近日，两个事件非常夺人眼球。
一是中办国办印发了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，对西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州（“三区三州”）以及贫困发生率较高的贫困县和贫困村进行重点帮扶。意见提出，要盯紧最困难的地方，瞄准最困难的群体，扭住最急需解决的问题，集中力量解决深度贫困问题。目前，距我国全面夺取扶贫攻坚胜利还有3年时间，党中央国务院出台实施意见的决心由此可见一斑。
二是北京市大兴区西红门镇新建村“11.18”火灾事故，事故发生在新建村一处外来务工人员租住的公寓楼，事故造成19死8伤，死伤者主要是外来务工人员及其家属子女。事故表明，北京市外来务工人员的居住环境和生存境遇堪忧。事故过后，在北京市疏解非首都核心功能的政策背景下，在加大排查安全事故隐患的高压管理下，各区县加紧清理外来人口租住公寓，这些举措将对外来务工人员的去留造成根本性的影响。
这两个事件，指向一个共同焦点：关注社会特殊困难群体。结合这一话题，借这篇小文表达一个观点：全面建成小康社会，理念之一是使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，目标之一是人民生活水平和质量普遍提高。为此，我们需要给予社会弱势群体、困难群体更多关注和关爱，只有他们的生存和生活环境根本改善了，全面小康才拥有了其应有之义。
党的十九大提出，“带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。”目前，我国正处在全面建成小康社会的决胜阶段。但是，全面建成小康社会并不是同步建成小康社会，在迈进小康社会的过程中会有先有后，还有许多困难地区、困难群众需要加大推拉力度和保障水平，通过政策扶持脱离贫困、摆脱困境，在迈向小康的过程中稳步跟进，进而追求美好生活。这就需要在全面建成小康社会目标下，更加关注弱势群体和困难群体，实现改革发展成果和小康幸福生活惠及全体人民。
全面小康目标下需要着力关注的两类特殊群体
首要关注：贫困、低收入及低收入边缘群体
全面建成小康社会的重要目标是要人民生活水平全面提高。重点需要解决的是：农村贫困人口全面脱贫，城乡低收入群体实现持续增收，低收入边缘人口摆脱生活窘境。这几类人群是实现全面小康需要重点关注的特殊困难群体。
一是农村贫困人口脱真贫、防返贫任务艰巨。党的十九大提出，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。截至2017年10月，我国脱贫攻坚战取得决定性进展，6000万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从10.2%下降到4%以下。目前我国尚有3000~4000万贫困人口，相当于中等人口规模国家的人数，而且越到后面，脱贫难度和压力越大。党中央提出了注重扶贫同扶志、扶智相结合的要求，尤其是对于边疆、偏远、民族、山区等地的贫困人口而言，要确保不返贫，同时加大对低收入群体脱贫致富的长效机制设计。
二是城乡低收入群体在增收方面存在短板。从近几年城乡居民增收情况来看，2014年，农村居民20%低收入户收入出现3.8%的降幅，农民增收压力大；2015年，城乡居民20%低收入户的收入增速10%，高于全部居民的收入增速；2016年，受农产品市场走弱、低端就业需求不足等因素影响，城乡居民20%低收入户的收入增速仅为5.9%，明显低于其他组别8.3%-8.7%的增幅。低收入群体的增收幅度波动大，同时伴随着收入基数小，所以增收绝对数变化幅度小，体现为相对收入在下降。保障城乡低收入群体稳定的收入并持续增收任务艰巨，尤其是城镇就业困难人群和城乡支出型贫困人群，返贫压力大，对社会保障托底能力的要求高。
三是低收入边缘人口生存压力加大。调研反映，低收入边缘人群负担重、技能低、因病返贫问题突出，但往往政策保障难以覆盖。青海省城乡低保和扶贫政策的边缘（即人均可支配收入略高于城乡低保标准）人群超过50万。东部省市的贫困和低收入群体多为点状分布，基本特征均为年龄大、负担重、技能低。调研发现，在基本医保、大病保险、医疗救助、临时救助包括支出型贫困救助等政策保障以外，个人自费医疗费用仍居高不下，长期患病服药的困难家庭，尤其是低收入老年人家庭，普遍存在药物支出占生活消费一半以上的现象，导致生活抓襟见肘，更谈不上实现增收。有情况反映，广东有一农户年收入3万元，但一年自费医疗费用就达到5万元，造成累计负债20多万元，“辛辛苦苦奔小康，生场大病全泡汤”。
重点关注：权利和需求得不到满足的群体
特殊困难群体是实现全面小康必须要重点帮扶的对象，与此同时，还存在一些看似生存无忧，但权利和需求缺乏保障和满足感的群体。
一是进城务工人员难以拥有城市身份的“获得感”。居住证制度作为户籍制度改革的重要内容，对于进城务工人员加快融入城市起到了重要推动作用，已经在国内大中城市广泛推广。但是，一方面，居住证人口和户籍人口在城市基本公共服务资源分配以及一些行业就业等其他公共服务供给方面仍然存在身份的识别性；另一方面，外来务工人员尤其是低学历、低技能的基础工人，在城市中的居住环境简陋，生产和生活安全隐患较多，作为城市底层人群在融入城市方面困难重重，往往在城市产业转型升级和人口综合管理中成为被动疏解的对象，使得这部分群体共享小康社会的“含金量”降低。如图所示，2016年北京和上海常住外来人口人数已经开始出现下降。
图 2016年“北上广深”常住外来人口、户籍人口增减情况（万人）
二是中等收入群体压力巨大，安全感和幸福感不足。我国一直没有形成中等收入阶层的原因在于中等收入群体缺乏群体认同，在税负、社保、分配不公等各种社会压力下，自身的群体属性极为不稳定。各项税收改革中，包括调高印花税、征收物业税和房产税、出台车船税、提高烟草税等等，各种税种税率的变化，直接影响中等收入群体的生活成本。同时，由于我国社会保障水平较低，住房支出占家庭消费比重过高，对生育、医疗、教育、养老等优质服务的需求意味着巨大开支，中等收入群体普遍认为“压力山大”。此外，一旦陷入自身疾病、家庭变故、企业不景气、行业市场波动等境地，中等收入群体可能面临与低收入群体一样的生活窘迫。
特殊群体对全面建成小康社会影响深远
特殊群体实现全面小康要求持续加大财政投入，财政保障能力不足反过来制约全面小康社会的实现
“十二五”初期，我国财政收入（一般公共预算收入）还能保持两位数的增幅，但出现逐年下降，从2011年的25%一直下降到2015年的5.8%，2016年增幅降到4.5%，形成逐年回落的态势。财政收入增幅下降的同时，公共服务支出在不断上涨。2016年，各项公共服务支出占财政一般公共预支出的52%，各分项支出均较2015年有所增长，其中城乡社区支出、社会保障和就业支出、科学技术支出和医疗卫生与计划生育支出涨幅最快，分别为17.1%、13.3%、12%和10%。中央财政的民生保障投入不断加大，带动地方财政在民生领域的投入也呈上涨态势。到2020年，特殊困难群体实现全面小康需要政策性投入的持续保障，中等收入群体对优质公共服务的需求需要财政投入持续支持；但是，财政增速放缓、转移支付能力不足，使各级政府用于民生的支出面临潜在压力，以直接补贴等形式增加贫困和低收入人群转移性收入的做法难以为继，这将直接影响困难群体收入上涨空间以及各项公共服务质量和水平的提升空间。
特殊困难群体制约橄榄型社会建设，社会活力严重不足，全面小康社会的意义大打折扣
虽然我国总体的收入差距呈现出缩小的发展态势，但是收入差距以及财富差距的绝对值水平，造成了社会阶层流动性下降、特别是向上流动困难的问题，如果形成社会固化，从长远看，极易形成贫困的代际传递，而且中等收入群体难形成、难巩固、难扩大。收入差距虽然已经出现拐点迹象，但累积效应、财富效应、排斥效应等阻碍构建橄榄型社会。如果特殊困难人群数量较大并且形成阶层固化，那么，全面建成小康社会的目标就大打折扣了。
进城务工人员和中等收入群体的权利和需求长期得不到满足，全面小康社会的和谐稳定将遭遇挑战
随着经济发展和社会进步，人民群众对民生的关注度空前提高。随着我国社会发育和社会动员程度的不断提升，以及互联网等信息传播技术的广泛应用，客观上社会各界对公共决策、公共事务管理等的参与方式和途径越来越多，主观上人民群众通过组织化或个性化的参与意愿不断提高。这就对公共政策制定和执行提出了更高要求，尤其是涉及广大人民群众最关心的民生领域公共政策，人民群众可以通过多种方式和平台更多地表达出对现有政策实施效果的态度，其中对于民生领域公平、公正、正义等价值内核的要求也越来越高，具体体现为：对自身利益和权利要求更高，对不平等、不公平等问题的关注度升高，通过线上、线下提出意见、表达情绪、要求参与等现象不断增加，一旦权益诉求没有得到合理回应，采取群体性事件等更极端行为的可能性增加。以近期北京市排查清理外来人口集中居住地和处理幼儿园虐童事件为例，如果特定人群的权利和需求遭遇直接打击而得不到满足，社会舆论和网络维权将集中爆发，社会消极情绪蔓延，并极有可能影响社会信任、社会结构的稳定性。
全面建成小康社会需要着力关注特殊群体
在发展中给予特殊群体以更多的政策关怀和社会关爱
特殊群体的出现与个人禀赋、家庭际遇、历史条件、社会发展不均衡等都有直接关联；同时也必须认识到，由于我国政策制定的兼容性、协调性不足，以及政策实施的不到位，制度和政策推进的一致性和节奏缺乏协调，客观上也导致了社会结构的分化和不均衡。所以，在实现全面小康百年奋斗目标的决胜阶段，从政策关怀和社会关爱的角度，需要给予特殊群体以格外的关注。
特殊人群中最核心的是社会困难群体，往往是老弱病残等丧失劳动能力者，属于社会保障体系的托底对象。社会困难群体的基本保障和生活水平是衡量能否在全社会实现全面小康的根本检验标准，也是实现全面小康的“最后一公里”，应当给予更多关注和保障。
特殊人群中最大量的是社会基层劳动者，在全面建成小康社会实现过程中付出了艰辛的劳动，但往往付出与回报难成正比，在城市中缺少根基、去留不定。全面小康社会需要大量的基层工作者，他们理应共享小康社会成果。
特殊人群也包括为我国城镇化、工业化、信息化和新型城镇化同步推进中做出巨大贡献的社会中层。他们的存在和发展对改善社会结构、扩大社会消费、推动社会创新发展具有重要意义，他们的权利和需求能否得到满足决定了小康社会的基本价值取向，这一群体是否具有“获得感”是影响小康社会根基的重要因素。
发展中产生的问题要靠发展来解决，解决一切问题的核心还是靠发展和进步。一方面，推动经济发展，是实现社会进步和保障民生需求的根本动力；一方面，推进政府公共决策和公共服务能力的进步，加强政策兼容性和操作性，加大对公共决策实施效果的客观评估，加大对公共服务投入的绩效评定，才能真正实现政府的政令畅通以及财政资金和公共资源“好钢用到刀刃上”，才能真正保障人民群众的民生需求不断得到满足。
图片来自网络
以提高能力、促进发展为导向推动困难群体脱贫增收
一是加大产业政策、就业政策、人力资源政策、收入分配政策及社会保障托底政策的综合协调。推广产业帮扶、就业帮扶、教育培训帮扶等链条式的思路和方式，尤其是通过农业合作社、新型农协等组织机制，提升低收入群体的产业经营能力，扩大经营性收入和财产性收入占比，推动低收入群体在发展中求生存、促增收。
二是提升困难群体的自立意识，阻断贫困的代际传递。在低收入群众中根植自立自强的自救意识，通过教育改变家庭境遇。推广积极自救的宣传导向，避免强有力的帮扶政策对低收入群体自救心理的剥夺。建立更加精细到位的识别机制，筛查出具有劳动能力和劳动意愿的救助对象，通过能力建设提升自救效果。加大对低收入群体的教育救助和帮扶力度，对城镇低收入家庭推广免费高职教育并给予一定生活补贴，对考入一般高等院校的家庭实行在读期间全程帮扶，实现“孩子受教、全家脱贫”的目标。
三是以促进发展为导向，加大财政投入力度。加大财政资金对低收入群体的投入规模，优化财政投入结构。在继续推进财政资金对困难群体精准化、全覆盖的同时，创新财政资金使用方式，坚持以带动就业和促进发展为准绳的财政帮扶原则，积极推进政府购买岗位、购买服务等模式。提高各部门数据平台的衔接程度，充分利用大数据网络平台的有效信息，统筹各级各类帮扶政策和资金，避免帮扶资金因过度集中而效用降低，实现资源共享、精准扶贫、有效增收。
四是研究制定更具保障性的医疗托底政策，扩大大病保障的补助范围。针对因病致贫、因残致贫的深度贫困家庭，加大政策帮扶范围，或一事一议地纳入临时帮扶范畴，确保不让一个家庭、一个群众陷入生活窘境。探索制定更有力的医疗托底政策。鼓励有条件的地方先行先试，通过商业保险等方式，将特殊困难群体的大病保障补助范围扩展至自费部分；或探索与医疗机构联合，针对患有特定重病的困难家庭，实现按病种付费模式下的免费医疗。
以人民的权利和需求为中心提升民生保障体系覆盖程度
一是正确认识和对待外来务工者，给予外来务工者基本的市民待遇。依靠市场机制而非行政指令来促进产业与人口的协调发展，对于外来务工者，不分高中低端产业，符合市场规律、满足群众需求的产业就是适合发展的产业，尤其是不能对低端从业者区别对待。积极推进基本公共服务均等化，加强基层治理和公共安全排查，满足外来务工者的基本生活需求。
二是从促进家庭发展的角度，鼓励外来务工者整家迁入。只有将城市发展和家庭发展的目标同步，才能保障城市发展的持续性和稳定性。德国、瑞典等面临劳动力短缺的欧洲国家，纷纷制定便于家庭整体迁入的国际移民计划，用以留住外来劳动者。面临劳动力短缺的大城市，应着手建立适合家庭发展的劳动力迁入计划，保障劳动者及其家人的居住、生活、就医就学等基本需求，以及促进劳动者技能升级的培训计划，保障各项事业和产业稳定发展。
三是加快完善积分落户等户籍衔接政策，赋予外来务工者稳定的居留资格和完整的市民待遇。对于为城市发展贡献了十数年，在各行各业做出稳定及突出贡献的劳动者而言，应满足其家庭在京的稳定居留资格，并赋予完整的市民待遇，避免让具有稳定工作和学习状态的城市外来人口流离失所。加大各类政策和制度的协调一致性，保障人民群众的基本权利和需求，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。
（中国宏观经济研究院社会发展研究所 李璐）
国宏学人
李璐，国家发展和改革委员会社会发展研究所 社会事业室副主任。2008年毕业于北京大学社会学系，法学博士学位，经济社会学专业。主要研究领域包括：社会事业发展、养老服务业发展、医疗卫生体制改革等。曾主持承担国家发改委、民政部，联合国儿基会、亚洲开发银行、北京市发改委等委托的课题，多次获得国家发改委和宏观院优秀成果奖项。
声明：本文仅代表作者个人观点，不代表所在机构立场；转载请注明来源和作者，否则将追究法律责任。
（本公众号部分配图来源于网络，如有侵权，请随时告知）
