充分认识并彰显行政公益诉讼诉前程序功能价值

从行政公益诉讼试点情况看，通过诉前程序终结的案件数量远远超过了提起诉讼的案件数量，诉前程序在保护公共利益、监督和纠正行政违法行为上发挥着举足轻重的作用。充分认识并彰显诉前程序的功能价值，对于行政公益诉讼制度的完善和发展具有重要意义。

▼ 一、诉前程序是行政公益诉讼办理和

有效结案的主要方式

截至2016年12月底，试点地区检察机关行政公益诉讼案件线索数4886件，办理行政公益诉讼诉前程序案件3763 件，占到案件线索数的77.0%，共督促行政机关主动纠正行政违法行为或者依法履行职责 2838 件，即在诉前程序环节检察监督的有效率就达到了75.4%。与此同时，向人民法院提起行政公益诉讼 437 件，只占诉前程序案件的11.6%，在案件线索数中只占8.9%。

试点数据显示，行政公益诉讼诉前程序作用巨大，可以说，行政公益诉讼的效果集中体现在诉前程序上：从行政公益诉讼的办理程序看，诉前程序是办案的主要方式；从行政公益诉讼的最后效果看，诉前程序是有效结案的主要形式。

诉前程序在节约司法资源、尊重行政自制、促进社会和谐等方面发挥着不可替代的功效。

一是在承认权力分工的基础上，体现了检察权、司法权对行政权的尊重和自身的谦抑。司法被称为社会的最后一道防线，所谓“司法最终裁决”，不光是强调了司法终局性的权威，也应体现为司法性质的补充性和流程的最后性。不能过多、过早地介入行政权的运用，更不能代替行政权作出决定。

二是有助于发挥行政机关自我纠错、主动履职的能动性。与检察机关相比，行政机关在保护公共利益上具有政策性、专业性、主动性和及时性等特点，在公共利益的救济中也有自身的优势。

三是诉前程序可以有效节约司法资源，提高检察监督效益。

▼ 二、多重因素决定了诉前程序

作用的发挥

第一，公益诉讼制度由中央层面提出和推进。

第二，行政机关积极性的调动和发掘，在推进全面从严治党、构建问责制等一系列约束机制的背景下，行政机关主动履职的认识和主动性有明显提高；行政机关在一些原先受制于某些困难因素、想为而难为的案件，主动利用公益诉讼的契机，借力发力，顺势而为；国家高调推进公益诉讼的背景下，各方面形成了对行政机关的压力以及潜在的风险。

第三，检察机关地位、职能的特殊性及其积极工作带给行政机关的压力。

第四，当被告的担忧和败诉的风险。

第五，当地党委、政府和人大的重视、支持。

第六、新闻媒体的监督。

▼ 三、正确认识诉前程序与诉讼的辩证关系，优化并彰显诉前程序价值功能

（一）诉前程序具有行政公益诉讼程序环节和独立程序双重属性。

一方面，诉前程序是作为提起诉讼之前的程序而存在的，在时间流程上，它先于诉讼；在法律逻辑上，它是诉讼的条件和基础。

另一方面，从试点情况看，诉前程序在多数情况下，是一种与提起诉讼相对独立的行政公益诉讼的办案方式与结案形式。如果行政机关在诉前程序中接到检察建议后，能够主动自我纠错，诉前程序就可以实质性达到行政公益诉讼所追求的目的，从而终结和完成行政公益诉讼程序。

（二）零诉讼，是行政公益诉讼诉前程序制度设计的理想目标。

有人认为，直接起诉的案件数与诉前程序办理数比例悬殊，应大幅度增加直接起诉的案件量。

对此，有几个认识需要澄清：

第一，单纯的起诉案件数与诉前程序案件数之比并没有多少意义。客观上存在着行政机关和检察机关两个办案期限；在检察机关准备提起诉讼的过程中，行政机关自我纠错；国家和社会公共利益受侵害的状态业已消除等多种情况和因素。

第二，最大限度地减少诉讼，原本就是诉前程序设计的内在逻辑。设置诉前程序，就是希望建立一种让行政机关自我纠错的机制，就是期待行政机关能够在每一个诉前程序案件中都能切实履行职责义务，倘若真能如此，行政公益诉讼就无从提起。从这个意义上讲，诉前程序与起诉数量的悬殊不仅不应被质疑，而且应该越大越好，零诉讼，才是诉前程序的理想目标。

（三）正确认识诉前程序与诉讼的辩证关系

通过诉前程序实现零诉讼，只能是一种理想状态，强调的是通过诉讼程序充分发挥行政机关纠正行政违法行为的主动性，这只是诉前程序和诉讼关系的一个方面。

另一方面，追求零诉讼并不表明起诉是可有可无的，相反，最终提起诉讼，恰恰是整个公益诉讼制度最核心的环节，它决定了行政公益诉讼制度质的规定性。

• “诉讼是办理公益案件的最后手段，也是最刚性的监督手段。”

 它不仅在自身的办理过程中，借助司法和诉讼制度的权威性和强制力实现公益诉讼的目的，而且，以此对所有不履行法定职责的行政机关和相关主体起到一种直接警示的作用，从而为诉前程序效果的实现提供保障。公益诉讼建立前后检察建议效果的巨大差异，以及试点中大量的实例证明，如果没有起诉作保障，检察建议很难摆脱之前被称为“纸老虎“的尴尬境地。

（四）运用诉前程序与诉讼的辩证关系，优化诉前程序的设计。

诉前程序与诉讼的辩证关系，为综合发挥行政公益诉讼中诉前程序与诉讼的作用提供了思路。

一方面，要更加充分发挥诉前程序的效益。一是提高检察建议的质量，既要适当具体，更要就事实和法律进行说理论证，以赋予其更充分的理性力量。二是可以尝试建立诉前程序的听证制度，利用公开和外部力量的参与，增强诉前程序的“可视性”，既可以更有力地督促行政机关主动纠错，又可以提升社会对诉前程序决定的认同度。三是诉前程序与之前检察机关已开展多年的检察建议及其他手段、措施的衔接。两类检察建议的关系目前研究较少，我们认为，并不排斥在同一案件中，除诉前程序外，检察机关向别的机关、针对非诉讼事项提出检察建议。

另一方面，要用好诉讼这一监督方式，既要坚持审慎谦抑的原则，又要对确有必要的案件大胆使用。同时，需要进一步优化行政公益诉讼的考核评价指标体系，可以考虑取消对于各试点院提起诉讼案件数量的硬性要求。

另外，诉前程序作为行政公益诉讼的一环，关涉许多行政法与行政诉讼的基本理论问题和实务问题，最突出的是行政不作为及其法律责任，这是诉前程序的理论基础，需要进一步深化研究。