作者：方潇逸
来源：北京大学金融法研究中心
利率管制是一项立足于保护消费者的制度，该制度有益于防止消费者过度冒险或在利息问题上受欺骗，因而大多数国家均对信贷实施利率管制。然而自上世纪九十年代发薪日贷款出现后，美国、加拿大等国家对发薪日贷款实施利率豁免。这样做的原因在于，单纯地以年利率标准衡量消费者为此类贷款付出的费用并不合适。年利率标准适宜衡量长期贷款中的贷款成本，但在适用于短期贷款时将会被扭曲。
实践中，各国一般通过限制连续贷款次数等方式有效地避免“短期贷款长期化”、消费者卷入债务螺旋。如一概以最高利率限制发薪日贷款，存在短期资金困难的消费者将不得不转向其他非法渠道以获得贷款，而这绝非监管者所欲。我国现阶段仍未放开对此类贷款的利率限制，建议未来可参考域外实践，重新构建对发薪日贷款的利率规制制度。
发薪日贷款（payday loan）是指由放贷人提供的小额、短期、无担保贷款，借款人通常以此维持自己到下一次发薪日钱的开销，并在发薪日还款。上世纪九十年代，受经济下行影响，许多美国人因难以平衡收支而产生了对短期、小额信贷的需求，发薪日贷款在该时期呈现爆炸性增长的趋势。
自发薪日贷款出现之初，便有对此类贷款利率过高的质疑。从传统的利率管制视角看，此类贷款的放贷人有可能利用了消费者的困窘状态或欠缺必要知识的弱点，以牟取高额利润。
然而我们可以看到，现阶段许多国家放开了对发薪日贷款的最高利率限制。为何要对发薪日贷款实施利率豁免，是否存在除利率限制外其他可以保护消费者权益的规则？
1. 美国
由于非存款类放贷人的资金源自市场，不直接对银行体系、公共资金直接造成冲击，美国对于此类放贷人的监管较为宽松，监管规则更多的集中在州层面，联邦层面的规制较少。因消费者个人缺少谈判能力及金融交易经验，在与企业法人打交道的过程中相对处于弱势，美国主要通过消费者权益保护相关的法规进行规制。
（1）联邦层面法案
具言之，联邦层面与消费类NDTL的利率管制相关的法律如下：
《公平信用报告法》（The Fair Credit ReportingAct, FCRA）。自1971年生效以来，FCRA经过数次修订，改动最大的包括1999年的Gramm-Leach-Bliley Act及2003年的the Fair and Accurate CreditTransaction Act(FACT ACT)。FCRA主要内容包括信用报告中的消费者权利，以及信用报告机构和提供这些信息的公司的义务。FCRA要求金融机构在各种不同的情况下，向消费者提供不同的通知和信息，并对不同的内容披露承担相应的检查责任。
《诚实信贷法》（The Truth in Lending Act,TILA）（15《美国法典》（USC）1601）。该法案旨在通过有意义的方式来披露贷款条件，使消费者能够在更有准备和更了解情况的背景下对信贷条款进行比较。其中，年利率的披露是该法案设想的统一信贷成本披露的核心。年利率是信贷总成本的衡量标准，以名义年利率的形式表示。法案对于封闭式贷款及开放式贷款的年利率披露设定了不同要求。[1]封闭式贷款的年利率必须以单一利率披露，不论贷款是单一利率、可变利率、可变优惠利率，或基于不同利率的累进支付（分段利率）。开放式贷款的年利率可以通过法案中提供的两种方法计算并披露。[2]TILA并没有限制金融机构可收取的最高利息。
《欺诈影响和腐败组织法》（The Racketeer Influenced andCorrupt Organization Act，RICO）。1970年，为惩治敲诈勒索、高利贷等带有黑社会性质的组织犯罪，美国国会通过了该法案。其中，对于贷款利率，法案认为如企业对外借贷中的利率如高于州或联邦设定的利率两倍以上，[3]则可能构成RICO中的“不法债务”，需承担高利贷犯罪的责任。
（2）各州的利率监管
美国各州对于利率的监管存在差异性。少数州如缅因州、内华达州不存在最高利率上限。余下存在法定最高利率上限的州则依靠以下模式确定利率：
A. 浮动利率模式，即利率上限与市场相应指数挂钩。
B. 固定利率模式，即利率数值法定，不随市场变动而变化。美国纽约州的最高年利率为16%。[4]
C．固定与浮动利率相结合模式，即利率上限在固定利率和取决于某些指数的择一而定。比如，密西西比州借贷利率的上限为年利率10%或美联储贴现率加5%中的更高者，[5]华盛顿州利率上限通常为年利率12%或合同签署前一个月美联储26周国债收益率加4%中的较高者，[6]田纳西州规定最高利率界限为年利率24%或平均最优惠贷款利率加上4%中的较低者。[7]
（3）判例
尽管各州存在着对借贷最高利率的限制，法院还是通过判例形式，创造了相应的例外规则，美国的利率管制因此也具有更大的灵活性。在Marquette Nat.Bank of Minneapolis v. First of Omaha Service Corp. (439 U.S. 299 (1978)) 一案里，美国联邦最高法院在判决中指出，州反高利贷法案不适用于注册地为其他州的全国性银行。判决允许全国性银行提供信贷服务时，可按照其注册地所在州允许的利率范围设定利率。该判决之后，各州为吸引金融资本，纷纷不同程度地放松了反高利贷法案中关于最高利率的限制。[8]
2. 德国
德国采事后监管的模式对借贷合同的利率加以限制。德国民法典区分了消费信贷及企业信贷这两类信贷交易。二者均不存在固定的利率上限，法官一般以善良风俗为原则判定借贷合同是否有效。
《德国民法典》第138条规定“违背善良风俗的行为无效。尤为无效的法律行为是，被利用处于困窘情形、缺乏经验、欠缺判断力或显著意志薄弱而向另一方当事人或第三人承诺或履行与对待履行不相当的财产利益。”法院从借款合同是否满足暴利的客观要件以及获利一方是否违背善良风俗这一主观要件入手，判断具体案件。对于消费者信贷，利息管制相当严格，年利率值超过30%（在利率较低的年代，超过18.6%），通常即可被认为满足了暴利的客观要件。而对于企业借贷，法院在认定暴利问题上通常采取比较宽松的态度。如在年利率为94%甚至180%时，也不认为当然构成违反善良风俗或暴利。[9]主观要件的判定则较为宽松，只要获得暴利一方存在“应受谴责的态度”，有损“国民感受”，即可认定为违背了善良风俗。同时满足主客观条件的借款合同即为显失公平，进而无效。
3. 香港
香港放债业有着悠久历史，早在具体法规出台前便已经存在，主要业务涵盖个人及商业信贷、按揭、信用卡融资、期票、有抵押贷款及银团借贷等。目前民间信贷市场上存在两套管理规则，其一为香港政府针对专业放债机构颁布的法规《放债人条例》，其二为自律组织香港持牌放债人工会为自律性业务运作制定的《放债人营运守则》。
1980年12月12日，香港政府颁布了关于放债人及放债业务管制与管理的《放债人条例》。“任何经营放债业务或登广告声明或宣称以任何方式表明从事该等业务之人士（不论是否兼营其他业务）”即为条例中的“放债人”。经营信贷业务的放债人需要向香港放债人注册处处长申请领取牌照。最终对牌照进行审核管理的并非放债人注册处，而是香港警务处牌照课负责监管。一般行政事务由公司注册处放债人注册组处理。
在利率规制方面，《放债人条例》没有区分贷款的类型或贷款的时间长短，统一为贷款利率划定了“两线三区”，即采用两层架构的利率限制。《放债人条例》以48%和60%为线，划定了三个区域。其中，年利率小于48%的借贷合法。[10]年利率大于60%的交易显然属于“超额利率”，放贷者需要承担违法责任——最高可判罚款十万元及监禁两年。超过60%的借贷交易的放债人，不仅需要承担民事责任，还要接受刑事法律的制裁。而实际年利率超过48%但未达到60%的信贷交易并非绝对无效，《放债人条例》将此类交易先推定为“苛索”，是否属于条例中的“超额利率”，有赖法官的自由心证。
《放债人条例》出台三十多年以来都未对上述限制做出改动，也不曾为民间蓬发的小额借贷设定年利率豁免条款。实践中放债人为避免卷入司法争议，一般都将贷款协议中的利率设定为48%以下。
4.不同规制模式的法律逻辑
以规制的时间点作为标准，上述利率监管模式可划分为以下三类：第一种是以美国为代表，采取事前管制的模式，立法者针对不同类型的信贷协议制定相应的利率上限，并对违反者加以惩罚。客观路径之下的利率上限又有两种确认方式，其一是与各国央行公布的基准利率相挂钩，其二为固定数值。第二种路径是以德国为代表，采取事后监管的主观主义模式。政府认可借贷行为属于双方意思自治之行为，事前不设定借贷合同的最高利息上限。事后由法官针对个案，自由裁量约定之利息是否属于“显失公平”的“高额利息”。第三种路径则是介于前述两个模式之间，事前虽然存在最高的利息限额，但法官可运用自由裁量权的方式调整利率上限，如香港。
然而，上述路径实际上又可简化为两类，最高利率管制模式以及取消最高利率限制模式，美国、香港属于前者，德国属于后者。
从消费者保护的视角看，实施利率管制是一种控制个人乃至社会风险的方式。限制利息额客观上禁止了人们过度冒险，至少是禁止人们通过借贷进行过度冒险。同时，其可以帮助消费者在缺乏对贷款了解的情况下，避免在利息问题上受到欺骗，使借款利率维持在一个合理的空间内。[11]因此，实施最高利率管制的国家或地区通常会以事前限制的方式，保护消费者利益。
德国放弃具体、固定的利率管制模式，主要是考虑到，以纯客观方式判定容易危及交易安全。利率管制制度需要保护的是那些缺乏经验知识、欠缺判断力或意志显著薄弱的消费者。对于能够正确评估交易成本（可以正确衡量高利率成本）的商事主体，如强加利率限制、限制其冒险，这将不利于商事交易的广泛开展。因此德国取消了事前的最高利率限制，采取主客观相结合的方式，在事后判断在贷款交易中是否存在一方利用另一方处于困窘情境或缺乏判断力，而攫取了不合理的高额利润。
然而，发薪日贷款出现后，监管者是否继续坚持以利率管制的方式规制此类消费信贷，还是可以对此作出特殊的豁免进而通过其他方式保护消费者权益？
1. 年利率标准不适宜衡量短期信贷成本
对于并不熟悉发薪日贷款以及不了解年利率计算的借款人而言，年利率是具有迷惑性的标准，它并不能直观地表明发薪日贷款中的借款人所需要付出的成本。以两周后到期、本金为100元、年利率为391%的发薪日贷款为例。这一年利率标准意味着该笔贷款在1年中共展期26次，且每一次展期借款方都需要重新支付费用。[12]然而，实践中借款人仅仅是将此类贷款用以解决短期的资金问题，同时许多州禁止发薪日贷款展期的次数，故借款人并不可能无限制地、长期地（如一年以上）地使用此类贷款。那么，在前述为期两周的发薪日贷款中，借款人仅需要承担的费用为15元。年利率标准无法直观地向消费者传达此类短期信贷中其所需要付出的成本。
将年利率标准适用在短于一年期的消费信贷时，在某些情况下，该标准在一定程度上被扭曲进而无法反映真实的信贷成本。同样以本金为100元、固定费用为15元的发薪日贷款为例。如下图所示，借款人越早偿还，该笔贷款的年利率就越高。由此产生了一个悖论：如果将年利率标准视为说明借款人需要为该笔贷款付出的成本，那么借款人越早偿还该笔贷款本息，该笔贷款年利率越高，理论上借款人应当承担更多的成本。然而，不论借款期限为7天还是28天，除本金外借款人仅需要多支出15元的费用，即借款人成本不变。年利率标准更适合去衡量时间维度同在一年及以一年以上的长期贷款。而对于短期的小额贷款而言，该标准并不能恰切地反映其背后的信贷成本。
2.发薪日贷款定价的合理性
发薪日贷款人通过收取较高的利率而攫取巨额利润，因而需要对其实行最高利率限制。然而，如果从收支平衡角度考察，同等条件下，因发薪日贷款人的成本高于其他传统贷款成本，发薪日贷款的收益并非显著的不合理。研究显示，发薪日贷款有着相当高的坏账率。[13]鉴于发薪日贷款多为无抵押担保贷款，发薪日贷款人几乎不可能从坏账中得到补偿。坏账损失影响了发薪日贷款人的收益，如果一概将该类型贷款与其他贷款一样设定最高利率标准，则此类贷款将可能因无法获利而被市场所淘汰。
3. 发薪日贷款相较于其他贷款的成本更低
人们普遍存在对短期小额贷款的需求，监管者若不对发薪日贷款做出利率豁免的规定而统一以反高利贷法案进行规制，则需要确保消费者能够相对便捷地从其他合法途径获得此类贷款。此外，这一高利贷法案还需要确保在没有发薪日贷款的情况下，消费者不轻易地转向缺乏规制的其他替代交易甚至是违法交易中。
现有市场中传统银行很少或几乎不向高风险消费者提供短期、小额贷款。此类面向高风险消费者的无担保贷款违约率非常高。银行若以低利率标准发行此类贷款，其将因交易成本过高而无法从中获利。更为重要的是，发薪日贷款与透支服务形成了直接竞争关系，而后者通常能给银行带来更高的利润。信用卡透支服务为借款人设定了较高的门槛，同时其背后存在许多隐形、连续的收费，比如每月透支后的服务费。而发薪日贷款受信息披露、展期次数等法规的限制，费用往往是透明、单一的。银行更愿意向发展长期的、稳定的客户提供信用卡透支服务，而发薪日贷款的借款人往往不是其目标客户群体。
信用社也向消费者提供发薪日贷款。受最高利率法规的限制，联邦信用社一般以不超过18%的年利率向消费者提供短期小额贷款，州信用社则为不超过36%的年利率。信用社将很大一部分的服务费用（会员费、申请费、贷款发放费）隐藏在信贷协议中，或者在对借款人做出诸多限制。前一措施意在解决和前述银行一样的高交易成本问题，后一措施是为了减少违约风险。比如Better Choice贷款，额度250美元的90天贷款通常费用为35美元，年利率为18%。消费者还需为每一笔贷款支出25至500元不等的申请费。[14]如果将此类服务费用也计入年利率之中，那么由信用社提供的发薪日贷款费用通常也会高于一般金融机构所提供的发薪日贷款费用。
更为危险的是，如果不能获得任何金融机构为消费者提供的无担保发薪日贷款，消费者，尤其是低收入消费者将会选择高利贷或通过其他非法途径获得贷款。监管者在利益权衡后认为，以非法方式向消费者提供的信贷对于消费者潜在利益的损害高于发薪日贷款可能带来的危害。因此，监管者支持对发薪日贷款实施特殊的利率豁免。
对于准许发行发薪日贷款的美国各州而言，实行最高利率限制与制定信息披露、限制展期次数等功能性条款是两条不同的监管路径。功能性监管与最高利率限制最大的区别在于二者限制的节点不同：利率标准更多的是从市场准入层面对此类贷款的利率加以特别限制，[15]与传统的长期贷款利率限制相区分。而功能性监管则是放开准入，不设置任何利率标准，在事后加强限制。
1.功能性监管模式——特拉华州
以特拉华州为代表、对发薪日贷款放弃了最高利率标准限制，转而以限制连续贷款次数等条款控制借款人成本，通过功能性监管条款保护消费者的利益。监管者对于将利率标准，尤其是年利率标准适用于短期信贷的监管方式存有疑虑。发薪日贷款若能发挥其应有之作用，不应一概以最高利率标准直接将其排除在市场之外
特拉华州主要的功能性条款如下：（1）同一发薪日贷款协议仅允许展期4次；[16]（2）每一发薪日贷款协议须赋予借款人以解除合同之权利。[17]（3）除满足TILA的披露要求外，放贷人还需要在贷款协议中做出三项特别声明。即告知借款人消费信贷是用以解决短期现金流困难问题而非长期的资金周转问题，在该信贷展期的情况下借款人可能承担额外的费用，处于资金困难的借款人将得到信贷咨询服务。[18]
功能性监管肯定了发薪日贷款有益的一面——帮助借款人脱离短期资金周转困境、避免卷入更大的经济危机。为了能够让发薪日贷款发挥作用，监管者应尽可能限制其负面的经济影响，让其以相对规范的方式运行。当前发薪日贷款市场存在的主要问题是放贷人与借款人之间相对不平等的地位。为解决这一问题，监管者制定了贯穿整个放贷过程的相应规则。事前，放贷人应负担更高的信息披露义务，通过披露的信息让消费者充分了解发薪日贷款设定的目的、是否有必要使用该贷款改善自身经济状况。事后，为避免借款人卷入无止境的债务漩涡（debt spiral）中，限制连续贷款次数。如该措施能有效避免借款人的短期借款长期化，则在此情况下借款人要支付的费用显然是可以承受的，不具有剥削性。
2. 最高利率限制的例外——德克萨斯州
在信贷利率管制方面，德克萨斯州首先以年利率10%作为最高利率限制，年利率超过10%的贷款将被认定为高利贷。[19]同时，针对包含发薪日贷款在内的消费信贷，德克萨斯州实施最高利率豁免（即免于适用上述10%的贷款利率限制），但同时根据贷款本金的数额相应限制放贷人可收取的费用，发薪日贷款的最高年化利率可能达到570%。
图3展示了在7-30天的借款期限内，以100、150、200、250、300、350美元作为本金，放贷人可收取的最高费用及相应的年利率。
德克萨斯州与特拉华州一样，对放贷人有强制的信息披露要求，如放贷人须告知所有潜在的发薪日贷款借款人，发薪日贷款并不是为了解决长期经济困难问题，而只是用来解决短期资金周转问题。如不能按照偿还贷款而不得不展期，借款人需要付出额外费用。[21]
由于德克萨斯州对发薪日贷款存在最高利率限制，所以德克萨斯州没有像特拉华州一样制定一些特殊的消费者保护措施，比如限制发薪日贷款的展期次数或赋予消费者随意解除合同的权利。德克萨斯州监管者认为，对于发薪日贷款实行最高的利率限制已经足以有效地避免消费者卷入长期的债务漩涡，这一手段比仅仅限制贷款展期次数更为有效。
我国目前对于民间借贷的利率限制，主要规定在最高人民法院《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》中，其第26条规定：“借贷双方约定的利率未超过年利率24%，出借人请求借款人按照约定的利率支付利息的，人民法院应予支持。借贷双方约定的利率超过年利率36%，超过部分的利息约定无效。借款人请求出借人返还已支付的超过年利率36%部分的利息的，人民法院应予支持。”
最高人民法院以24%、36%两个具体数字划了“两线三区”：第一条线是民事法律应予保护的固定利率，为年利率24%。第二条线是年利率36%以上的借贷合同为无效。而年利率24%-36%之间的争议由出借人和借款人自行协商，并尊重既定发生的事实，这一区域为自然债务区。自然债务乃不完全债权，享有自然债务的债权人不得请求法院强制执行该债务。债务人若自愿给付，则给付有效，债务人不得再以自然债务为由要求返还，债权人享有被动受领之权能。因此如果借款人已经偿还了这部分利息，又提起诉讼要求法院保护该区间的利息，法院不予支持。
由法人或其他组织向消费者提供的发薪日贷款属于《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》规制的范畴，放贷人可实施的最高利率受上述“两线三区”的限制。因为不存在对小额短期的利率豁免，对所有民间借贷都实施最高利率限制，中国的发薪日贷款很难像美国等国家一样运作。
发薪日贷款并非用于满足本来消费者就需要支付的长期性的大额支出，如买房、医疗等。发薪日贷款的额度小且贷款期限短，它主要帮助消费者解决的是短期内较小的资金缺口问题。如果仅以年利率标准衡量，发薪日贷款多半落入高利贷的范畴。然而消费者为获得发薪日贷款所需要支付的费用，从消费者自身角度看，属于消费者在短期内可以承受的、合理的费用，并不存在对消费者利益的盘剥。现阶段一刀切式的利率规制模式，使得发薪日贷款企业生存空间极大地压缩，发薪日贷款无法发挥其应有的作用。
未来我国需要重新构建对于这一类特殊贷款的利率规制，而具体的进路可参考美国，尤其是德克萨斯州的实践。发薪日贷款最大的风险是若借款人未能按期还款，其短期贷款将变为长期贷款，借款人自身陷入债务循环之中。
防范这一风险有两类路径：其一是严格限制连续贷款的次数，同时赋予无力承担贷款的借款人以解脱的权利——满足一定的要求即可解除合同。在这一路径下，监管者可以完全取消对发薪日贷款的最高年利率限制。因为存在展期次数的限制，借款人不会支付高年利率乘以本金后的费用，而仅仅需要支付在一定期限内（较短期限）的费用，该费用是一定的且借款人自身可以承受。此为特拉华州的规制模式。
其二，仍旧对信贷进行利率管制，但对短期小额贷款实行利率豁免。即为一般贷款设置最高年利率限制，为发薪日贷款设定最高费用限制。其中，依照发薪日贷款额度、贷款期限的不同分别设定最高费用。同时，为防止“短期贷款长期化”，限制连续贷款的次数或者要求同一借款人两次贷款之间须存在时间间隔。
第二类路径比较符合中国现状。我国长期以来对所有贷款实行最高利率管制，一下放开利率管制对于消费者观念的冲击过大，不利于引导其交易行为。在采用第二类路径的基础上，监管者需联合发薪日贷款企业，加强对消费者的理财教育、为消费者提供必要的理财咨询服务。
[1]封闭式贷款指的是只有一笔的单一贷款，并在一段时间后偿还。开放式贷款指的是可以重复购买的正在使用的账户，应付金额可以在偿还后再次借出。
[2]方法一：涉及每一个定期利率乘以一年中的周期数；方法二：商数法。
[3] The Racketeer Influenced andCorrupt Organization Act
[4] See section5-501 of NY CLSGeneral Obligation.
[5] See Miss. Code Ann. 75-17-1.
[6] See Rev. Code Wash. (ARCW)19.52.020.
[7] See Tenn. Code Ann.47-14-102.
[8]廖振中、高晋康:《我国民间借贷利率管制法治进路的检讨与选择》，载《现代法学》，2012-03（2）。
[9]许德风：《论利息的法律限制兼论私法社会化考量》，载《北大法律评论》2010（11）。
[10]《放债人条例》第24条规定：“（1）任何人士（不论放债人与否）贷款或提供贷款，其实际利率如超过年息六分（60%），即属违法。（2）如实际利率超过第（1）款所规定之利率者，则有关偿还贷款或支付贷款利息之借约，与任何就该借约或贷款而给予之抵押，均不得予以执行。（3）立法局可通过决议案修订第（1）款所规定之利率：但任何有关偿还贷款或支付贷款利息之借约, 如在修订有关利率之日乃属有效者，则该借约生效时第（1）款所规定之利率，仍应继续维持不变。（4）任何人士如违反本条所载之违例事项,可判罚款十万元及监禁两年。（5）本条规定不适用于——（a）附表一第2部第12 项规定之贷款；或（b）就该等贷款而言，作出该等贷款之任何人士。”
[11]许德风：《论利息的法律限制兼论私法社会化考量》，载《北大法律评论》2010（11）。
[12] William M. Webster, “PaydayLoan Prohibitions: Protecting Financially Challenged Consumers or Pushing Themover the Edge?”, Wash. & Lee L. Review 1051 (2012)
[13] Mark Flannery, KatherineSamolyk : “ Payday Lending: Do the Costs Justify the Price”， FDIC Center for Financial ResearchWorking Paper, 2005.
[14] VICTOR STANGO: Are PaydayLending Market Competitive?http://object.cato.org/sites/cato.org/files/serials/files/regulation/2012/11/v35n3-5.pdf.
[15] Chris Cirillo, “Payday Loan Regulation: Any Interest?”，DePaul Bus. & Comm. Law Journal, 417(2012-2013).
[16] DEL. CODE. ANN. Tit.5, §2234A（a）.
[17] DEL. CODE. ANN. Tit.5, §2234A（a）.
[18] DEL. CODE. ANN. Tit.5, §2234A（b）.
[19] TEX.FIN.CODE §302.001.
[20] TEX.ADMIN.CODE §83.604（c）.
[21] TEX.ADMIN.CODE §83.604（e）.
