【CAS干货】特色小镇务实设计及PPP探讨（政府篇）

[CAS干货]是结构金融研究推出的特色专栏，普及资产证券化相关知识，开阔眼界。

2016年2月，中央领导批示新型城镇化建设的五大理念：要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，以人的城镇化为核心，更加注重提高户籍人口城镇化率，更加注重城乡基本公共服务均等化，更加注重环境宜居和历史文脉传承，更加注重提升人民群众获得感和幸福感。要遵循科学规律，加强顶层设计，统筹推进相关配套改革，鼓励各地因地制宜、突出特色、大胆创新，积极引导社会投资人参与，促进中国特色新型城镇化持续健康发展。

2016年7月21日，住建部、国家发改委、财政部联合发出《关于开展特色小城镇培育工作的通知》[2016]147号文件，到2020年争取培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇。

早在2015年初，浙江省提出的“特色小镇”概念是：以新机制、新理念、新载体推进产业集聚、产业创新和产业升级，融合产业、文化、旅游、社区功能的创新创业发展平台。

特色小镇内涵评价分为产业、功能、形态和制度四个维度。产业应有一定创新和特色，自身形成产业链。经济、社会和生态功能协调发展，公共服务均等化较好。建筑、街道景观和整体环境体现特色文化，环境品质较好。特色小镇围绕发展目标，建立相适应的产业、资金和人才制度。

关于空间：借助特色小镇建设，可促成部分市县城镇的城建规划落地，使当地基础设施和公共服务品质明显提高。各地特色小镇建设如火如荼，使人不免联想到房地产所经历的疯狂发展。例如：郑东新区一度被称作“房地产最大鬼城”，但随着城市化进程演进，郑州老城区的基础设施已不能满足居民生活需求，郑州市内人口从老城区向新城区流入，郑东新区引领着郑州市产业转型和城市功能升级。特色小镇建设的内涵要求杜绝再发生“鬼城”现象，过去造城运动中盲目投资建设的深刻教训，务必引以为戒。2017年初，住建部要求要加强舆论引导，推广正面的建设经验，坚决避免打着特色小镇名义搞圈地开发。5月4日，北京市发改委、规土委、住建委等多部门联合发布《关于进一步促进和规范功能性特色小城镇发展有关问题的通知》，强调原则上采用竞争方式确定项目开发建设主体，国有经营性用地要严格落实土地招拍挂制度，集体产业用地试点探索联营联建等利用方式。严禁打着特色小城镇名义违法违规搞圈地开发，严禁搞大规模的商品住宅开发。

关乎人口：特色小镇分为新建城镇和老城镇，新建城镇是新的人口集聚地，要满足人们工作、创业和生活需要。老城镇常住居民和流动人口已聚集一定规模，如何提升配套基础设施和公共服务品质，为产业经济、民生保障和文化保留寻找出路则是现实需求。特色小镇往往不是完全新生的，是依靠已有建设基础再来突破、巩固内涵。

举例：日本静冈县磐田市大概10余平方公里，只有8万多人口，其实也就是个镇。而磐田市的特色，就是因为有一个雅马哈集团。在磐田市，几乎每一家都有人在雅马哈工作。这是一个正宗的特色小镇。

在德国，拥有10万人口的城市已经进入大城市的行列。凯泽斯劳腾有10万人口，是一个高科技的立足点，大学和高等专业学校的良好声誉以及这里的一系列著名科研机构吸引了不同领域的高科技企业来安家落户。

在中国，像大庆、义乌、白银、横店、格尔木这些拥有产业符号的城市，可以发展配套产业升级、创造附加价值的专业小镇，也可尝试根据现有资源、企业的定位在城市中分布式地开始，为打通产业链先定一个小目标。

与产业园区、开发区不同，提到特色小镇，人们更易联想到农业、环境、社会概念。特色小镇是一个更广泛的系统，或成为“我国继续深刻社会变革”的载体。

特色小镇内涵丰富，投资建设运营和招商任务繁杂。与政府合作的社会投资人可以提供基础设施平台和/或公共服务样板，所有面对终端使用者（入驻企业、政府、小镇居民）的服务都由专业主体来提供，都要经过市场竞争、选择而存在。特色小镇的投资建设运营以及招商，不得不应对市场需求持续升级的趋势，这个特征决定任何社会投资人可能会放弃垄断，转而与政府一并谋求引入更多服务要素和实用服务主体。

政府倡议理念，引导规划，确立原则，把投资建设运营和招商的合作做细、规范。政府敞开胸怀，使术业有专攻的上市公司、民企、国企、外企都共享发展机遇，在特色小镇的市场里焕发勃勃生机。政府无须只对一家社会投资人苛求付出太多、权杖太多，避免“可一只羊喂饱，也可着一只薅羊毛”。

其他一些思考：

1）大城市周边小镇逐步可能发展为卫星城。培育养老、医疗、职业教育、生态休闲、节庆演艺、棚圃种植等消费服务行业，以及产品组装、水源保护、劳务派遣、环境工业等。

2）完善的基础设施是集聚产业的前提条件，但有些旅游小镇地形很受限，满足这些条件难度大、代价高。可借助外部资源和内部管理，妥善化解发展矛盾，做强原汁原味的特色“小”镇。

3）举例智慧小镇和绿色出行小镇，项目特色的成功不仅在于规模数量，务必重视技术品质。在网速安全和绿色出行习惯上，比城市做得还出色，并可持续发展升级，谋求作为一张对外传播的响亮名片。

4）不同特色小镇里有连锁品牌的服务模块。如各连锁酒店、各加盟超市、药店，甚至Shopping Mall进入县城，为当地和周边提供与城市里相同标准的服务品质。在友谊城市间搞文化相关的一对特色小镇，这边是原料产地，那边已是出口加工地。

5）特色小镇与一带一路合作发展的理念和倡议相结合，适时向海外去。随着基建、交通的互联互通以及贸易投资的便利化，可能催生受华夏经济影响的新“中国城”，这些小镇提供的公共服务将接受机遇带来的严峻考验。把一带一路的好政策、政府合作机制、企业基建能力与各类“长钱”组合，继而衔接满足一带一路沿线国家的规划建设和市场需求，夯实共赢发展，拓宽投资渠道，获得外部市场回报。

政府引导特色小镇或城市发展，就规划要发展什么，以及向哪里发展，政府目标定了，企业方向稳了，项目信心也就更足了。

举例：2015年4月，浙江省政府出台《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》。同时，建立省特色小镇规划建设工作联席会议制度。联席会议办公室设在省发改委，省住建厅和省委宣传部、省财政厅、省国土厅为联席会议办公室的副主任单位。

省发改委会同有关部门出台《全省特色小镇创建导则》，第二批创建对象全部编制了概念性规划，有的还编制了控制性详细规划和核心区城市设计。

省住建厅下发《关于加快推进特色小镇建设规划编制工作的指导意见》，对特色小镇建设规划的编制重点、深度要求以及审查审批工作提出了要求，并明确各特色小镇建设规划应达到控制性详细规划深度。

各特色小镇建设的实际需求不同，发展阶段也有差异。结合每个项目特殊性，浙江不予鼓励的某些项目或模式可能正是其他地区建设特色小镇急需的。有些小镇地处欠发达地区，发展的下一目标自然不同，但对于推进特色小镇较为成功地区总结出来的经验教训和普遍适用办法，应该充分重视和借鉴，避走弯路。

我们认为，浙江以及其他地区这类专门指导意见和创建导则的陆续出台，对于夯实项目必要性和可行性论证、做好项目经济和社会评价、规范项目策划实施具有重要意义。在项目规划、采购、实施阶段，项目实施单位、合作社会投资人满足指导意见和创建导则的审批要求，或借鉴这些要求行事，有利于规范重大项目论证程序和内容，降低各方的合作风险；有利于政府保护公共利益和投资效率，通过审批/核准方式对项目实施和行业发展进行监督；也能够将不同项目放在同一个层面上评价竞争，使对先进发展理念的倡导更有力量。

特别展开，说一个发展矛盾：绿色是全面推进特色小镇建设的五大理念之一，很重要。近年来，各地审批项目愈加关注环保准入门槛，政策红线很刚性。但总要有地方接手这些生活垃圾焚烧、工业危废处置、石化/核电/钢铁生产、拆船拆车、电子垃圾拆解等事业。据报道，素有“电子垃圾拆解第一镇”的广东贵屿，“大约有5000个作坊，年回收处理15000吨电子垃圾，包括世界各地运来的硬盘、手机以及电脑配件，数万人从事着焚烧废电器和塑料的回收和分解工作，他们用1200年前的工艺来处理21世纪的垃圾，落后的电子垃圾处理办法让贵屿饱受污染之苦”。那……这个产值相当高的小镇的政府、居民、企业家及打工者，是否有必要审视“特色小镇理念”对切身利益的重要性。

1、特色小镇规划

1）现状分析

创建基础：对小镇的建设、产业、资源、生态环境、历史人文等情况，突出特色优势说明。

2）发展分析：从以上方面分析小镇存在的问题以及未来一个时期发展趋势、机遇和挑战。

3）规划目标与指标

规划目标：对照创建要求，阐述小镇的发展定位与目标、发展重点和实施路径等内容。

规划指标：提出小镇产业发展、城镇化、资源利用、环境保护等方面的定性、定量指标。

4）规划衔接

须与所在镇（区）国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、环境保护规划、产业发展规划等“多规”进行衔接。

所在镇（区）为中心城区范围的，须符合《城市总体规划（2010-2020）》。所在镇（区）为非中心城区范围的，须纳入所在镇（区）总体规划。

5）空间规划布局

“三规”条件符合性分析：对小镇范围内的城市总体规划、土地利用总体规划、控制性详细规划等规划要求进行详细分析，评估小镇建设与“三规”的符合性。

“四线”管控：小镇空间规划布局符合小镇范围内的生态控制线、基本农田控制线、城市增长边界控制线和产业区块控制线的要求。

设施配套：明确小镇给排水、电力通信、燃气、环卫等市政基础设施等相关公共服务设施的布局和建设要求。

2、项目投资值认定

关于PPP项目投资程序应采取审批制、核准制或是备案制，目前法律法规没有明确的规定。但是财政部《第三批示范项目评审标准》要求新建项目必须完成城市规划、立项、可研的审批程序，因此实践中经常将PPP项目比照政府投资项目审批程序办理。

当前，PPP操作程序与项目审批流程密切相关，有3个关键节点：工程可行性研究报告批复、初步设计概算批复和决算审计。这些节点属政府行为，除此外，还有个节点属社会投资人行为，即投标报价。以上这4个节点可作为PPP项目中项目实际投资值认定的参考点。
采取哪个节点的值作为投资认定的参考，取决于项目的成熟度、项目类型和相关审批部门的职责。在PPP实施方案的策划阶段，开展对项目投资值认定的研究。

参考社会投资人的投标报价，只适用于以下情况：

1）建设方案成熟，工期1至2年。已完成概算批复，建设内容、规模、技术方案变更可能较低。

2）运营较为单一，产出目标和运营标准基本明确，市场化程度高，通常为供水、污水处理、供热等。

特色小镇项目明显不符合以上条件，一般参考可研批复、概算批复和预算审计三个节点认定项目投资值。

把可研批复的项目投资额作为PPP招标文件的投资限定值，在一般PPP项目不多见，但在特色小镇项目中可能应用较多。主要原因是特色小镇投资规模较大，子项目多且杂，一些项目完成概念规划，仅具备可行性研究报告批复。建设总工期长，项目施工受影响的因素较多，任何变化都会带来投资调整，包括经济、政策影响。

即便以可研批复的项目投资额作为特色小镇PPP招标的投资限定值，在PPP项目协议中，以概算批复的投资额或决算审计的投资额作为项目投资认定的参考值。

概算批复的投资额是一个相对准确的数值，从政府与社会投资人双方公平利益出发，综合考虑建安费下浮系数、工程变更以及工程建设其他费用合理发生，在PPP项目协议中明确投资值参考和认定的原则。下浮前的概算应认真、靠谱，下浮系数应实在、合理，建设期内应有规范、严格的项目管理、工程监理，乃至建设期监管。

决算审计后的投资额是建设工程实际支出的费用。PPP项目开展决算的前提是所有的工程已经完工，如果出现甩尾工程，决算无法开展。所以特色小镇项目应考虑按子项目进行决算的必要性和可行性。

3、合作期与运作模式

全部完成特色小镇规划的各项建设，需要等待较长年份。可按紧迫性、适宜基础条件分片滚动建设，也可按重要性、超前配套整体实施某些子项目。

综合考量政府与社会投资人投资、建设的约束条件，建议将所有项目投资建设按照彼此关联度、相对独立性来划分子项目，由政府与社会投资人合作，分批投资建设、分批运营。

政府可要求同一批投资建设子项目同时开工，同一批子项目的建设总工期不宜过长。先竣工的子项目先投入运营，同一批子项目的运营期结束时间仍相同，且以较晚的子项目运营期结束时间为准。激励社会投资人提高建设效率，保证子项目建设按期完成，同时保证子项目拥有足够运营期。

对于非经营性子项目，尤其对社会投资人投入精力要求较低微的，如政府财政承受能力较好，建议运营期设置偏短，与建设期合计不少于10年。对（准）经营性子项目，如对社会投资人投入精力要求较高，或社会投资人负有产业、用户招商任务，或社会投资人对政府负有商业收入承诺，建议运营期设置偏长，以便社会投资人的专业能力发挥能覆盖子项目成长期，实现采用PPP模式提效创新、分担风险的意义。

除常用的BOT、BOOT、TOT、ROT等，子项目运作模式还有：

1）O&M，是指政府保留存量公共资产所有权，仅将运营维护职责委托给社会投资人或项目公司，并支付委托运营费用。社会投资人或项目公司不负责用户服务。合作期一般不超过8年。

2）MC，是指政府保留存量公共资产所有权，将运营维护及用户服务职责授权给社会投资人或项目公司，政府支付相应管理费用。合作期一般不超过3年。

3）BLT，即建设-租赁-转让，是指政府出让项目建设权，由社会投资人或项目公司负责项目的融资建设，在项目建成后租赁给政府，并由政府负责项目运行和日常维护，社会投资人或项目公司用政府付给的租金收入回收项目投资、获得合理回报，租赁期结束后，项目所有权移交给政府。

4）BTO，即建设-移交-运营，是指社会投资人或项目公司为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府，随后政府再授予其经营该设施的长期合同。

5）BOO，即建设-拥有-运营，由BOT方式演变而来，二者主要区别是BOO方式下社会投资人或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。

特色小镇可能既包含存量子项目，又包含新建子项目，各子项目所属行业和服务内涵也有差异，将可能运用到几种PPP运作模式的组合，所谓“超级PPP”模式。

以上同一批中不同类别、模式的子项目可以打捆进行PPP招标，或分类进行PPP招标。

4、特色小镇投融资

政府考虑特色小镇的投融资和招商，自己愿出多少财力，能吸引多少投资，再间接融资多少。可把所有企业也分分类：政府出资代表、泛金融机构、产业资本、施工企业、运营企业、材料/设备供应商等，政府与这些市场主体多做沟通，也倡导他们之间互联合作。多方沟通创造价值，推动促进项目谈判，把合作价值留给本地和政府。

1）资金来源多极化：城镇化功能升级并不像过去那样简单造城，所涉及行业大部分具有长周期特性，将检验产业融合和资金组合能力。对于关注度和影响力相对薄弱的小镇项目，除与银行、信托、保险等金融机构的合作，还应注重市场化运作，创新融资方式，探索产业基金、股权众筹等融资路径，加大引入社会投资人的力度，以市场化机制推动小镇建设。据广东发改委官网报道：3月底，广东省发改委与复星集团签署了战略框架协议，成立总规模1000亿元的广东特色小镇建设发展基金。其中，特色小镇基础设施投资基金500亿元，特色小镇创新创业投资基金500亿元。复星集团目前在银行、保险、私募基金、小额贷款、融资租赁、担保等领域都有投资企业。

2）政策性金融支持：在住建部公布首批特色小镇名单当天，住建部、农发行联合发布《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》。《通知》指出，农发行各分行要积极运用政府购买服务和采购、PPP等融资模式，为小城镇建设提供综合性金融服务，并联合其他银行、保险公司以银团贷款方式拓宽小城镇建设的融资渠道。以贫困地区小城镇建设作为优先支持对象。支持以转移农业人口、提升小城镇公共服务水平和提高承载能力为目的的基础设施和公共服务设施建设；支持为促进小城镇特色产业发展提供平台支撑的配套设施建设。在风险可控、商业可持续的前提下，小城镇建设项目涉及的特许经营权、收费权和政府购买服务协议预期收益等可作农发行贷款的质押担保。而申请政策性金融支持的小城镇需要编制小城镇近期建设规划和建设项目实施方案，经县级人民政府批准后，向农发行相应分支机构提出建设项目和资金需求。

3）商业金融支持：住建部、建设银行联合发布《关于推进商业金融支持小城镇建设的通知》。建行将推出至少1000亿元的意向融资额度。优先支持《住房城乡建设部关于公布第一批中国特色小镇名单的通知》（建村[2016]221号）确定的127个特色小镇和各省（区、市）人民政府认定的特色小镇。支持改善小城镇功能、提升发展质量的基础设施建设；支持促进小城镇特色发展的工程建设；支持小城镇运营管理融资。

文章来源：PPP知乎