作者：
欧阳慧、张燕、滕飞，中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所；邹一南，中共中央党校经济学教研部
刊期：
《宏观经济研究》2018年第2期
内容提要
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以城市规模制定差别化落户政策存在诸多局限，按照“城市压力+农民工条件差异”分区域分群体是推进农民工差别化落户的现实途径。推进农民工差别化落户，要分群体按照“两稳定+分群体年限指标”制定“低门槛、标准化”的准入条件，分区域因地制宜推进农民工落户城镇。Ⅰ类地区以空间换容量为突破点，实行“重点突破、适度从紧、郊区为主、提升管理”的落户策略；Ⅱ类地区以政策提能力为突破点，实行“存量优先、渐次放开、全域承接、加大倾斜”的落户策略；III类地区以创新强保障为突破点，实行“存量为主、适度宽松、分级引导、省域统筹”落户策略；IV类地区以激励增意愿为突破点，实行“全面放开、取消门槛、市县为主、增强承载”落户策略。
（注
1
）
关键词：
农民工
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户籍制度改革
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差别化落户
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思路与政策
Abstract:
There are many limitations to establishing a differentiated settlement policy based on the urban scale. Different regions and groups are the practical ways to promote the differentiation of rural migrant workers in accordance with the "urban pressure + migrant workers' differences in conditions". Promote the differentiation of migrant workers to settle down, to be divided into groups in accordance with the "the two stability（stable employment and stable residence）+ different years’ requirements for different groups in city" to develop "low threshold, standardization" of access conditions, different regions to local conditions to promote migrant workers settled in cities and towns. In the category Ⅰ area, with space exchange capacity as the breakthrough point, the settlement strategy of "focusing on breakthroughs, moderately tight and suburb-based management to enhance management" was implemented. In the category Ⅱ area, with the promotion of capacity through policy control as a breakthrough point, the settlement strategy of "settling the stock first, gradually opening up, taking over the whole territory and increasing the inclination" was implemented. In the category III area, with the guarantee of innovation and strong strength as the breakthrough point, the settlement strategy of "stock-oriented, modest and accommodative, graded guidance and overall planning in the province" was implemented. In the category IV area, with the incentive enhancing willingness as the breakthrough point, the settlement strategy of "fully liberalizing, canceling the threshold, city and county-based, enhanced carrying” was implemented.
Keywords：
Migrant workers; Household registration system reform; Differentiated settlement; Ideas and policies
党中央、国务院高度重视符合条件的农民工落户城镇。户籍制度作为一项经济社会管理制度将较长时间存在，附属的社会福利也难以在短期内完全剥离。国家推进基本公共服务均等化在一定程度上缩小了城乡之间、区域之间因户籍制度附加功能带来的社会福利差距，但基本公共服务均等化远远没有完成，居住证与城镇户籍的“含金量”也还有较大差距。只要城乡之间、区域之间的公共服务差距没有缩减到足够小的程度，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的区分就有存在的现实意义。推进有条件的农民工落户城镇，让更多符合条件的农民工尽早尽快落户城镇，减轻未来“二次”市民化的压力，既是中国经济社会持续健康发展的重要战略举措，也是农民工期盼尽快实现“同城同权”的现实诉求。
深化农民工群体差别化落户的认识
科学认识农民工的落户意愿
由于调査时间、地点、样本以及抽样方法的差异，学术界至今对农民工进城落户意愿依然缺乏一致的看法，甚至不同的调查存在较大差别。政策供给不足是当前农民工落户意愿“不高”的主要原因。问卷调查结果表明，绝大多数农民工受城市工作生活条件、公共服务和福利等优势吸引，向往稳定、高质量的城市生活，如果能有效解决城市稳定就业、住房和子女就学等问题并维护其在农村的土地权益，农民工落户意愿将大幅度提升，特别是如保留农村土地权益，农民工落户意愿将提高到74.6%
（注
2
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当前按照城市规模制定的差别化落户政策存在诸多局限
目前，中国落户政策分类的主要维度是“城市规模”的差别，落户门槛随城市规模增大而提高，这实际延续了自上世纪80年代的城市发展方针：“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市。”然而，单以城市规模为标准设置的差别化落户政策还存在诸多局限，亟待需要调整改进。一是“愿落户的地方不让落，让落户的地方不愿落”，落户陷入死结。二是同样是特大城市和超大城市，农民工规模和跨省农民工比例差异较大，采用相同的落户政策是不适宜的。三是中小城市落户门槛低于大城市的要求不具有普遍适用性。有些大城市、特大城市农民工并不多，如东北地区的哈尔滨、沈阳；而东南沿海地区的一些中小城市，外来人口规模大且占常住人口的比例超过50%，如，晋江、嘉兴，后者在放开落户所面临的公共支出压力要远大于前者。四是城市规模的认定存在受行政区划影响的问题，如果某城市一旦县（市）改区，城区范围将大幅度扩大，城区人口规模也将出现较大的改变，以城市规模为标准制定的落户条件就会发生较大变化。
不区分区域差异和农民工群体差异的落户政策难以实施
一是中国户籍差距已从以城乡差距为主向区域差距为主转变。经过多年的改革与发展，中国的城乡二元结构已经发生了根本性的变化，农村户籍的“含金量”与日俱增，与城市户籍“含金量”的差距逐渐缩小。但随着我国区域发展绝对差距持续拉大，经济发达地区公共服务水平较高，其城镇户籍的“含金量”就更大，而欠发达地区公共服务水平明显偏低。区域之间的户籍“含金量”差距逐渐超过了城乡户籍间的差距，忽视我国巨大的区域发展差距和公共服务水平差距推进农民工落户行不通。
二是随着中国农村劳动力大量向非农产业和城镇转移，农民工群体结构日趋复杂，包括长期进城农民工和非长期进城农民工、举家迁徙农民工和非举家迁徙农民工、新生代农民工和老一代农民工，分异特征日趋明显。长期进城、举家迁徙、新生代农民工落户意愿高、定居能力较强，应作为进城农民工中的重点落户人群；而其他农民工一般落户意愿和能力较弱，重点则应放在为其提供基本公共服务以及进行职业培训、帮助其增强落户能力和意愿。如对农民工群体不作结构性区分，“一刀切”推进农民工落户是不切实际的。
按照“城市压力+农民工条件差异”分区域分群体推进农民工差别化落户是现实途径
推进农民工差别化落户不仅要考虑落户政策的供给方——城市政府的落户压力，也要考虑政策的需求方-农民工的落户意愿和能力，只有城市落户供给政策与农民工差别化的政策需求相匹配，才能实现农民工顺利落户。对于落户政策供给方，城市政府面对的落户压力主要取决于农民工的数量和跨省农民工的比例。对于落户政策需求方，农民工自身条件的差异决定了农民工的落户意愿和能力。鉴于举家迁徙和长期进城的农民工落户意愿和落户能力更强，相对于老一代农民工新生代农民工是更容易市民化的群体，应将举家迁徙、长期进城、新生代农民工作为推进农民工落户城镇的重点群体。此外，差别化推进农民工落户应首先考虑落户政策供给方城市压力的差异，相应地应将区域类型差别作为主差异，而将农民工条件的差异作为次差异。
根据以上分析，为积极有效地推进农民工在城镇落户，宜按照以下步骤进行分区域分群体划分。
1. 主差异——按城市压力划分出四类区域类型
以4个直辖市和335个地级行政单元为339个基本空间单元，根据落户城市压力差异，将全国划分为不同区域类型。首先，按照吸纳农民工规模大小划分为农民工聚集区和非农民工聚集区。将全国339个基本空间单元，按现有农民工数量由多到少排列，农民工数量在全国的累计占比位于前60%的城市认定为全国农民工集聚区。其次，将农民工聚集区进一步划分为跨省农民工聚集区和省内农民工聚集区。跨省农民工聚集区是指跨省农民工占农民工总量的比重超过40%的城市，共33个；省内农民工聚集区是指跨省农民工占农民工总量的比重低于40%的城市，共24个。最后，考虑到北京、上海、广州、深圳四个城市吸纳农民工数量最多、跨省农民工占比最大、户籍的“含金量”最高，是中国城市体系中落户难度最大的城市，在跨省农民工聚集区内，将这四个城市进一步将划分出来单列为一类。
根据以上测算，可将农民工分布的区域类型划分为以下四类（见表1）。
I类地区：
北（京）上（海）广（州）深（圳）。
II类地区：
除I类地区之外的珠三角、长三角、闽东南地区及天（津）大（连）乌（鲁木齐）三市。
III类地区：
除I、II类地区之外的其他直辖市、省会城市及副省级城市。
IV类地区：
其余地级市（区、盟）。
表1 农民工分布的区域类型划分表
2. 次差异——按农民工条件差异划分出四类农民工群体类型
依据2016年2月出台的《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，要优先解决长期进城、举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工落户问题。因此，在区域类型划分基础上，按照农民工条件差异，可将农民工群体类型划分为四类：即举家迁徙农民工、长期进城农民工、新生代农民工和其他农民工（见表2）。
表2 农民工群体类型划分表
不同类型农民工群体特征与落户意愿比较
群体特征比较
一是从文化程度看，举家迁徙、长期进城和新生代农民工大专以上文化的比例呈现从Ⅰ类地区到Ⅳ类地区逐渐减低的特点。二是从劳动合同签订率看，三类群体签订劳动合同率Ⅰ类、Ⅱ类地区比Ⅲ类、Ⅳ类地区高出10个百分点，即Ⅰ类、Ⅱ类地区签订劳动合同的比例在80%以上，而Ⅲ类、Ⅳ类地区为70%左右，其中，新生代农民工签订劳动合同的比例高于其他群体。三是从参加社会保险情况看，Ⅰ类、Ⅱ类地区没有参加社会保险的比例略高于10%，而在Ⅲ类、Ⅳ类地区则基本都高于20%，两者相差超过10个百分点。四是从月收入看，从Ⅰ类地区到Ⅳ类地区，月收入在1500元以下的比例逐渐提高，举家迁徙农民工月收入1500元以下的比例从Ⅰ类地区的3.8%，提高到Ⅳ类地区的13.9%。
落户意愿比较
分区域看，I类地区农民工落户意愿明显强于其他地区农民工，对落户时间的期望较为迫切，希望在就业地或居住地城市落户的比例达到77.8%，落户目的偏重于城市公共服务和社会福利好；II类地区农民工对落户时间的期望相对偏缓，落户目的偏重于使孩子能接受更好的教育；III类地区农民工希望在就业地或居住地城市落户的人数比例最高，落户时间期望较为迫切，落户目的偏重于城市生活条件好；IV类地区农民工希望在老家所在城市、县城或乡镇落户的比例为41.5%，明显高于其他地区农民工的相应比例，落户目的偏重于城市工作机会多和为了孩子接受更好的教育。
分群体看，长期进城农民工、举家迁徙农民工落户愿意高，在落户时间期待上更为迫切，更倾向于全家一起落户或只让孩子落户，更倾向于在就业地或居住地城市落户，更看重城镇户口附带的子女教育权利和资格。新生代农民工中落户看情况再定比重高，落户迫切性稍缓，更看重城镇户口附带的子女上学和参加当地高考的权利，更追求城市工作机会、公共服务和福利。其他农民工落户意愿较弱，对城镇户口附带的低保权利更为重视。
落户敏感性比较
农民工落户意愿的敏感条件反映了目前不愿落户的农民工未来具备什么条件将愿意落户城镇。分区域看，I类地区农民工对落户城镇能保留农村土地和集体经济收益、子女在城镇上学和参加高考的敏感性较强；II类地区农民工对落户能保留农村集体经济收益的敏感性较强；III类地区农民工对在城镇收入明显提高的敏感性较强；IV类地区农民工对在城镇工作较为稳定的敏感性最强。分群体看，新生代农民工未来愿意落户的最敏感条件是在城镇收入明显提高、工作较为稳定；长期进城农民工、举家迁徙农民工都对保留农村土地和集体经济收益的敏感性较强；而其他农民工对一系列条件的敏感性都偏弱。
面临的落户困难比较
分区域看，对于I类地区、III类地区，农民工落户的主要困难是承接成本高、落户门槛高，房价高、居住问题解决困难；对于II类地区，主要是农民工规模大，城市公共服务供给不足，落户门槛高；对于IV类地区，主要是就业岗位不足，预期收入低，公共服务水平低。分群体看，新生代农民工面临的主要困难是城市生活费用太高、难以解决住房、没有稳定工作；长期进城、举家迁徙农民工面临的突出困难是担心失去农村土地等权益；其他农民工面临的主要困难是在城市没有稳定工作。
农民工分区域分群体差别化落户城镇的总体思路
分区域差异化推进：突破关键点，因地制宜围绕“谁落户、怎么落、落到哪、如何保障”推进落户
考虑到四类地区的突出特点和主要矛盾，突破关键点，围绕“谁落户、怎么落、落到哪、如何保障”，从人群策略、准入策略、空间策略、保障策略四个方面，因地制宜制定四类地区的“十三五”时期农民工差别化落户策略（表3）。
