人口不足10万的小县，可以尝试合并

菁城子 · 公众号 · · 2021-03-19 13:10

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“两会”结束了，一些委员代表提的建议，虽然没有实质性的进展，但还是有长期讨论的价值。全国政协常委李冬玉提的“合并小县”提案建议，就是其中一个。

李冬玉提出，人口规模低于10万的小县，可以试点合并。这差不多是今年我所见最好的提案建议之一，很值得细说。

中国的县级行政区（包括市辖区、县级市、县和自治县等）一共2800多个，差异很大。有些县级行政区人口多，经济规模大，比如广东普宁、福建晋江，人口超过200万，属于中型城市的规模。同时，也有几百个人口不足10万人的小县。

人口少的小县，很多在地广人稀的西部，承担着拱卫国防、保护自然生态的功能，其人口虽少，却是“地理大县”（比如新疆若羌县，比全世界一半国家面积还大）。这一类“小县”，不在本文讨论范畴。“小县合并”，我指的是内地人口稠密地区十几二十万人口的小县。

陕西、河北、河南、湖南、贵州等省，就有很多这样的小县。它们的面积不大，人口不多，因为各种各样的历史原因，独置一县。古代社会交通不便，信息不畅，人口稍多就治理效率低下，国家需多置县官，分而治理。这也是古代中原地区多小县的原因。

秦时的中国，有县1000余个；清朝版图空前广大，才1500多个县——这还是在当时治理条件之下。现代社会交通非常便利、信息几乎同步，地理距离和人口规模作为国家治理的阻碍，几乎完全消失。治理能力大大提升，还套用两千多年前的县治规模，是不是不合时宜？

当然，县治之多少不看审美，而在于是否实用。置县就要驻官，设党委、人大、政府、政协、纪检、公检法等行政单位，还有一整套事业单位和社会组织，他们需要办公场所，还要领取薪水和办公费用。政府体系需要财政供养，“官民比”太高了，老百姓负担沉重。

李冬玉调查说，某县2019年的常驻人口3万多人，行政和社会组织有120多个6000多人，“官民比”高达1比5。在出生率低迷，人口外流的小城市，打工经商上学的人都往外走，吃“铁饭碗”的人留下来。内地县城官僚风气严重，一个原因是，吃公家饭的人太多了。

县太小了，公共服务成本过高。很多县出于“配套”需要，建体育场，休闲广场，但当地人口却不足，这些资源利用率不高。民政、警察、工商、法院这样的政府服务部门，业务量不足，公务员闲养，只能折腾一些“学习”“开会”打发时间，造成忙碌的假象。

合并小县，将叠床架屋的机构裁汰简化，有利于削减行政成本，提高办事效率，降低民众负担，发展地方经济。两个十多万人的小县合并，至少释放出几千人的劳动力，节约数以亿计的财政支出。官僚变少了，没那么多裙带关系，地方营商环境也会变好。

“小县合并”最大的阻碍是地方官僚系统。他们面临丢官降级被裁汰的命运，自然要全力抵抗，理由大概是“地方治理复杂”、“工作需要扎根基层”，力主人民对他们的不可或缺。这些可预见的申辩理由，大多并不成立。

和复杂的大城市相比，被合并的小县，通常经济落后。地方政府最重要的职能，是确保治安良好，市场有序，绝大多数情况都不需要细管。一些实在需要强化的职能，比如公安、卫生、工商、法院等，设置派出机构就可以了。绝大多数科局办干部，都是可以合并同类项的。

技术进步是小县合并的有利条件。过去从县城到偏远的乡镇，往往要半天时间；现在公路发达，出行方便，两个小时横跨几个县的情形，都很普遍。信息化极大提升了效率。大量办事业务在网上就能完成。单单一个视频会议普及，就能节约大多数会议时间。

中国地方区划改革，除了“小县合并”，还有“撤县设区”和“省直管县”两种方案。“撤县设区”是地级市扩张，吸收周边小县为区，形成区域经济中心；“省直管县”是弱化或取消地级市，实现管理扁平化。哪一种改革更有道理？各地发展差异这么大，很难一刀切说。

最后说说“小县合并”的隐忧。中国是强调中央集权的国家，地方自治的精神一直很微弱。改革开放以后，地方权力舒展，在土地、招商、税收等政策有了更多自主权，一些小县为招商引资，会给优惠政策；常年的治理积累中，也会有独特经验。在“小县合并”中，希望这些能被吸收。“小县合并”最重要的精神，应是简政放权，而不是以大吞吐小，使地方丧失灵活性。

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