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原题为《如何落实“房子是用来住的”——2017年房地产改革展望》
回顾2016年的房地产发展状况，我认为局部城市已经发展到了比较危险的地步。具体表现在：一二线城市房价高企，人均收入和房价的比例极为不正常；三四线城市库存过多，供过于求。房地产泡沫，极大地扭曲了中国经济的发展，制约了中国经济的转型升级。如果说改革的最好时机往往存在于市场崩溃的边缘，那么接下来的几年，应该就是中国房地产改革的最好时机。
在这样的大背景下，2016年12月中旬召开的中央经济工作会议显得及时而且必要。会议明确提出，要坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，要综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落。这不仅给中国房地产未来的发展定下了基调，也指明了方向。
中央为什么会给房地产定下这个调子？要了解这一点，首先要明白房地产的功能和属性。从功能上来说，房地产既有解决民生问题的功能，也有促进经济增长的功能；从属性上来说，房地产既有居住属性，也有投资属性。
中国住房制度实质性和关键性改革是1994和1998年，但从1997年开始，房地产被当成了经济增长的动力和新的消费热点。此后尤其是2003年以后，房价一路上扬，围绕房地产出台的政策也有很大波动。当房价上涨较快，民怨较大时，政府就出台政策强调房地产的社会功能；但当经济增长放慢时，政府又特别注重房地产促进经济增长的功能。但总的来说，我们长期过于强调房地产促进经济增长的功能，这是一个误区。
由于房地产具有居住和投资的双重属性，这给房地产的投资和投机提供了理论基础。但实质上，投资是派生的，投资必须围绕居住。所谓房地产投资，是指长期持有房产以出租获利的行为。中央提出了“住有所居”的概念，它指的是所有人都有房子住，而不是所有人都拥有房子的产权，没有房产的人可以通过租房解决住房问题。有人租房子，就必定要有人出租房子，所以房地产的投资行为是正常而必要的，它有助于解决“住有所居”的问题。而房地产炒作和投机则是短期持有房产，依靠杠杆频繁买卖以赚取差价，它创造的是虚假需求，这是需要管控的。
这几年来，过度的房地产投资和投机使得中国房地产变得极为扭曲。特别是现在，尽管还有一部分大学毕业没几年的年轻人和外地居民没有房子，但相当一部分人不仅解决了住房问题，而且还拥有两三套房子，整个房地产市场已进入饱和状态。在这种情况下，由于整个社会对房价上涨的预期很高，中国房地产又进入了一个过于强调投资属性的误区。
正由于中国房地产陷入了以上两个误区，我们现在面临着两个非常严重的问题。一是房地产作为经济增长的动力，其只有持续发展，才能持续拉动经济增长。而中国又非常强调经济的持续增长，这就使得房地产被过度发展了。二是房地产出现了过度投资和投机的现象，全民炒房、全企建房，这直接制造了过多的泡沫，导致房价飞涨，而且很多金融机构乃至各级地方政府都被卷入了泡沫之中。
这两个问题如果不加以控制，后果会非常严重。从房地产本身的发展来说，过度投资和投机带来的虚假需求，一方面抬升了房价，另一方面又增加了房地产的供给。这既增加了中低收入居民解决住房问题的难度，也导致了大量的库存。这对中国经济健康发展也是极为不利的，因为大量资本进入房地产，使得实体经济萎缩，导致中国经济无法实现高端产业的升级。而从社会效果来说，高企的房价对居民住房以外的需求产生了挤出效应，降低了居民的社会福利，使得民怨沸腾，这不仅威胁社会稳定，甚至危害我们的文化价值观念。总体来说，中国房地产发展到这个地步，已经触碰到了国家发展的底线。
因此，我们有必要反思之前房地产定位，使其回归居住属性，抑制炒作和投机。中央提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，我想可能也是出于这方面的考虑。
在一个健康的房地产市场里，房地产的居住属性是首要的，投资属性是派生的。只有当投资属性服从于居住属性时，投资属性才有价值，否则，投资属性就会危害居住属性。同样的道理，如果过于强调房地产促进经济增长的功能，它势必就会阻碍民生问题的解决。只有在房地产能够满足社会民生需求之后，它才能够真正促进经济可持续地发展。
中央在给房地产定调之后，接下来应该怎样完善房地产市场？当务之急，我认为要加快改革力度，建立住房制度的长效机制，抑制炒房炒地。
住房制度的根基是土地、财税和金融，这是中国的关键领域，涉及太多主体的利益。在过去几年里，政府多次调控房地产，实际上是用行政手段，先把问题压下来，为住房制度改革争取时间和创造条件。但几年过去了，改革进展缓慢，原因就在于利益的调整是一个艰难的过程。但问题积累到现在，已经非常严重了，到了不得不进行深层次改革的时候。
从本次中央经济工作会议，再结合十八届六中全会的相关表述，以及十八届三中全会关于社会主义市场经济全面深化改革的时间表，我认为中央对改革住房制度的决心是非常大的。在接下来几年内，确保房地产平稳发展的行政调控还会继续。与此同时，在涉及房地产发展的土地、财税、金融等层面，将会有一些重要措施出台。具体而言，以下几方面可能会有些动作：
首先，在土地制度方面，有三个层面的问题需要解决。
一是，在中国土地的一级市场里，农地必须经过政府征收，变成国有土地，然后才能流转。也就是说，政府独家垄断了土地的一级市场，然后将土地使用权出让给房地产开发商。这方面，目前改革的呼声比较高。可行的办法是，农村集体土地不经过政府的征收，直接入市。在一些试点城市，这种做法已经取得了很好的效果，全面放开也是可行的。打破土地一级市场的垄断，实现有限竞争，有利于房地产的健康发展。
二是，由于中国存在特殊的土地储备制度，使得土地的二级市场也是垄断的。在一二线城市，新征收的土地已明显减少，房地产发展基本上需要依靠存量土地的来回转让。按理说，经过这么多年的发展，土地的二级市场应该会比较成熟。但是，土地储备制度规定，已经拥有土地使用权的单位、企业乃至个人，在转让土地时，必须让政府先收购，再由政府流转给开发商。这样的规定，等于是让地方政府垄断了二级市场。未来几年，我们应该取消这种经营性土地的储备制度，除非是为了公益性目的，政府不能把二级市场的地征收回来。只有这样，才能建立土地二级市场的竞争机制，让土地在二级市场上自由流转、供求多元，房地产市场就活了。政府要做的是加强监管，并征收二级市场土地流转的增值税。
三是，在城市土地的供给方面，要建立人地挂钩制度。据我们2016年观察到的数据，一二线城市房地产没有库存，房地产需求巨大，但投资增长率很低。而三四线城市房地产库存多，但投资的增长率和新开工率都远远超过一二线城市。之所以会有这种扭曲的结果，就是因为土地供给有问题。为扭转这种局面，我们应建立一个人地挂钩的土地供给制度，最简单的办法，由国土部牵头研究制定不同层级城市人均用地标准，根据人均土地占用面积的标准以及人口规模和增减，确定每个城市可以获得多少土地。
其次，在税收方面，有两个层面的问题需要解决。
第一，要征收持有环节的税，也就是说要开征房地产税。现在大家对开征房地产税议论较多，顾虑也很多。这种涉及大众利益的调整，政策的出台要考虑好时机。我的建议是，加快立法，常有人说“税收法定”，没有相应的税法不能征税，我们为什么不加快立法呢？房地产税法出台后，时机成熟，就马上开征。否则，如果立法跟不上，就会错过开征的好时机。
第二，房地产税要逐步开征，先在一些热点城市开征，比如，先在北、上、广、深等一线城市和房价上涨较快的城市开征。房地产税开征的时候，程序可以简单点，起点可以高一点，以后再逐步完善。
再次，在房地产金融方面，也要解决两个问题。
一是，要确定一个稳定的杠杆率。房地产市场要健康发展，肯定需要杠杆，因为房产属于价值较高的长期消费商品，而居民收入有限，必须借助金融杠杆。但是，杠杆率（或者说首付率）是多少，应该有一个基本的标准。我们不能为了促进经济增长就把它降得很低；也不能为了抑制房价就把它提得很高，这两种做法都是错误的。假定我们确定基本的杠杆率为30%的首付，那不管在什么条件下，都应坚持这个水平。这个水平能够让没有房子的人买得起房子，也能抑制那些想投资的人购房。如果杠杆率太低，虽然有利于买房，但是更有利于投资，会导致房价升得太高。
二是，加强金融监管。2016年中国楼市泡沫严重，很大部分原因是金融部门监管不力，以至于资金大量向房地产转移。由于金融监管体制存在漏洞，股市资金、债市资金、银行贷款本来都不可以用来买地的，但现在绕个弯就进入房地产了。2016年货币政策较为宽松，目的是为了促进实体经济的发展，但最后大部分资金却涌进房地产。所以，我们应该尽快把这些漏洞堵上。金融监管严格一点，对实体经济的发展也有好处。
文/倪鹏飞（中国社科院城市与房地产经济研究室主任）
采访整理记者/蒋保信
编辑/王毕强 美编/虎妹
本文刊载于《凤凰周刊》2017年第4期，总第605期。
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