在并且显著超过了积极的声誉管理机制的影响，即组织人员提供更多信息可能会加剧威胁，因而对信息请求的回应减少。
五、结论与讨论
本文发现，媒体关注的影响取决于报道的性质。非负面的媒体关注会降低官僚机构的回应。相比之下，面对媒体的负面关注时，官僚组织的反应因原因而异：面对对政府失灵的高度关注，回应会增加，但在以腐败为导向的关注时回应会降低。这些发现与简单的邀功或避责机制不一致，而与强调工作负担、披露威胁和声誉管理的官僚行为机制一致。
本文的研究结果有几个重要的含义。首先，媒体关注对官僚行为十分重要。超越了媒体和政府回应之间的宏观空间关系，本文通过比较特定政府组织在特定时期的行为，证明了媒体关注的影响也存在于微观层面。其次，至少在政府失灵方面，来自媒体的压力在提高政府官员的回应方面发挥着重要作用。然而，在腐败丑闻中，媒体报道可能会起到适得其反的作，降低回应能力。再次，由于与腐败相关的关注的影响与其他负面关注的影响不同，可能导致针对腐败丑闻的研究在其普遍性方面受到限制。最后，本文提出了一种衡量媒体关注度的新方法，即首先寻找媒体关注高的异常时期，然后评估这些时期的焦点。这种方法可以有效地应用于其他背景，例如研究媒体异常如何影响其他公共服务提供，等等。
