自然资源部拟设6大部门16司，重点探索“多规合一”模式

在3月30日，中国科学院院士、中国地质科学院地质研究所所长侯增谦应邀参加了自然资源部就机构改革方向、职责定位和职能设置等问题组织召开的专家学者座谈会并作了发言。

侯增谦认为：

陆部长走马上任以来，不仅积极听取各方意见，还在全国各处调研。

4月11日，陆昊出京第一站便是雄安新区，他就国土空间规划及用途管制、生态保护及自然资源管理有关政策创新进行了调研。

陆昊（右一）在雄安新区调研

4月12日至15日，陆昊又南赴海南，在海口、文昌、三亚就围填海工程对海洋动力和生物多样性的影响，红树林自然保护区和珊瑚礁自然保护区的变化、保护和修复，城市河湖生态修复，深海科学与工程，国土空间规划、陆海统筹及“多规合一”信息综合管理平台建设等进行调研。

陆昊在海南测绘地理信息局调研

按照《国务院机构改革方案》，新组建的自然资源部将统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，因此陆昊这两次出京调研内容都涉及国土空间规划。

在出京调研之前， 3月26日、27日，陆昊以部党组书记、部长的身份连续主持召开两次部党组会议，主题分别是机构改革和生态文明建设。

两次部党组会之后，3月29日至4月4日期间，陆昊连续主持召开5次研讨座谈会，分别邀请业务司局负责人、地方政府负责人、专家学者、有关部委负责人、企业代表参加，针对如何细化中央已经确定的自然资源部职能定位、科学设置机构、做好自然资源管理工作，听取有关方面意见建议。

此外，4月3日和4月9日，陆昊还带队分别到全国人大环境与资源保护委员会和全国政协人口资源环境委员会听取意见建议。

2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》。《方案》提出，要以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（简称“三区三线”），注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。

空间规划期限设定为2030年，试点范围在原有海南、宁夏试点的基础上，纳入吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州，一共9个省份。

中国现行的空间规划主要有4个：土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划和生态功能区划，分别由原国土部、住建部、国家发改委和原环保部负责组织编制。由于这些规划的编制管理机构分散、层级结构和编制标准不统一，所以经常出现规划目标相抵触、内容相矛盾等问题。

针对上述问题，国家发改委、原国土部、原环保部和住建部等四部委曾在2014年8月联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，选择了28个市县，由4部委分别指导进行试点，但效果并不理想，主要是因为各部委均以各自负责的空间规划为主，进行“多规合一”的试点，依然导致规划的标准、流程都无法统一。

中山大学地理科学与规划学院教授刘小平对此表示，空间规划是最基本的规划，要给所有的规划限定一个帽子。以往各种规划，如土地利用规划、城市规划、国民经济规划、生态环境规划等存在“打架”现象，产生较多冲突矛盾，导致有些用地得不到合理利用和及时审批，现在通过制定空间规划作为基底，有助于实现规划间的上下联通。

刘小平打了个形象的比喻：空间规划就是一个大盘子，起到统领作用，往后所有的规划，都不能突破这个基底的限制。在空间规划中，有三点很重要：一是城镇开发边界，二是生态保护红线，三是永久基本农田。这三条线，是后续规划绝对不能突破的底线，城市的未来发展布局，得在三条线的范围内去做功能优化调整。

陆昊上任后立马着手探索“多规合一”模式下的规划编制，敢于啃下这根“硬骨头”。那么，究竟什么是“多规合一”，这与空间规划有何关系？

“多规合一”在“三规合一”（即国民经济和社会发展规划、城市发展总体规划和土地利用总体规划）的基础上加上生态环境保护规划，于是变成“四规合一”。这几大规划各自体系庞杂、缺乏沟通协调，经常产生矛盾冲突，“多规合一”旨在解决“打架”现象，将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。

《生态文明体制总体改革方案》提到“多规合一”时，明确提出整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。由此可见，“多规合一”的目标已经由过去的“统一的规划体系”回归为“统一的空间规划体系”，这明确了“多规合一”的对象是空间性规划，也就明确了“多规合一”与空间规划的关系：编制空间规划、构建空间规划体系是目标，推进“多规合一”是手段、是过程，开展省级空间规划试点也就是省域“多规合一”试点。

国土资源经济研究院高级工程师张维宸认为，“多规合一”并不是采用“拼凑模式”将所有规划简单地进行合并，也不会取缔任何一个法定规划，而是根据实际情况，在统一的空间信息平台上，将经济、社会、土地、环境、水资源、城乡建设、综合交通社会事业等各类规划进行恰当衔接，确保“多规”确定的任务目标、保护性空间、开发方案、项目设置、城乡布局等重要空间参数标准的统一性，以实现优化空间布局、有效配置各类资源，和政府空间管控和治理能力的不断完善提高。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员牛雄认为，组建强大的自然资源部，一个很重要的目的就是解决空间规划重叠的问题，对国土空间进行严格的用途管制。

陆昊选择雄安和海南作为重点调研对象，很可能与这两个特殊地理位置上的国土空间规划有关。

雄安作为即将在一张“白纸”上建设的新城，在空间规划方面具有天然的优势。雄安新区将借鉴国际经验，高标准高质量组织规划编制，开展“多规合一”，打造城市建设的典范。去年5月，原国土部就已经将雄安作为国土资源管理改革试点和创新政策的先行先试区，重点从保障用地需求、土地供应政策、城市地质调查、不动产统一登记和土地税费相关政策等方面给予支持。

海南则是全国第一个开展省域“多规合一”改革试点的省份。海南敢于创新、勇于突破，形成了可复制可推广的改革经验，被中央全面深化改革领导小组评价为“在推动形成全省统一空间规划体系上迈出了步子、探索了经验”。

外界认为，建立统一的空间规划体系，很可能成为陆昊上任后开展工作的一个重要抓手。

其实，空间规划在国外并不是新鲜事。

英国早在上个世纪三十年代就提出了“绿带”的概念。1938年，英国迫于市郊环境保护组织（Campaign to Protect Rural England ）的压力，制定了《绿带法》，用法律形式保护伦敦和附近各郡城市周围的大片地区,限制城市用地的膨胀。通过“绿带”，可以将城市中的公共活动区和住宅区分开，将各个住宅区分开，将母城和卫星城镇分开。

德国的空间规划体系主要涉及联邦、联邦州、地区、地方（市 镇）四个层级。四级规划自上而下相互衔接，并综合考虑同级专项规划的空间要求，形成系统、完整的空间规划体系。上层规划体现概念性和战略性，底层规划则体现操作性。在德国空间规划体系中，所有对土地和空间的设想都成为空间规划体系的一个有机组成部分，而不存在平行的自成一体的国土规划体系、土地利用规划体系和城市规划体系。

德国空间规划体系

日本的空间规划体系表现为国土空间规划、土地利用规划和城市规划“三规并存”的状态。空间规划体系的层级与中央政府、都道府县以及市町村的行政组织层级相对应。国家层面的规划是战略性的规划，区域级层面的规划是衔接性的规划，地方级层面的规划是实施性的规划。

日本空间规划体系

新加坡采用两级空间规划体系，分别是战略性的概念规划（Concept Plan）和实施性的总体规划（Master Plan）。

新加坡空间规划体系

美国城市总体上都是采取区划和城市规划两级规划体系。纽约市空间规划体系主要由综合性城市总体规划与分区规划（简称区划）两级规划形成，同时通过统合规划与联邦政府进行衔接。社区规划和其它专项规划（交通、住房等）是以纽约总体规划作为依据，对重点地区和重点专项进行深化，同时作为下阶段区划调整的依据。

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