信访条例学习4：第五章信访事项的办理和督导

信访条例学习4：第五章信访事项的办理和督导

第二十八条 【信访工作人员职责】 行政机关及其工作人员办理信访事项，应当恪尽职守、秉公办事，查明事实、分清责任，宣传法制、教育疏导，及时妥善处理，不得推诿、敷衍、拖延。

应用：

20. 处理信访事项时敷衍塞责、推诿扯皮的，应受怎样的处分?

在处理信访事项过程中，敷衍塞责、推诿扯皮导致矛盾激化，造成严重后果的，对负有直接责任者，给予记过、记大过、降级或者撤职处分；负有主要领导责任者，给予记过、记大过或者降级处分；负有重要领导责任者，给予警告、记过或者记大过处分。

违反本条规定，党组负责人员还应依据《中国共产党纪律处分条例》承担相应的党纪处分。

配套：

《国土资源信访规定》第7、10条；《中国保险监督管理委员会信访工作办法》第28条；《中国证券监督管理委员会信访工作规则》第8条；《环境信访办法》第27条；《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》第7条。

第二十九条 【信访的采纳】 信访人反映的情况，提出的建议、意见，有利于行政机关改进工作、促进国民经济和社会发展的，有关行政机关应当认真研究论证并积极采纳。

注解：

本条是对办理反映情况、建议、意见类信访事项所作的原则性规定。此类事项一般不适用强制性的程序，不一定启动信访调查，主要由有关机关行使自由裁量权予以办理。行政机关应从受理的建议、意见类信访事项中筛选出对改进行政机关工作、促进国民经济和社会发展具有参考价值的内容，认真研究论证并积极采纳对符合本条例第8条规定的情形，信访人反映的情况，提出的建议、意见，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关行政机关或者单位给予奖励。

配套：

《环境信访办法》第36条；《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》第6条；《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》第4条。

第三十条 【回避】 行政机关工作人员与信访事项或者信访人有直接利害关系的，应当回避。

注解：

回避制度是指有关行政机关工作人员在办理信访事项的过程中，如相应事项与本人有利害关系或者其他关系可能影响公正处理的，不得参与该事项的处理的制度。本条例中规定行政机关工作人员回避的条件有两个：第一，行政机关工作人员与信访事项或者信访人有利害关系，即行政机关工作人员可能直接或间接地因此获得利益或者受到损害，包括与信访事项和信访人有利害关系两种情况：(1)办理信访事项的行政机关工作人员是该信访事项的信访人或者信访人的近亲属，所谓近亲属，一般是指配偶、父母、子女、同胞兄弟姊妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女等；(2)办理信访事项的行政机关工作人员与该信访事项有利害关系。第二，这种利害关系是直接的。

应用：

21. 不遵守回避规定的法律责任有哪些?

信访机关工作人员不遵守本条例关于回避的规定，构成违反纪律行为 的，行政机关应予以处分。《公务员回避规定(试行)》第14条规定：“公务员必须服从回避决定。无正当理由拒不服从的，应当予以免职。公务员应当主动报告应回避的情形。有需要回避的情形不及时报告或者有意隐瞒的，应当予以批评教育影响公正执行公务，造成不良后果的，应当给予相应处分。”而违反回避制度所实施的信访处理行为可能导致处理结果无效。在处理信访事项的工作人员是信访事项的当事人时，由其作出的处理意见是无效的。

配套：

《中华人民共和国公务员法》第70、71条；《公务员回避规定(试行)》；《中国保险监督管理委员会信访工作办法》第39条；《环境信访办法》第28条；《老干部信访工作暂行规定》一。

第三十一条 【信访处理程序】 对信访事项有权处理的行政机关办理信访事项，应当听取信访人陈述事实和理由必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况需要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查。

对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。

注解：

本条第1款中的“可以向其他组织和人员调查”，指的是信访调查。在受理信访事项之后，要推动信访程序的进一步开展，信访办理机关必须依据自己的职权进行信访调查，它是信访机构为查明信访事项所涉及的基本事实，依据职权所进行的材料收集、证据调取的活动。信访调查有以下特征：一是自由裁量性，办理机关可以在不损害信访人合法权益的前提下，根据信访的具体情况选择最合适的方式展开调查；二是程序的前置性，信访调查必须是在依法受理信访事项后、办理决定作出前开展，它是作出办理意见的法定前置程序；三是具有一定的强制性，它是信访事项的办理机构依职权开展的活动，信访当事人和与信访事项有关的第三人等被调查对象具有配合调查的义务。信访调查一般应按照以下步骤有序进行事前通知，表明身份，说明理由，实施调查，制作笔录。

本条第2款中的“重大”通常指可能引发群体性事件等不良后果等；“复杂”通常指多种因素相互联系、纵横交织、错综复杂等；“疑难”通常是指对事实认定有不同看法，证据不足或者相互矛盾等情形。另外，根据本条例第35条第2款规定，信访人不服复查提出复核的事项，复核机关也可以按规定举行听证。

有关信访听证的具体规定，本条例授权省、自治区、直辖市人民政府制定。依据相关法规，听证的参加人包括听证主持人、书记员及当事人、证人等。听证主持人应由行政机关负责人担任，其职责是决定听证时间、地点、确认信访听证参加人的身份、维持听证秩序、把握听证主题等。书记员可以由主持人指定的行政机关的内部人员担任，其职责是准备听证材料、做好听证记录等。听证当事人应是信访人以及与信访事项有直接利害关系的人。听证当事人可以放弃听证，若参加听证，信访人应当亲自参加听证，不宜委托他人参加听证。听证会正式开始前，应当核对听证参加人的身份、宣读听证纪律、告知权利和义务等。听证会包括以下几个程序：主持人宣布听证开始；信访人陈述基本事实，并出示证据；信访利害关系人陈述，也可出示相关证据；双方当事人就分歧进行辩论；主持人依据事实和法律，向当事人解释事实中的合法与不合法的成分，引导当事人分清责任并做好说服教育工作；主持人宣布听证会结束。

应用：

22. 对疑难复杂的信访问题，久拖不决，造成严重后果的，应负什么责任?

对疑难复杂的信访问题，未按有关规定落实领导专办责任，久拖不决，造成严重后果的，对负有直接责任者，给予记大过、降级、撤职或者开除处分；负有主要领导责任者，给予记大过、降级或者撤职处分；负有重要领导责任者，给予记过、记大过或者降级处分。

关于此种情形，还可能依据《中国共产党纪律处分条例》引发相应的党纪处分。

配套：

本条例第33条；《环境信访办法》第29条；《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》第5条；《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》第4条。

第三十二条 【信访处理结果】 对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：

（一）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；

（二）请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；

（三）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。

有权处理的行政机关依照前款第（一）项规定作出支持信访请求意见的，应当督促有关机关或者单位执行。

应用：

23. 政法机关应如何处理信访事项?

对群众的信访问题，政法机关要依照规定进行认真审查。认为原判决、裁定正确的，要组织有关部门联合释疑答复。对仍不息诉罢访的，要组织公开听证、公开答复、公开质证。对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的，由省级以上政法机关审核后、按有关规定作出终结决定，对已经终结的信访案件，不再登记，不再交办，不再通报。

配套：

《环境信访办法》第29条；《国土资源信访规定》第26条；《中国证券监督管理委员会信访工作规则》第26 条；《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》第6条；《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》第5条。

第三十三条 【信访办结期限】 信访事项应当自受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由、法律、行政法规另有规定的，从其规定。

注解：

1. 对需要在规定的一般期限内办结的信访事项，如果出现比较合理的客观原因致使行政机关无法在规定时间内办结的，可以相应延长期限。这些特殊情况从原因上看，大体上可以分为三类：一是因信访人的原因引起的，如信访人存在特殊情况，不能按照法律行政法规的一般规定办理，需要延长办理信访事项的期限才能判定有关事实的；二是行政机关的原因造成的，如因集中提出信访事项的数量过大、行政机关人力不够等原因不能在规定时间内办结信访事项的；三是自然原因造成的，如信访事项办理过程中因自然灾害原因致使其无法正常办公因而不能在有效期间内办结信访事项的等。

2. 作出办理意见的指定期间可能会短于60日。例如，本条例第21条第1款第4项规定：“对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的，可以直接交由有权处理的行政机关办理，要求其在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告。”即信访工作机构可以要求办理机关在指定的期限内办理完毕交办的信访事项。但是，指定的期间必须是合理的、具有充分的现实可行性。

3. 本条最后一句话中的“法律、行政法规另有规定的，从其规定”，指的是不论法律、行政法规另行规定的期限是再受理。

就复查意见的效力而言，如果复查意见在规定的期限内未被提起复核，则其效力等同于复核意见(见本条例第35条关于“复核”的规定)，信访人再申请复核，或者以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理，信访程序终结。此外，需要注意的是，如果复查机关是国务院，则该复查意见为终局裁决，不可再提起信访复核。

配套：

《国务院法制办公室、国家信访局对〈信访条例〉第三十四条、第三十五条中“上一级行政机关”的含义及〈信访条例〉适用问题的解释》；《国土资源信访规定》第30条；《环境信访办法》第31条。

第三十五条 【复核】 信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核清求之日起30日内提出复核意见。

复核机关可以按照本条例第三十一条第二款的规定举行听证，经过听证的复核意见可以依法向社会公示，听证所需时间不计算在前款规定的期限内。

信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。

注解：

复核是指因信访人不服复查机关的信访复查意见而提出申请，依法由复查机关的上一级行政机关对该信访事项的办理、复查意见和有关情况进行审查并做出信访终局意见的行为。“上一级行政机关”在此处是指：复查机关是设区的市级以下人民政府工作部门的，其上一级行政机关是指本级人民政府或者上一级人民政府主管部门复查机关是省级人民政府工作部门的，其上一级行政机关是指本级人民政府。

申请复核的基本条件如下：(l)申请人必须是不服复查意见的信访人、不服办理意见的只能先申请复查，不能越级直接申请复核；(2)具有具体的复核请求和事实依据；(3)属于信访复核的范围，并且无法通过行政复议、行政诉讼等其他法定途径得到救济的；(4)属于该申请机关的职权范围。

关于复核意见的效力、在复核意见提出后，信访渠道对该信访事项的处理完全终结、但如果复核意见属于法律规定的复议、诉讼受理范围，仍不影响信访人行使这些救济权利。

应用：

27. 复核机关如何进行审查?

复核机关进行形式审查和实质审查。(1)就形式审查而言，对于不符合复核申请条件和法定申请期限的，收到复核申请的机关不予复核，同时告知信访人相关理由。信访人要求出具不予复核书面说明的，应当出具。对于符合复核申请条件的，接受复核申请，申请事由部分不清的，可以要求申请人在合理的期限内补正。(2)就实质审查而言，审查办理机关、复查机关适用法律法规和政策依据是否准确，办理意见、复查意见是否合宜与适当。复核机关原则上主要采取书面审查的办法，不一定展开调查。但是复核机关认为有必要时，同样可以根据《信访条例》第31条的规定，享有和办理机关相同的信访调查权，向有关组织和人员调查情况，听取信访人、办理机关、复查机关意见。

28. 复核意见应如何作出?

复核机关对信访人提出的申请进行审查后，按照下述情形作出复核意见：一是事实清楚、依据充分、处理恰当的，决定维持；二是复查意见事实不清、依据不足或者处理不恰当的，直接变更有关处理意见或者责令有关机关重新办理。复核机关责令有关机关重新办理的，该机关不得以同一事实或理由作出与原办理意见、复查意见相同或者基本相同的意见。

需要注意的是，复核意见应自收到复核申请之日起30日内作出，如果复核期间举行了听证的，听证所需时间不计算在内。

29. 对信访问题的处理不满意，可以申请听证吗?

可以。对申请听证的案件，由有关部门组织上访群众及其亲属、人大代表、政协委员、律师、记者、信访部门、纪检部门、群众代表等参加，听取办案机关对案件办理过程、法律政策依据、处理结论等情况的说明；听取上访群众的陈述意见；由参加听证会的人员进行评述，看看办案机关是否依法按程序处理，结论是否合法，看看上访群众的诉求是否恰当，理由是否充分。对办案机关依法作出的结论，上访群众要自觉接受，息诉罢访。办案机关的处理结论有错误的，应立即纠正，并将处理结果重新答复信访人。

配套：

《国务院法制办公室、国家信访局对〈信访条例〉第三十四条、第三十五条中“上一级行政机关”的含义及〈信访条例〉适用问题的解释》；《国土资源信访规定》第31条；《环境信访办法》第32-34条。

第三十六条 【信访督办及改进建议】 县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议：

（一）无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；

（二）未按规定反馈信访事项办理结果的

（三）未按规定程序办理信访事项的

（四）办理信访事项推诿、敷衍、拖延的

（五）不执行信访处理意见的

（六）其他需要督办的情形。

收到改进建议的行政机关应当在30日内书面反馈情况未采纳改进建议的，应当说明理由。

注解：

1. 本条规定了信访工作机构的督办权。督办指的是各级人民政府信访工作机构为了使信访事项得到依法、及时、妥善的处理，依照法定职责对同级人民政府工作部门和下级行政机关处理信访事项、执行信访决定的情况予以督促检查的行为。需要注意的是，督办的对象是同级人民政府工作部门和下级行政机关，这里既包括对信访事项有权作出处理决定的行政机关，也包括信访决定的执行机关，还包括下级人民政府信访工作机构。督办的内容是信访事项的处理(包括执行)情况。具体可以分为两类对信访事项个案的督办和对信访事项总体处理情况的督办。督办主要有电话督办、书面督办、实地督办、会议督办、联合督办等方式。各种督办方式不是互相孤立和排斥的，有时需要同时运用。

2. 本条第1款第1项中的信访事项的“正当理由”包括不可抗拒的事由或者其他正当理由。所谓不可抗拒的事由，是指行政机关不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，例如行政机关受理信访事项以后，发生地震、水灾、战争等，使有关行政机关在规定期限内不能办结信访事项。所谓其他正当理由，是指除不可抗拒的事由外，不应归责于有关行政机关的其他障碍，如有关行政机关的有关文件资料意外毁损等。缺乏上述正当理由，有关行政机关都应当在规定期限内办结信访事项。此外，应予注意的是，信访事项办理的一般期限为60日，情况复杂的，经本级行政机关负责人批准，可以延长30日。也就是说，一般情况下，信访事项的办理期限最长为90日。如果有正当理由则不在此限。

3. “未按规定反馈信访事项办理结果的”：按照本条例第21条第1款第4项规定，信访工作机构对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的，可以直接交由有权处理的行政机关办理，要求其在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告。有关行政机关未反馈或未按规定反馈信访事项办理结果的情况通常表现为：一是反馈方式不当，如只进行了口头反馈；二是主要内容缺失，如反馈材料中主要事实和观点不明；三是到期未予反馈等。在此情形下，信访工作机构应当及时督办。

4. 信访事项的办理程序主要指本条例第30条、第31条和第32条的规定，包括回避、信访调查、听证、书面答复信访人等。“未按规定程序办理信访事项”通常表现为：一是法定步骤省略，如未进行信访调查等；二是法定步骤颠倒，如先作出办理意见再走过场听取信访人陈述；三是违反强制要求，如行政机关应当回避而没有回避等。违反以上程序规定，信访工作机构应当及时督办。

5. 拖延不同于超期，信访办理的超期，有拖延等主观原因，也有不可抗力等客观原因；拖延只是造成超期的原因之一，但并不必然导致超期。拖延与效率行政、合理行政理念相悖，违反了合理行政原则，往往具有主观的惰性或者恶意，在实践中，拖延如未造成超期或者其他严重后果，则较难认定，往往被忽视。办理信访事项推诿、敷衍是处理信访事项的障碍，使信访人的投诉请求得不到及时解决，进而导致重复访，越级走访甚至进京访，不利于社会的稳定。因此，对这种情形，信访工作机构要及时进行督办。

6. 不执行信访处理意见的情况，通常表现为：一是公然抗拒，如公开拒绝履行信访处理意见中规定的义务；二是变相抵制，如以各种借口声称执行困难，或者编造虚假的执行计划应付了事，实际却不予以实施。

7. 对信访事项总体处理情况的督办指的是本条例第21条第1款第3项第2目的规定：“县级以上人民政府信访工作机构要定期向下一级人民政府信访工作机构通报转送情况，下级人民政府信访工作机构要定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访事项的办理情况。”它是上下级信访工作机构的内部督办。上级人民政府信访工作机构通过对下一级人民政府信访工作机构信访事项(主要是传达类)的总体办理情况进行定期督促检查，促使下一级人民政府信访工作机构尽职督办好上级转送的信访事项，使那些直接转送、不需要反馈办理结果的信访事项也能得到妥善的处理。

配套：

《中华人民共和国行政监察法》第19-25、29-36条；《环境信访办法》第35条；《国土资源信访规定》第32条；《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》第6条；《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》第5条。

第三十七条 【信访建议】 县级以上人民政府信访工作机构对于信访人反映的有关政策性问题，应当及时向本级人民政府报告，并提出完善政策、解决问题的建议。

注解：

本条规定了信访工作机构对信访人反映的有关政策性问题的报告义务和提出建议权。当前信访工作实践中，有相当一部分信访事项特别是群体性事件是政策问题造成的。政策性问题主要有以下几种情况：一是政策不健全；二是政策不合理；三是政策不衔接。对于涉及政策性问题的信访事项，如果处理不当或不及时会对改革发展和稳定产生不利影响。对这种因政策性造成的信访问题，当地的信访工作机构应当及时向本级人民政府报告，由本级人民政府向政策的制定机关反映，从政策角度入手，解决这些带有普遍性的问题，避免矛盾的激化。

本条例总则第5条第1款规定，各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当科学、民主决策，依法履行职责，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷。由于实践中经济社会生活非常复杂并处在不断变动过程中，静态的政策(特别是那些决策过程中科学性民主性不够的政策)有时会不适应实践的需要，这时就需要对政策进行相应的调整；信访工作机构提出的完善政策、解决问题的建议就是政策调整的重要依据之一，因为信访工作机构往往比较了解信访事项发生的具体情况，特别是信访人的投诉请求的关键是什么，知道处理信访事项的症结所在，更能找出引发信访事项的深层次原因，提出具有针对性的解决问题的建议，有利于有关信访事项的及时和彻底解决。

配套：

《国土资源信访规定》第8条；《中国保险监督管理委员会信访工作办法》第41条；《民政信访工作办法》第15、16条；《中国证券监督管理委员会信访工作规则》第14条；《环境信访办法》第36条。

第三十八条 【信访处分建议】 县级以上人民政府信访工作机构对在信访，工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。

注解：

本条是关于行政处分建议权的规定。所谓行政处分建议权，是指信访工作机构根据处理信访事项过程中了解的情况，就某些行政机关工作人员的违法失职行为，向有人事任免权的行政机关提出的具有一定约束力的行政处分建议的权力。行政处分的类型具体包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等种类。在此，需要注意的是：(l)建议给予行政处分的对象是在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，即信访工作机构在督办过程中发现有关行政机关工作人员在受理、办理信访事项时存在推诿、敷衍、拖延、弄虚作假情形的，可以建议给予行政处分，同时，为了防止涉及面太广，将建议给予行政处分的对象限定为在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假“造成严重后果的”行政机关工作人员；(2)有关行政机关指的是监察机关或者有人事任免权的机关(包括本级政府或者上一级行政主管部门两种情况)。

第三十九条 【信访分析报告】 县级以上人民政府信访工作机构应当就以下事项向本级人民政府定期提交信访情况分析报告：

( 一)受理信访事项的数据统计、信访事项涉及领域以及被投诉较多的机关；

( 二)转送、督办情况以及各部门采纳改进建议的情况；

( 三)提出的政策性建议及其被采纳情况。

应用：

30. 在信访情况报告中，编报虚假材料欺骗上级机关，造成严重后果的，应如何处理?

在信访工作情况报告中，编报虚假材料欺骗上级机关，造成严重后果的，对负有直接责任者，给予记大过、降级、撤职或者开除处分；负有主要领导责任者，给予记过、记大过、降级或者撤职处分负有重要领导责任者，给予警告、记过、记大过或者降级处分。负有直接责任的党组工作人员，还将依据《中国共产党纪律处分条例》承担相应的党纪处分。

配套:

《中国保险监督管理委员会信访工作办法》第41条;《民政信访工作办法》第16条；《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》第6条;《关于违反信访工作纪律适用(中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》第5条。