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“重返制海”与美国印太海上战略的拓展

时政国关分析 · 公众号 · · 2024-06-06 07:01

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【摘要】制海权是美国海上霸权的核心，当前印太新兴国家海上能力的提升引起了美国新的制海权焦虑。为了维护海上优势，美国开始聚焦印太地区，推进 “由海向陆”到“重返制海”的海上战略转型。随着安全战略的基调由竞争转向威慑，在“一体化威慑”大战略的指导下，美国不断协调国家战略、军事战略及技战术层级“重返制海”战略的概念、目标和资源，并以中国为主要假想敌，拓展印太海上战略。美国以护持印太制海权为主要目标的印太海上战略概念不断创新，通过加强西太平洋前沿力量存在、巩固非对称和传统军事力量优势、进行盟伴动员等方式，转移、汲取和转化美国的资源及能力，以促进“重返制海”战略目标的实现。美国以威慑或准备击败对手的姿态，拓展和推进印太“重返制海”战略，加剧了印太海上安全竞争，激化了中美战略竞争，也塑造了印太海上乃至整个地区的规则与秩序。未来美国将采取提高汲取及转化自身资源的效率、加大动员盟伴资源的力度和改变护持制海权的目标及手段等方式，持续调整印太海上战略，但其护持印太制海权的前景尚不明朗。

【关键词】重返制海制海权一体化威慑美国印太海上战略中美战略竞争

引　　言

当前，面对新兴国家的海上崛起，美国再次感受到制海权正受到空前冲击。自马汉提出 “海权论”后，学界一般认为，海权具有很强的地缘政治属性，控制海洋是海权的核心内容。海军是海权的首要要素，而制海权竞争一定程度上可谓海上战略的直接目的。在主流海权思想的指导下，美国“采用制海权战略”、历经半个多世纪才最终从英国夺得全球海权。冷战期间，苏联一度拥有与美国争夺全球制海权的强大实力，但是苏联海上战略的主要任务是国土防御、拒敌来犯和对岸突击。苏联解体更使得美国的海上霸权空前巩固，以护持制海权为主要目标的美国海上力量一时无匹，转而在“由海向陆”战略指导下遂行濒海作战、支持向陆投送力量和对陆军事打击。“９·１１”事件后，美国将反恐确立为国家安全战略重心，美军运用制海权在全球机动、频繁开展反恐行动，发动了多场地区战争。随着反恐战争结束，美国重新聚焦大国军事挑战，尤其认定中国和伊朗等新兴大国正在形成拒止美军进入某些海域的“反介入与区域拒止”能力，认为这将动摇美国海上主导地位的军事基础。

面对海上战略环境急剧 “恶化”的现实，美国海上战略的重心开始转向护持制海权。在新技术革命和全球化背景下，美国对新兴国家的制海权挑战及其地缘影响异常敏感，战略界在较短时间内便形成了巩固美国制海权的共识。在此基础上，美国海军水面部队２０１６年１月发布《重返制海》战略文件，明确“重返制海”战略的目标是实现和保持在任何需要的时间和地点自如使用海洋，以保卫国家、建立与维持全球安全、投送美国的力量并取得决定性胜利。文件还从国家安全战略的高度指出了维持美国全球海上行动自由、阻止对手利用海洋损害美国及盟友利益的重要性，其中控制海洋是实现全域进入、威慑和力量投送以及其他海上安全战略目标的前提。这个旨在维持美国海上优势的“重返制海”战略构想，迅速成为美国海军、海军陆战队乃至联合力量的指导思想和海上战略转型的方向。此后，美国紧盯新兴国家的海上力量变化、评估其制海权威胁及地缘影响，不断在概念创新、能力建设和力量运用等方面进行动态调整，以落实“重返制海”海上战略。

美国从 “由海向陆”到“重返制海”的海上战略转型聚焦美军的印太责任区。“印太”超越“亚太”成为美国主推的地缘政治概念的原因有多种解释，但其所指称的地区是美军最大且任务最重的责任区却多被忽视。１９７２年，当印度洋和南亚被划入太平洋司令部的责任区后，美军就一直将“印度洋—亚洲—太平洋”当作一个军略地理单位。冷战后，美国的主要地缘竞争对手也集中于美军的太平洋责任区及边缘地带。早在美国政府仍将恐怖主义视为首要威胁时，美军的海上力量就因应印度洋—亚洲—太平洋地区的地缘政治变化，将新兴国家军事挑战视为主要海上威胁，并率先提出旨在巩固海权的“前推、介入和准备”军事战略。２０１８年，美国将“太平洋司令部”改为“印度洋—太平洋司令部”，但并未改变２００８年所确定的责任区范围，其统辖的军种和次级联合司令部仍冠以“太平洋”之名，如太平洋舰队。２０２２年初，美国首次发布《印太战略》文件，阐述了印太地区对美国安全与繁荣的关键性作用，明确了“印太战略”的目标。报告认为，印太大部分地区由海洋所覆盖，新兴对手们仍然大都位于距离美国遥远的海洋边缘，对美有濒海地理优势，这使得控制海洋仍是美国维持印太军事优势的关键所在，海上安全则是美军印太责任区的优先事项。海军既是美国海上力量的主力，也是印太美军的优势军种，因此，美国“重返制海”战略的重心在印太地区，且印太海上战略的主要目标是使用美国海军主导的联合力量赢得与新兴国家的海上安全竞争、护持制海权。

为巩固以制海权为核心的海权地位，美国调整印太海上战略愈发有针对性。在美国推行 “由海向陆”战略前后，中国、俄罗斯、伊朗和印度等多个新兴国家的海上力量在印太海洋边缘快速发展，其对美国海上优势及地缘政治的影响各不相同，美国也并非一概视为威胁和挑战。根据新兴国家对美国制海权的态度，在新海上战略转型中美国采取了敌友迥异的海上政策，如视日本和韩国为巩固海上优势的盟友、印度和印度尼西亚等为需要极力拉拢的区域伙伴，而中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜则为竞争对手。具体到对手层面，美国逐渐突出中国的“海上威胁”，直至视中国为首要挑战，指责中国挑战美国的制海权及其主导的海上规则和秩序，乃至在未来取代美国全球领导地位。美国还誓言将在全球范围内反击中国的“海上敌意行为”，并强化印太地区威慑。不过，美国旨在应对新兴国家海上挑战的“重返制海”战略转型一直面临战略透支、预算困境、军事工业萎缩和技术不确定性等诸多困难，效果也未如预期。美国２０２２年《国家安全战略》更进一步认定中国为唯一兼具意图和实力、将对美国构成最严重地缘政治挑战的竞争对手，直言印太地区是２１世纪地缘政治的“震中”，新版《国防战略》更将运用联合力量在印太慑止和准备击败中国列为优先事项。当前，美国正在“一体化威慑”战略的指导下，以应对中国“步调挑战”为主、兼顾其他新兴国家的挑战，推进印太“重返制海”战略以维持海上优势。

在 “重返制海”战略遇挫的情况下，美国对制海权危机有何认知？美国如何在“一体化威慑”战略的指导下拓展印太海上战略以实现护持制海权及其他战略目标？“重返制海”战略的基本逻辑及其对印太海上安全及地区秩序的影响如何？本文将重点考察“重返制海”战略下美国拓展印太海上战略调整的具体情况，回答上述问题。

一、美国的印太制海权危机

护持制海权是 “重返制海”战略的主要目标，也是美国印太海上战略调整的主要依据。一般认为，制海权是对以海上交通线为基础的特定海洋空间的有限控制，新兴国家通常通过拒止制海权和夺取制海权的方式挑战海上霸主。而受技术发展和扩散的影响，海上拒止要比控制海洋更容易。制海权动摇会削弱美国的海上优势，乃至推动地缘政治朝向瓦解美国全球领导地位的方向变化。美国首先感知到新兴国家在印太地区海上能力提升引发的威胁，进而认识到由多方因素诱发加剧的制海权危机。随着应对对手复合挑战的难度增大，美国的海上战略焦虑与日俱增。

（一）印太新兴国家海上能力的提升

在美国看来，新兴国家针对其印太制海权提高海上能力，是其海上安全环境恶化的最重要指标。迄今尚无对手能够挑战美国对全球海洋空间的控制，美国的海上战略焦虑主要来自其对印太海洋边缘新兴安全竞争者海上能力持续提升及其地缘政治影响的认知。在美国以行使制海权支持反恐战争为海上战略重心的时期，多个新兴国家在印太特定区域海上崛起。美国乐见盟友与安全伙伴提高海上能力，但高度警惕新兴对手在当面海域对美军执行进入、威慑、投送和打击等任务的威胁。在严格意义上，美军在海上执行上述各类 “以海制陆”任务时尚未遭遇新兴对手的海上拒止作战，但美国官方及战略界基于对未来不利图景的想象，仍将新兴国家防御性的海上拒止能力和有限的制海能力建设视为对美“重返制海”的挑战，尤其渲染中国军事现代化建设对美国海上优势的挑战。

１．拒止能力

海上拒止是阻止对手使用海上航道和海峡等海洋空间的传统军事战略， “反介入与区域拒止”是这一防御性战略在新海上竞争环境下的具体体现。在关切冷战后美军海外作战面临的潜在风险的基础上，克雷宾涅维奇等人提出了“反介入与区域拒止”概念，认为对手“反介入”的目标是阻止美军使用航道、进入战区，而“区域拒止”的目标则是在直接控制的区域限制美军的行动自由。对手将展开全域竞争抵御美军在濒海等作战空间的联合作战行动。随着美国将国家安全战略重心转向大国竞争，如何应对中国和伊朗等构建的“反介入与区域拒止”环境、进行力量投送，被明确为美军的基本军事任务之一。２０１５年《海上战略报告》则把对手正在提高的“反介入与区域拒止”能力视为美国的头号军事挑战，并相应地把提高美军的全域介入能力列为优先任务。

美国对印太新兴对手海上拒止能力的关注集中于技术进步及其影响。在印太地区，美军长期以主要依托岛链前沿部署的兵力执行由海向陆、以海制陆的军事行动，为塑造印太安全秩序提供军事支持。相对于地理优势被视为基本物理因素的传统看法，美国战略界更加重视技术变革、应用与扩散对对手拒止能力的推动作用。美国海军承认技术进步不仅拓展了海洋空间，也缩小了美国的竞争优势。 “反介入与区域拒止”常被用以形容和描述某种先进武器系统或网络，如陆基中程反舰导弹，对其探讨也展现出一个从技术到战术战法、军事战略和国家安全战略的升级过程。即便美军及分析人士排斥“反介入与区域拒止”的说法，但他们也正视对手基于先进武器及情监侦系统对美国及北约日渐可信的强大拒止能力，进而寻求通过武器研发和战略及技战术革新等方式进行系统性反制。更有分析认为，海上、水下、空中、网络、人工智能和太空领域的新技术将在未来十年内彻底改变美国与对手们的攻防优势，使海上拒止变得更为容易，令美国无法承受进入全域性“反介入／区域拒止”环境的代价，要求美国“下一个国防战略”重新思考和有效应对这种军事挑战。

在印太海上对手中，美国对中国海上拒止能力的提升尤为焦虑。１９９６年台海危机后，中国以阻止外部势力干涉台湾问题为目标，优先发展 “撒手锏”武器，而美国针对潜在威胁的“区域拒止与反介入”概念的首要情景设定便是解放军使用“东风－１５”和“东风－１１”近程导弹拒止美国介入台海局势。美国“海空一体战”的主要战略目标也是抵消中国的“反介入与区域拒止”能力，慑止或击败后者对台湾及更大范围政治目标的威逼或进攻，而非朝鲜、伊朗和叙利亚等构成的“低端威胁”。美国尤为关注中国“区域拒止与反介入”能力的持续提升，如认为“东风－２１”反舰弹道导弹具有攻击距中国海岸１５００公里航空母舰的能力，并承认中国在第一岛链内拥有基于可信拒止能力的海空主导权。随着中国持续强化反介入作战环境建设，海上拒止范围不断向远海拓展，美国愈加感到自身印太海上优势因海上“行动自由”被侵蚀而动摇。当然，美国也警惕伊朗、俄罗斯和朝鲜等国增强海上拒止能力，尤其重视伊朗运用无人机、无人船和小型水面舰艇扼控波斯湾而倍增的拒止能力。

２．制海能力

早在执行 “由海向陆”战略时期，美国战略界便开始认为中国最有可能与美争夺制海权。制海权主要是指一国出于特定目的有效控制海洋空间、不受较大干扰地使用并能够阻止对手使用此空间的权力。控制海洋是以海上拒止为基础的海上能力和目标的提升。历史上，几乎每个面临海上安全威胁的国家都寻求海上拒止能力，而只有少数大国有能力追求制海权，建立制海权、护持制海权和行使制海权被认为是制海权实践的一般过程。由于海洋空间广阔，在范围、时间、程度等方面有效控制海洋空间均有限度，在逻辑和实践层面争夺制海权的矛盾都是可以调和的。不过，美国接掌全球海权后便以绝对制海权的理念警惕所有新兴海上力量的发展，全力遏制任何有能力争夺制海权的对手。冷战后，俄罗斯除水下力量外的海军已难以对美构成进攻性威胁，日本和韩国则是美国的盟友，印度和伊朗等国的海军相对弱小而发展缓慢。急于寻找对手的美国战略界便从历史和现实中不断寻找证据和迹象，断言中国作为潜在竞争者将发展进攻型海军，夺取台海和南海等近海的制海权，乃至挑战美国在西太平洋的海上地位。

随着海洋意识的再觉醒，２０１５年《中国的军事战略》白皮书提出，中国需要 “建设与国家安全与发展利益相适应的现代海上军事力量体系”，从而“为建设海洋强国提供战略支撑”。在经济和政策支持下，中国的海上力量体系迅速发展壮大。相较于俄罗斯、伊朗乃至朝鲜在濒海获得“非对称”制海能力的努力，美国更关心中国以海军为代表的军事力量现代化及其挑战美国制海权的能力。美国官方无视中国依然坚持积极防御战略，片面强调中国正凭借现代化的军事力量追求在印太及更大范围的制海能力。尤其是，美国的军事战略和国家安全战略文件在论述“重返制海”时，基本上都会渲染中国经济增长推动的海军现代化。例如，作为战略界与官方认知相结合的产物，美国国会服务局２０１８年８月发布《中国海军现代化：对美国海军能力的意义》的咨询报告，系统阐述了中国持续发展海军对美国海军能力的挑战，着重分析了中国航母和驱逐舰等制海力量发展的情况，并臆测“规模世界第一”的中国海军从“必要时军事处置台湾局势”到寻求西太及更大范围地缘影响力的使命。此报告不定期更新，也体现了美国战略决策者对崛起的中国海军夺控印太制海权及扩大地缘影响认知的更新。

总体上看，美国在新兴印太海上对手中更为关注海上拒止和制海能力均衡发展的中国。在美国看来，俄罗斯、朝鲜和伊朗仅在印太边缘的濒海地带发展出可信的海上拒止能力和极为有限且不稳定的制海能力，但美国不仅警惕中国由陆向海、超越第一岛链且持续提升的海上拒止能力，也忧虑中国不断拓展的制海能力及其与美国争夺制海权的前景。

（二）美国制海权面临的威胁

反恐战争结束后，美国将印太新兴国家对其海上威胁及地缘挑战视为国家安全所面临的 “灰色地带”挑战的一部分。随着新一轮海权竞争的展开，美国对印太海上安全环境风险的认知，尤其对制海权面临的诸多挑战，有了更为具体和明确的认识。

美国一直关注新兴对手 “反介入与区域拒止”等海上能力的发展对其印太海上优势的渐进式威胁和侵蚀。在美国看来，这种威胁具体可分为以下几类：第一，展示可信的海上拒止能力，对美军进行有效威慑。印太新兴对手频频静态或动态展示以陆基导弹和袖珍潜艇等非对称武器为代表的“反介入与区域拒止”能力，慑止美军进入或使用濒海区域、关键航道和海峡等海洋空间的活动与企图。第二，运用海上“灰色地带”手法，破坏美军的活动。随着海上能力的增强，新兴国家与美国展开海上竞争的手段也在增多。近年来，美国对中国、伊朗、俄罗斯和朝鲜等对手运用变化多端的“灰色地带”战术的忧虑与日俱增，反复指责这些战术手法破坏了美军在南海、东海、波斯湾和日本海等印太关键海空域的军事活动。第三，间接或低烈度使用武力，直接拒止美军进入和使用特定海域。如伊朗在２０１６年初便“开创先例”，抓扣了擅闯其领海的两艘美军舰艇及军事人员。美国中央司令部在２０２３年最后一天则发表声明，宣称“伊朗支持的”也门胡赛武装攻击了美舰载直升机，此后双方冲突不断。新兴对手拒止美军行使制海权的普遍化，不仅持续塑造美国战略界对海上安全环境恶化的认知，客观上也反映了美国海上霸权难以长久维持的深刻危机。

随着海上安全环境的恶化，美国愈加担心印太新兴对手直接夺取制海权。第一，在拒止能力支撑下，以相对弱小、非对称的海上力量挑战美国的制海权。新兴对手在岸基导弹、潜艇和情监侦系统等先进拒止手段的支持下，以相对弱小却灵活的海上力量控制和排他性使用美国被慑止进入或使用的特定海洋空间。目前，俄罗斯、伊朗和朝鲜等国对濒海区域的控制多属此类。第二，以强大的海上力量与美国争夺制海权。新兴对手以与美国同等强大的进攻型海上力量直接而决定性地与美国争夺印太乃至全球制海权。台湾问题是美国提出 “反介入与区域拒止”概念的首要关切，而中国仅靠发展拒止能力并不足以维护在台海、南海和东海等区域的核心国家利益。早在２１世纪初，美国战略界便臆测中国将以解决台湾问题为由头建设“马汉”式进攻型海军，以挑战美国在亚洲的海上优势。自２０１５年公开将中国视为最大海上竞争对手后，美国官方和战略界更认定持续进行军事现代化的中国最有能力和意图直接与美国争夺西太乃至全球制海权。

除了担心制海权竞争，美国还警惕新兴海上对手基于快速提升的海上能力，在印太边缘地带以修正主义的方式侵蚀乃至全面挑战美国的海上优势，追求地缘利益。第一，挑战美国主导的海上秩序。印太新兴对手以削弱制海权为基础，将渐进、全面地挑战美国主导下的规则、秩序和影响力等海上优势。美国虽部分接受新的现实，但也把持续快速推进军事现代化、提升海上能力的中国视为挑战其海上优势的最大威胁，并最终将中国确立为 “头号军事对手”。美国海军在提交国会的报告中指出，美国在南海的“航行自由行动”对于“国际水域”具有示范意义，若接受中国的行为，将起纵容作用并引致其他对手效仿。第二，制造既成事实，扩大地缘政治影响。海权有很强的地缘政治属性，美国通常也从地缘角度评估海上威胁。美国一直认为对手在濒海地带及纵深扩大影响力和制造地缘政治新事实，是建设和运用海上能力的更高目的，而维护地缘秩序也是美国推进“重返制海”战略的重要目标。

（三）美国护持制海权的低效及其原因

美国在反恐战争后期就感知到印太海上安全环境的变化，并开始推动海上战略从 “由海向陆”到“重返制海”转型，以应对新兴海上对手的威胁与挑战，维护美国基于制海权的海上优势。然而，新兴对手与美国的海上能力差距却逐渐缩小，局部或非对称优势也更突出，由此表明美国在新海上战略转型期护持制海权的努力并不成功。

首先，海上战略模糊不定是美国护持制海权低效的直接原因。虽然美国海上力量最早注意到新兴对手海上能力的提高、意识到新的制海权危机，但在国家安全战略层面，美国官方并没有强调海上威胁，战略界也仅笼统地讨论 “反介入与区域拒止”挑战和一些基于历史类比的臆测。随着“灰色地带”概念被用来指代美国面临的“非传统战争”威胁，这一提法也迅速成为美国讨论海上安全问题的主要术语。短期内“灰色地带”一词的高频使用起到了凸显安全威胁和凝聚政治共识的作用，但长期看，其概念的模糊性和指代不清，无助于美国明确国家安全战略、有效应对具体而差异化的安全与挑战。

具体到印太海上战略，美国战略界不加区分地以 “灰色地带”概称海上安全威胁，导致了两个紧要的问题：第一，海上战略的目标庞杂而混乱。美国将介于战争与和平之间、不同层次的海上安全威胁和挑战都归入“灰色地带”范畴，使其海上战略因威胁繁多和模糊而在确定政治和军事目标上陷入混乱。庞杂的目标破坏了美国的“战略思维”，也使美国海上战略零散而难以操作。第二，海上力量任务设定过重、疲于奔命。美国海军等海上力量要执行应对“灰色地带”威胁的全域进入、控制海洋、力量投送、威慑和海上安全等多种任务，日渐疲惫老化、事故不断，其护持制海权的努力也因受牵累而大打折扣。虽然美军对安全环境恶化的认知逐渐超越“灰色地带”范畴，海军及其他军种也根据威胁和竞争的谱系变化提出合作、竞争、遏制和冲突等类型更为灵活、差异化和可持续的应对战略，但是由于仍以应对“灰色地带”竞争为重心的战略惯性，美国海上战略定位模糊的问题一时难以有效改变。

政策重心变化及重要人事变动更加剧了海上战略模糊的问题，动摇了美国护持印太制海权的努力。首先，海上政策服务于国家安全战略需要，模糊了美国印太海上战略的具体目标。特朗普依赖海上力量对新兴国家进行极限施压，推动了美国印太海上战略由竞争向威慑转型，而拜登及其安全团队则相机采取 “渐营取逸”策略，使台海局势成为美国印太海上战略的新焦点。特朗普政府运用海上力量行使制海权，追求慑服对手的目标，拜登政府则以渲染地缘后果为维持制海权造势。二者不仅海上政策的重心不同，也都不同程度地偏离了海上战略要直面竞争、护持制海权的要求，不利于美国集中力量应对制海权危机。其次，政府换届和职位任免造成的关键人事变动，导致美国海上战略及具体政策的兴废。政策过程中的关键人物是战略理念的载体和具体政策的推动者，其升迁去留与特定战略及政策的命运息息相关。例如，时任特朗普政府海军部长肯尼思·布雷思韦特声称，美国恢复“第一舰队”的倡议将延续到下一届政府，但是这个旨在增加印太海军部署的政策动议，随着特朗普安全团队因任期结束解散而不了了之。坎贝尔出任拜登政府的印太事务协调官才得以践行其理念，以阻止所谓的中国“军事冒险”为主要目标、塑造包括海上战略在内的“印太战略”。

其次，从深层次看，日趋严重的美国印太军事能力不足问题从根本上限制了美国护持制海权的能力和手段。美国聚焦印太推动海上战略转型，一方面在 “亚太再平衡”、“印太战略”等理念的指导下，加强以第一岛链为重点的印太军事部署和基地建设，巩固整体军事优势；另一方面，又在“３５５舰计划”、“分布式海上力量”等概念指导下，加强以海军为主的海上能力建设，为维持海上优势打基础。美国以中国的海上能力及战略意图为印太海上能力建设的主要参照，具有现实的紧迫感，但受限于前述历史惯性、战略透支和军事工业萎缩等不利因素，美国以海军为主的军事建设及其在印太的存在与整合，均未达到巩固乃至重夺军事优势的预期。走向现代化的中国海军“２０３０年将超过美国海军”，如此，美国更难以应对主要对手以优势海军由近及远对美国制海权的持续冲击。

二、美国印太 “重返制海”战略的拓展

美国的海上战略兼具军事战略和大战略的属性。按照美军和战略界的基本视角， “（安全）战略等于目的、方式和手段三要素之和。”在军事战略中，目的为军事目标的总和，具体分为使命和任务。方式为运用军事力量达成目标的各种办法，具体分为不同层级的军事战略概念。手段具体分为足以支持实现相应战略概念的资源。大战略虽然也聚焦军事问题，但却是更高的、国家级的战略。军事战略仅为大战略的一部分，军事手段也只是国家追求政治、经济和军事利益等广泛且多层级目标的一种方式。政府不但不可能投入全部资源以追求军事目标，而且会动用军事力量和资源追求非军事目标。具体到“重返制海”战略，其本质就是美国政府运用以海军为主力的海上力量、提供所需的资源，落实各层级的战略概念及政策，实现以护持制海权为主的多个目标及任务，进而达到维持海上优势的战略目的。

面对海上安全环境持续恶化的现实，美国持续调整和拓展印太 “重返制海”战略。基于对美国海上霸权动摇的预期，护持制海权再次成为美国跨政府和跨党派的政军战略共识。美国政府和军方决心在新大战略的指导下，聚焦“一体化威慑”战略，明确印太海上战略的层级、理顺战略要素间的关系、推进“重返制海”战略，其中，解决各层级印太“重返制海”战略概念中目标与资源失调的问题是重中之重。

（一）创新印太海上战略概念

随着安全战略的基调转向威慑，美国印太海上战略开始贯彻威慑或击败对手的大战略理念。特朗普政府《国防战略》报告强化了《国家安全战略》中的威慑以增强竞争优势，定下了美国以联合力量全域 “威慑和击败”竞争者和对手的军事战略基调。此后，由于美国的安全政策仍在战略惯性下被动应对“灰色地带”竞争，美国慑止战争和冲突或击败对手的战略理念仅部分付诸实践，却几经演变为“一体化威慑”战略，成为美国大战略及军事战略的指导思想。

在国家战略层级，美国确立了 “印太战略”的政治目标，提出了专注于有效威慑主要对手的战略概念及计划。拜登政府不但确认了印太美军先前提出的“太平洋威慑倡议”、“海上安全倡议”，承诺给予稳定的资源支持，而且还发布了《印太战略报告》，确立了美国“印太战略”的目的、方式和方法等要素及其在国家战略中的优先性。尤其需要指出的是，报告正式系统性提出了针对中国和朝鲜等印太对手“全军种、全领域、全手段、全盟伴”的“一体化威慑”大战略。八个月后，其对“印太战略”的表述几乎完全被美国《国家安全战略报告》吸纳，后者以最高战略纲领的形式确立了美国与印太对手军事安全竞争的总体目标和原则，如“竞赢”中国和抑制俄罗斯，并在随后的《国防战略》中对此目标进行了细化。具体到印太海上战略，美国从全域角度区别对待海上安全问题，专注于集中资源及能力、联合盟伴扩大对华海上竞争优势，阻止中国控制东海、台湾海峡和南海，重点慑止中国在台海和南海的“进攻和强迫”等“步调威胁”，维护包括“海洋自由”、“台海和平与稳定”在内的“自由和开放的印太”等政治目标。同时，美国也对伊朗和非国家行为体等海上威胁给予了一定关注。为了追求“自由和开放的印太”设定的多重非军事目标，美国也提出了“印太海域态势感知伙伴关系”、“蓝色太平洋伙伴”等具体的战略概念和计划。

在军事战略层级，美国海军、印太司令部和其他军种着眼于紧迫的制海权及地缘危机，提出了瓦解对手海上能力、慑止对手军事冒险的战略概念。为落实美国军事战略的威慑转向，美国海军、海军陆战队和海岸警卫队于２０２０年联合发布《海上优势：以综合全域海军力量取胜》战略报告，不但提出了依据 “竞争谱系”要落实的五个战略目标、突出控制海洋的重要性，而且据此明确了三大军种在日常的竞争、危机和冲突中的任务，确认了以慑止或击败中国及其他对手挑战美国制海权为主要目标的海上作战概念。

随着 “一体化威慑”战略被确立为美国的大战略，从被动应对“灰色地带”竞争转向主动威慑对手的联合战略概念更得到了延续和更新。海军持续发展源自“分布式杀伤”、整合舰队力量威慑多样化海上拒止和制海威胁的“分布式海上作战”概念。海军陆战队完善并细化了支持海军夺控濒海地带及遂行岛礁攻防的主要联合及陆战队战略概念，并正在联合海军制定主要抵消对手海上拒止能力的“２１世纪两栖作战”概念。面对新兴国家以由陆向海方式侵夺制海权和支持地缘冒险的挑战，尤其是台海剧变，其他军种也以削弱甚至瓦解对手濒海拒止乃至制海能力为目标，提出了针对性的战略概念。美国空军升级了“敏捷战斗部署”概念，以维持全球空中优势和慑止“同等对手的侵略”。陆军则专注于以远程打击力量抵消对手的陆基拒止能力，并为“海空军作战提供前提”和在后勤等方面支持联合作战。作为主责印太海上安全的印太司令部则在海军主导、其他军种协同下，发展出以政府大力支持的“太平洋威慑”为核心的战略概念，以维持美国的印太海上优势、有效应对地缘危机。

在技战术层级，美国军方和战略界也以护持制海权为主要目标进行作战概念创新。技术扩散和地理优势使得新兴国家海上拒止能力得到普遍增强，一些国家非对称制海能力迅速提升，成为美国 “综合全域海军力量”慑止或击败对手挑战其印太制海权、进行地缘冒险必须面对的紧迫现实。美国海军和海军陆战队在控制海洋方面承担共同而有区别的主要责任，通过内线与外线相结合的作战概念创新谋求海上竞争优势。在对手海上能力占优的内线，海军和智库竞相提出“海上游击战”战术，如使用导弹快艇和水雷等近距离封锁对手的濒海地带、迫其屈服，海军陆战队则以“内线部队”渗透性的前沿侦察、袭占海岸岛礁要地和海上机动作战等配合海军行动。而在美国海上能力占优的外线，海军则采用更丰富的战术克敌制胜，如远距离封锁对手的海上交通线、对敌发起“航母航程外”或陆基远程精确打击。对敌远程精确打击也是美国空军支持海上作战的主要方式。作为遏制对手海上能力的努力，印太司令部要求美军形成第一岛链精确打击网络与第二岛链导弹防御体系相结合的“前沿部署深度防御态势”。为了抵消对手的整体军事规模优势，美国军方还计划以大量先进、廉价的无人作战平台重建非对称军事优势。

综上所述，美国在 “一体化威慑”战略指导下提出了不同层级的印太海上战略概念，并明确了具体的战略目标，然而，战略概念及目标要与资源供给相适应，否则会因战略与能力失调而“陷入困境”。在国家战略层级，美国可以运用军事之外的政治、经济和外交等手段追求印太海上大战略目标。而具体到军事战略，美国只能优先调配现有军事资源实现以护持印太制海权为主的战略目标。对于军事资源不足的问题，美国则需要通过军事建设和动员盟伴加以解决。

（二）加强前沿力量存在

为实现 “重返制海”的战略目标，美国持续以西太为重点加强以海军为主力的联合力量的前沿存在。因此，美国延续奥巴马政府以来的政策，优先向西太配置现有军事资源，强化依托岛链的针对性前沿部署和军事行动。随着大战略的基调由竞争向威慑转变，美国的前沿联合力量存在总体上更具主动性和进攻性，日渐成为未来战争准备的一部分。

在 “一体化威慑”战略指导下，美国主要着眼于主要对手的海上能力提升及显著的军事风险，高度关注中国基于军事现代化和地理优势迅速增强的拒止和制海能力，逐渐将在第一岛链内追求建立海空主导权、形成非对称局部军事优势的中国视为头号军事对手，持续向西太转移军事资源及能力，努力重建对华前沿力量优势。在实现将海空兵力的６０％移驻亚太的目标后，美国仍持续以第一、第二岛链为重点增加全域作战力量，以建立“可信的作战态势”，从而实现有效拒止和威慑中国“军事冒险”的目标。其中，美国向日本派驻的ＭＱ－９“死神”战略察打一体无人机和“海鹰”大型无人操控水面舰艇等非对称新质作战平台尤其引人注目。

由于解放军已突破第一岛链，第二岛链也正成为中美军事博弈的前沿地带，美国正着眼于介入台海和南海可能爆发的军事冲突，基于 “太平洋威慑倡议”，增加在新前沿地带的常驻兵力，开始布局“前沿部署的纵深防御态势”，构建前轻后重的对华复合包围圈。作为战略布局的重点，美国正努力分散和弹性部署在日本的作战力量，特别是寻求在第一岛链多地获得更多前沿基地，以提高海空军的机动灵活性和战时生存能力，其中部分基地将来也可部署抵消中国拒止能力的“提丰”战略中程火力系统和开发中的弹道导弹。同时，美国在纵深地带强化第二岛链的关岛等要地防御，如建设导弹防御系统，并将更多兵力疏散到远离中国的太平洋腹地岛屿。此外，美国从第二岛链乃至本土往日本和韩国等基地轮驻五代战斗机、战略轰炸机和核潜艇等海空兵力也正成为新常态。

在更为广阔的印太区域，美国正投入更多军事资源。为防止中国海军冲破第二岛链、在亚太区域外拓展地缘影响力，美国也正在第二岛链外和印度洋方向构建遏华新战线。第一，以澳大利亚为重点、增加在解放军有效打击范围外的军事部署，以获得额外安全保障。美军认为，多功能的 “东风－２６”中程导弹和挂载远程反舰导弹的“轰－６”轰炸机圈划了约距中国海岸４０００公里的最远“区域拒止与反介入”线，在此范围内的美军战时易受攻击。因此，美国正将美军的战略资产和作战集团向更安全的第二岛链外的太平洋区域转移，重点在澳大利亚建设保存有生力量和发起反击作战的基地群；第二，主要寻求与印度合作扩大在印度洋的军事存在。美国视印度洋为中国走向远海的另一个重要方向，警惕并防范中国在印度洋的几乎一切军事活动。虽然美国战略界在印度洋构建遏华第四、第五岛链的倡议尚未付诸实施，但美国正推进与该倡议的主要潜在合作者印度的安全合作，扩大在北印度洋的军事部署。例如，美军近期积极寻求在扼守马六甲海峡西口的安达曼—尼科巴群岛建立军事存在。通过在印度洋的军事布局，美国既可将兵力调往太平洋，也可在必要时几乎不受拒止地远距离进行封锁。

此外，美国积极运用主要集聚于西太的军事资源对主次对手展开咄咄逼人的威慑行动。随着西太安全形势趋于紧张，美国认定台海、南海和朝鲜半岛等热点区域军事风险升高，已在盟伴支持下对 “冒险者”展开拒止性威慑，以降低冲突风险、巩固安全主导权。第一，强化军事活动的实战性，并通过认知战显示军事优势。近年来，美国单独或联合日本和澳大利亚等国，常态化地在南海、台海和菲律宾海等关键海域进行实战化军事演训，验证各种技战术概念和开发中的先进武器，提高盟军间的互操作性。同时，美国也通过有选择地公开兵棋推演结果、公布权威机构和知名人士发言等形式，强化美军必胜的惯常认知，以求在美军已失去第一岛链内海空优势的情况下，在认知战领域塑造美强敌弱的军事态势。第二，在地区热点升温时进行针对性的军事威慑活动。慑止台海区域的“军事冒险”一直是印太美军的优先事项，为反对“台海新常态”，２０２２年以来美军在台海周边多次进行针对性部署和威慑行动。而随着朝鲜半岛局势日趋紧张，美韩等国在朝鲜周边反复开展威慑性演习，并在仁川登陆纪念日前进行联合登陆演习，其对朝威慑意味十分明显。印太海空力量也更频繁地进入中央司令部的责任区，对伊朗和胡赛武装等次要对手发起拒止性乃至惩罚性行动。

（三）巩固军事力量优势

从根本上看，美国追求护持印太制海权等目标，还需要巩固以海军为主力的联合力量优势。美国在印太短期内能够集中的军事资源及能力，已不足以威慑主次对手、实现 “重返制海”及其他军事和政治目标。在一定时期内，美国需要持续按照“联合全域作战”概念的要求，建设一支以“一体化全域海军力量”为主力的联合全域力量。当前，美国不仅优先发展非对称力量，也努力建设传统力量，抢占军事建设的“制高点”，而削弱和限制对手提升能力也是其巩固军事优势努力的一部分。

鉴于诸印太对手基于非对称优势的海上能力及威胁普遍升高，美国优先发展非对称力量以高效巩固军事优势。早在反恐战争时期，美国就确立了利用军事力量的 “代差”优势，以非对称战应对非对称战、谋求快速有效军事胜利的军事思想。当前，基于技术创新及扩散，印太对手主要构建以先进武器系统为特点的非对称海上拒止乃至制海能力。美国也期望以非对称战略高效取得竞争优势，其制定的各层级印太海上战略概念均体现了非对称战思维。第一，确保美国军事技术领先，以质量优势抵消对手的数量优势。美国继续推进“第三次抵消战略”，重视科技创新、补足技术短板，尤其着力获取基于信息技术优势的、作为联合全域作战概念核心的联合指挥与控制优势，大力开发高超音速武器和无人智能武器等撒手锏。第二，推进军事改革以适应非对称作战要求。美军各军兵种都重点按照非对称战概念的要求推进军队结构与组织改革，以求在危机与冲突中获胜。例如，美国海军陆战队正按照《部队设计２０３０》的规划，打造用于远征前进基地作战的陆战远征单位和用于濒海作战的濒海战斗团。

与此同时，面对主要对手海上力量规模的迅速壮大及直接与美争夺制海权的前景，美国也努力增加投入、确保传统海上力量的规模优势。海上力量的整体优势既是一种威慑力，也往往是击败对手的先决条件。因此，美国继续对标中国包括海军在内的军事现代化，加大政策和预算投入，发展以海军为主的联合力量以维持传统军事优势。第一，落实既有发展计划，提出新的计划。美国一直主要针对中国海军现代化积极安排预算落实 “３５５舰计划”，并提出到２０４５年拥有５２３艘舰船及其他装备的新海军发展计划。在“联合全域作战”概念下，其他军种也积极发展护持制海权的复合力量。例如，在落实“敏捷战斗部署”概念之外，空军还积极开展研发，寻求在印太部署能够抵消对手拒止能力的陆基中程导弹系统。

第二，推行产业战略、整合供应链，力图重振军工工业。自特朗普执政以来，美国一直着力治理产业空心化和军工业萎缩低效等痼疾，试图打造以美国为核心的 “韧性供应链”，以支撑军事装备的发展。第三，加强为军事部署和行动提供支撑的岛链军事基地建设。美国每财年都安排数百亿预算，按照“敏捷弹性部署”、“太平洋威慑倡议”、“关岛防御计划”等既定方案，持续以第一、二岛链为重点进行军事基地建设，提高美军的生存和反击能力。此外，美国还多方抑制对手军事能力的提升，进一步巩固其相对军事优势。为了阻止对手实现军事技术进步，早在反恐战争时期美国就对朝鲜和伊朗等国实施了全面技术封锁和制裁，２０１４年也对俄罗斯施加了类似的管制措施。这种单方面的“长臂管辖”式技术管制，因地缘政治事件和敌对加剧而不断升级。在特朗普执政后，美国开始对华推行全面战略竞争政策，高科技是其对华打压的关键领域，而可能用于军事用途、助力中国军事现代化的技术更是重点。拜登政府延续并推高了对华科技打压的态势，以“防止尖端技术和军事技术流入中国”为由，其对华技术封锁已拓展到投资、研发、交易、加工和出口等价值链与产业链的各个环节。许多中国机构、企业和个人被列入“属于军队或与军队合作”的“实体清单”，遭到严厉制裁。目前看来，美国的技术封锁不仅整体破坏了朝鲜、伊朗和俄罗斯军事技术进步的外部环境，也严重阻碍了中国具有国际竞争力的高科技产业，为美国巩固军事力量优势赢得了时间和空间。

（四）进行盟伴战略动员

在推进 “重返制海”战略的新形势下，美国竭力动员其印太盟友和伙伴对付共同的对手。目前，美国正推动联盟体系转型，从作为“力量倍增器”的域内外众多盟伴汲取资源，“逐国加强集体能力”，并强化盟伴间“直接支持威慑的互操作性”。为实现“加强集体能力”的目标，美国针对印太主要对手，从舆论、利益和组织三个方面对盟伴进行战略动员。

首先，在舆论上，美国渲染印太对手的挑战情景及野心，在 “自由和开放的印太”概念下，打造维持所谓海上安全的价值观联盟。在官方文件和智库及媒体的表述中，美国往往带着强烈的意识形态色彩将中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜等新兴海上对手置于修正主义语境之下，将对手塑造为挑战美国主导规则与秩序的他者身份，反复强调新兴海上对手不仅挑战美国的利益，也在军事、政治和经济等领域威胁到美国与盟伴的共同价值观。因此，美国将“促进自由和开放的印太”确立为“印太战略”的目的，号召盟友团结在共同价值观的旗帜下。

为了具象化海上威胁，美国频繁发起舆论攻势。美国主导的国际舆论不仅常态化炒作中国在南海、朝鲜在黄海以及伊朗在波斯湾等海域不断拓展的、辨识性高的 “非法主张和军事活动”，指责他们造成海上安全危害，也渲染对手间的联系与合作，如一再炒作中俄伊联合海上演练，臆测其结盟意图。为了激起盟伴的共同焦虑感，美国娴熟运用话语权塑造“迫近的威胁”，热炒军事危机的地缘后果。最为显著的例子是，美国一边将中国在台海所谓的“军事冒险”确立为印太“一体化威慑”战略的优先事项和首要海上及地缘威胁情形，一边又不断借助“戴维森时间”与台海“新常态”等话语和兵棋推演等手法，将“武统台湾”塑造成为印太联盟关于“中国军事威胁论”的最新共同认知。

其次，在利益上，美国不但 “公有化”制海权，而且与支持美国“重返制海”战略的盟伴分享霸权资源。随着对盟伴支持的依赖增强，美国有意淡化制海权的排他性，强调海洋为公域、维护海上安全对美国以外的“一切国家都有利”。美国还强推海上合作战略，甚至直接将盟伴当作持久、关键的非对称优势，强行给后者分配维护制海权等目标任务。除了战略绑定，美国还积极向盟伴提供海上安全俱乐部产品，提升后者的海上能力。第一，更积极地提供安全承诺等俱乐部产品。美国不仅愈加明确和具体地为菲律宾和台湾等盟伴提供安全承诺，也积极倡建主要服务于印太联盟成员的“印太海域态势感知伙伴关系”。例如，拜登总统在美日韩首次峰会一开场就重申了美国对日本和菲律宾“钢铁”般的保护承诺，并特别强调在南海“攻击菲律宾一切飞机、军舰或武装人员”都将触发美菲共同防御条约。第二，提升盟伴的海上“非对称战”能力。面对美国前沿部署力量薄弱的问题，美国以非对称思维指导和支持盟伴提升海上能力，以弥补自身力量的不足。

作为典型事例，美国近年来为应对东海和台海的军事风险，不仅向日本出口巡航导弹、支持其开发和部署远程导弹，也向台湾出售了重型鱼雷。第三，更具基础性的是，分享美国军事建设的红利，向盟伴转移军工需求及拓展产研合作。由于美国的修造船企业等军工产业短期内难以提供美国应对海上竞争所需的装备和服务，美国与日韩澳印等盟伴加强了武器装备方面的研发和制造合作，考虑将部分造舰订单转给日韩企业。美国海军也已与印度企业签订了舰船维修合同，并计划将印度打造成美军 “在印太资产的维护中心”。

再次，从组织上，美国竭力构建旨在整合盟伴关系和资源的印太联盟体系。在巩固与亚太盟伴关系的基础上，美国不遗余力地加强与印度和北约盟友等势力的关系，构建与对抗性价值观相一致的印太联盟体系，为在印太的战略布局汲取丰富资源。第一，结合盟伴的禀赋优势与其开展有针对性的双边军事合作。美国将日本和澳大利亚当作其印太海上霸权的 “北锚”和“南锚”，在两国部署更多前沿力量，还与它们就护持制海权密切合作，配合在第一岛链内对华展开海上军事竞争。同时，美国也在菲律宾寻求更多前沿部署基地，与印度密切合作以应对所谓中国在印度洋的“野心”。第二，积极构建议题性的小多边机制。美国以双边关系为基础，先后牵头建立了美日澳印“四方安全对话”、美英澳三边同盟、美日韩准同盟和美日菲三边框架等多个小多边机制，以推动盟伴就包括海上安全在内的特定议题和领域展开对话合作、提升印太联盟的凝聚力与行动力。其中，深化合作的美日韩准同盟与不断拓展的“奥库斯”紧密联动导致印太联盟“北约化”、进而集体实现对华一体化威慑的前景尤应高度关注。

美国不但在政治上强行为盟伴分配护持制海权等任务、整合盟友关系和资源，而且在具体的海上安全合作倡议和项目中让盟伴提供更多资源、承担更多印太 “重返制海”战略的成本和责任。例如，美国主导的“印太海域态势感知伙伴关系”计划是“四方安全对话”提出的首个海上安全合作倡议，盟伴将以共享海上数据的形式参与美国的海域信息情报网络建设。而作为“印太海域态势感知伙伴关系”计划的补充，对于正在推进的“印太水下态势感知”项目，美国也需要日澳印等盟伴在双边和多边机制下提供必要的支持。反过来，这些机制化的倡议和项目也在充实和强化美国构建的印太联盟体系。

三、美国拓展印太海上战略对地区秩序的影响

在 “一体化威慑”战略下，美国在各战略层级都在不断拓展印太“重返制海”战略，对印太地区秩序产生了多重影响。美国以威慑或准备击败对手的强硬姿态追求护持制海权等目标，加剧了与主次对手的海上竞争，升高了冲突和战争风险。而随着与主次对手海上安全竞争态势的深刻变化，美国不断拓展的印太“重返制海”战略也在海上规则、“基于规则的印太秩序”等次要目标方面，深层次塑造着印太地区规则与秩序的变革。

（一）加剧印太海上安全竞争

作为制海权竞争的基础，美国及盟伴与印太新兴对手提高海上能力的竞争更为激烈。随着安全战略的基调转向威慑，美国追求能够威慑或击败任何印太对手的海上能力。美军各层级海上战略概念均强调保持制海和拒止能力领先，通过军事资源转移、以先进武器系统研发为代表的军事力量发展和构建对抗性印太联盟等举措，集聚优势资源及能力。在美国支持下，日韩印澳等域内外盟伴也在积极建设非对称海上能力。美国及其印太盟伴的这种战略和军事态势让新兴对手们压力大增，后者也迅速以建设更为高效的拒止能力和扩大非对称制海能力作为回应。如伊朗在海上 “灰色地带”手段中更倾向于选择“混合战”、“非对称战”，朝鲜则更为激进，大力开发水下核武系统等海上拒止性武器。与美国整合盟伴资源“加强集体能力”相仿，新兴国家也加强了彼此间提升海上能力的合作，通过军售和联合研发等方式实现了反舰导弹和无人机等先进武器装备的技术扩散，并在日本海和波斯湾等印太美军外线频繁进行针对性的联演联训。总之，各方在制海权竞争的驱动下竞相追求海上优势能力，从根本上升高了印太海上竞争的态势。在相应军事资源及能力的支持下，美国主导的印太海上安全竞争正超出“灰色地带”范畴，并产生溢出效应。在“一体化威慑”战略指导下，美军所展现的“可信的作战态势”，既是极具进攻性的威慑行动，又是着眼未来的战备行为。而美国咄咄逼人的一体化威慑行动，势必招致对手运用海上拒止和制海能力做出强硬回应。随着敌对升级、军事手段愈加激进和战略回旋余地缩小，美国与对手的制海权及地缘竞争很可能滑出“灰色地带”乃至爆发战争。

在日常海上竞争方面，美国更依赖不确定和高风险的非对称手段。尤其是在目标与资源失调的压力下，美国大量运用无人机舰等复杂而难以约束的先进装备，以赢得日常竞争这一次要目标，前国防部官员甚至建议美国应指导和培训盟伴在南海对抗中使用非对称武力。这种进攻性和压迫性策略会激化与对手的海上安全矛盾，尤其是无力坚持低烈度 “灰色地带”竞争的次级对手可能会选择发挥禀赋优势对美发起非对称战，如伊朗支持也门胡塞武装在红海对美国及其盟友进行“破交战”。这不仅可能使美国与新兴对手的海上竞争形态升级为冲突和战争，也使印太及边缘地带的海上安全问题外溢到外围区域。

尤为严重的是，随着海上热点的激化和联动，印太海上安全形势存在失控的风险。为了论证 “重返制海”战略的正当性、汲取更多资源，美国不但激化了“印太战略”主要方向上的南海、东海和台海热点，也激化了次要方向上的朝鲜半岛和波斯湾等边缘地带的热点。而且，美国不断以阵营对抗的操作强化热点间的联动，一些盟伴抓住美国急于在联盟体系下威慑对手、维持海上优势的心理，利用热点升温的机会制造海上危机以乱中渔利。例如，菲律宾倚仗美国的支持，在仁爱礁、黄岩岛和“南海仲裁”等诸多议题上重新升温中菲南海争端，不断制造海上危机。由于海上竞争激化、战略互信走低且风险管控机制缺失，美国带领盟伴与对手围绕海上热点的对峙、对抗和意外等很可能酿成军事冲突。

（二）激化中美战略竞争态势

美国以中国为首要海上安全对手、以取得对华制海权竞争胜利为主要目标，全面拓展 “重返制海”战略，已经引发中美发展海上能力的竞争。美国以中国为假想敌的内外线联合力量，将有能力否定中国非对称的局部军事优势，恢复美军在中国近海的“全域进入自由”，也将阻止中国海军继续走向远海。这种追求绝对制海权目标及发展相应非对称和传统能力的行为，不仅严重挑战了中国的海上安全利益，如濒海地带及关键海上交通线的安全，还增加了中方处理台海、南海问题的阻力，更使中国的周边环境日益军事化和复杂化。中国只能以积极发展海上能力进行回应，以维护正当的国家安全利益。而这种极具针对性和目标性的海上能力竞争，为中美两军激烈的海上互动提供了持续的资源及能力。

美国对华常态化展示 “可信的作战姿态”也增加了爆发海上军事冲突的风险。首先，美军在南海周边强化对华海空威慑、抵近侦察与验证作战概念等战备活动最受瞩目，也最为危险。这种挑衅行为严重挑战了中国的安全利益，既要求中国进行针对性的军事回应，也为中国军队“拿敌练兵”提供了机会。中美在南海和台海一些关键海域的海空对抗强度和频率都在显著增强，两军发生军事意外的风险大幅上升。其次，美国对盟伴的军事支持也更直接、政治意义更强。当前，美国几乎在所有涉华海上争端问题上都放弃了表面“中立”，鼓励和支持盟伴挑起事端，并为其提供现地态势感知和联合行动等军事支持，其中，以美国在南海争端区域对菲律宾的联合巡航和情报支援等双边支持、“美菲＋”安全对话和多国军事演训等小多边支持最为典型。这进一步激化了中美海上安全矛盾，使区域海上安全局势走向军事化和复杂化，也加剧了中美围绕海上热点的军事对峙和对抗。此外，美国与主要对手的海上军事冲突也很可能触发系统效应，引起或加剧美国及韩日等盟伴与朝伊等次要对手的军事冲突。

美国不断拓展印太 “重返制海”战略，也在整体上激化中美战略竞争。军事关系一直是中美关系的晴雨表，海上安全竞争也是中美战略竞争的典型体现，美国主要针对中国强化及拓展印太“重返制海”战略及中国的回应，也对中美战略竞争产生了深刻的负面影响。第一，渲染“中国海上威胁”持续恶化了中美战略竞争的氛围。美国以强烈的意识形态语言持续宣扬“中国海上威胁论”，以论证其海上战略的正当性，中国则以对抗性叙事给予回应，中美论战升级不利于发展中美关系的舆论环境，持续拉低彼此的战略互信。第二，美国进攻性和压迫性的海上战略目标及举措，压缩了中美战略竞争的转圜空间。美国海上战略理念转向威慑，确立在中国近海追求绝对制海权的战略目标，在印太联盟内整合资源及能力对华进行海上遏制，常态化进行咄咄逼人的前沿威慑活动，无疑将迫使中国采取更为积极的防御战略。中美海上安全竞争的基调变成威慑与反威慑，中美战略竞争的基调也随之变化，两国维持战略竞争整体稳定的转圜空间不断减少。第三，海上危机管理困境的加剧将对中美战略竞争走向产生关键性负面影响。中美均意识到中美海上竞争有走向失控的风险，也有共同加强危机管理的强烈意愿，然而美国拓展“重返制海”战略激化海上安全竞争，很可能加剧中美海上危机管控渠道不畅、规则落后和机制失灵。

（三）塑造地区规则与秩序

美国印太 “重返制海”战略的拓展，也将持续塑造印太地区的规则与秩序。美国与新兴对手的拒止与制海能力竞争方兴未艾，各方围绕控制海洋的阵营化竞争愈演愈烈，印太海上安全局势更不稳定，却已经在持续塑造印太乃至更大范围的海上及地区的规则与秩序。

美国追求在 “任何需要的时间和地点使用海洋”的绝对“海洋自由”，一向将基于有效制海权、其主导下的海上规则与秩序转化为应然的“海洋自由”原则，并以绝对优势的海上力量加以维护。随着美国以海军为主力的联合力量优势动摇，美国主导的印太海上规则逐渐发生变化，而累积的规则变化也将导致印太海上秩序出现新变化。基于海上能力此消彼长的现实，美国开始承认主次对手的局部和非对称优势，接受后者界定的规则和主导的局部海上秩序。例如，中国接连明示取消“海峡中线”及台湾当局非法划定的“领海、领空线”和离岛“禁限制水域线”，美国事实上承认了中国有限主导台海秩序的新常态。再如，在扣押邮轮后，伊朗声明波斯湾秩序不应由美国主导，波斯湾海域海上安全应由伊朗与地区国家提供，美国除表示“加强防御”外，也未采取实质性反制措施。

美国也在改变自己的海上行为及规则，以适应新的海上竞争形势。一方面，淡化自身非实战海上活动的军事意涵，寻求通过合作管控危机。例如，美国模糊化处理 “有缺陷的”的“航行自由行动”，将其当作批评“非法和全面的海洋主张”政治化叙事的工具，淡化通过即时军事行动挑战“过度海洋主张”的色彩，降低易引发海上冲突的对抗性行为。③近年来，美国在难以有效威慑的情况下，也较以往更迫切地以协商和调停等合作方式管控海上危机、冲突和技术的不确定性，而非完全按照“一体化威慑”战略的要求诉诸武力。另一方面，美国也开始与盟伴有限地分享海上规则权益。美国不愿共享海上主导权，却也更多通过盟伴对话和协调、制定和调整俱乐部性质的海上规则，如有意在小多边机制下共同商定和实施盟伴关切的“打击非法捕捞”规定，以争取后者支持美国的印太海上战略布局。

为了动员盟伴应对新兴对手的海上威胁与挑战，在领导力下降、外交危机不断的背景下，美国也不得不构建更为平等和灵活的盟伴关系。除了积极让利、与盟友分享霸权资源外，美国还更强调维护全球安全与治理、保护盟伴等海上集体安全概念，并以意识形态为号召，在以美国为核心的双边和多边机制下与印太盟伴进行战略协调。从整体上看，同海上规则与秩序变化相一致，美国与新兴对手之间的战略竞争使得印太地区规则更为多样化、更具竞争性，随着竞争者实力和规则的变化，地区秩序也在相应发生动态调整。

概言之，美国拓展印太 “重返制海”战略遇阻的根本性后果是，拥有局部制海权优势的对手通过倡导有竞争力的海上规则与秩序主张，正产生跨区域和跨领域的示范效应和持久影响。当前，印太海上热点激化、冲突风险升高，而风险管控机制却面临缺失和失灵的困境。这不仅表明了美国海上能力的不足，也凸显了以维护“海洋自由”为名、行护持海上霸权为实的“基于规则的国际秩序”的先天不足。于是，新兴国家便在已建立局部制海权优势的区域，倡导与美国不同的海上秩序主张，推动以新的规则处理激化的海上争端、化解冲突风险，提供维护海上安全的机制化公共产品。例如，中国在被美国视为“重返制海”主要对手的压力下，倡建去霸权化的“海洋命运共同体”，并推动以合作协调的“双轨思路”处理南海问题。中国拥有局部制海权优势，美国虽反对中国竞争性的新海上规则与秩序倡议、竭力阻挠其在南海地区的实践，但却也轻易不敢以武力进行否定。

出于趋利避害的理性考量，包括美国盟伴在内的域内国家也参与新规则与秩序的创制，如东盟国家参与 “南海行为准则”的磋商。域内国家积极响应或不愿在竞争性的规则与秩序间“选边站”，都将削弱美国主导下的规则与秩序的稳定性，美国维护印太主导地位则要消耗更多资源，长此以往，印太乃至更大范围的主导性规则与秩序将可能发生历史性变化。

结　　语

在重新聚焦大国军事竞争后，美国以印度洋 —亚洲—太平洋地区为重心，推动海上战略由“由海向陆”向“重返制海”转型，以应对新兴海上国家对美国制海权的挑战及其带来的地缘影响。随着军事战略的基调由竞争转向威慑，美国最终确立了发展和运用军事力量、重点应对军事威胁的“一体化威慑”大战略。在这个国家层级战略的指导下，各层级军事战略均积极主动调整和更新旨在有效威慑或准备击败对手的海上战略及技战术概念，拓展印太“重返制海”战略。为了实现以护持制海权为主的战略目标，美国不断加强前沿军事部署与活动、巩固军事力量优势、对盟伴进行战略动员，以充分调配和汲取资源及能力。这种以在印太军事遏制中国为重点、兼顾其他对手的海上战略调整，在护持制海权方面前景尚不明朗，而印太海上安全形势却在持续恶化。激烈的海上安全竞争不仅诱发印太海上秩序由稳向乱的危机，也在激化中美战略竞争态势。在此过程中，印太海上及地区乃至更大范围的规则与秩序也在经历深刻变化。

从安全战略的基本逻辑看，美国印太 “重返制海”战略的实践效果主要取决于制海权目标与军事资源的协调情况。“重返制海”战略的目的始终是维持海上优势，美国以海军为主力的联合力量除了实现护持绝对制海权的主要任务外，还承担着大战略规定的多种次要目标，如需要承担力量投送、日常“灰色地带”竞争和宣示外交政策等多种军事和非军事任务。在“一体化威慑”战略的指导下，美军进一步明确了印太“重返制海”战略的主次目标及其优先性。然而，简单的目标排列不是战略，战略的制定和实施均受资源条件的限制，美国调整印太海上战略必须解决存在已久的目标与资源失调的问题。第一，美国设定的一些军事目标过于政治化，难以保证相应的军事资源加以匹配。例如，内线海上游击战的观点建议美国用水雷对中国实施近岸封锁，并动员盟伴在台海附近水域开展扫雷，但事实上美国及其盟伴均不可能投入相应的军事资源。第二，美国能否调集足够资源、重建针对主要对手的军事优势尚待观察。面对中国持续推进的军事现代化进程，美国能否克服地理劣势、战略透支、预算困境和军工业萎缩等困难，在西太重建对华军事优势仍充满变数，遑论还有俄罗斯和伊朗等对手掣肘。第三，美国对盟伴的资源汲取存在很大的不确定性。美国不断加大对盟伴的动员力度，从整个印太联盟汲取资源以补充自身资源及能力不足，然而不少盟伴对美国“重返制海”存在战略疑虑、不愿“选边站”和受到国内外阻力等情况，使得美国汲取盟伴资源的效果远不如预期。第四，美国针对次要对手或目标的资源投入不足。美国持续向西太转移资源及力量以遏制中国崛起，此举稀释了在波斯湾及其他印太边缘和外围地区的资源投入。美国不仅难以有力回应伊朗极端化的海上拒止行为，也无法有效反制胡塞武装的破交战。针对制海权竞争投入过多资源，也使得美国在印太日常海上“灰色地带”竞争中仍处于劣势。

由于制海权的不可或缺性，美国将综合运用以军事力量为主的大战略手段，持续拓展印太 “重返制海”战略。美国已认定印太是关乎美国安全与繁荣的关键地区，也是２１世纪地缘政治变革的“震中”所在，而巩固以制海权为核心的海上优势也是美国主导印太规则与秩序的基础。只要美国仍然坚持霸权利益，其持续拓展印太“重返制海”战略的目的和决心均不会有本质改变。未来，面对深刻的制海权危机及其地缘政治后果，美国在“一体化威慑”战略的指导下，将重点推进以下“重返制海”战略举措。第一，持续提高自身资源的调配、汲取及转化效率，以护持绝对印太制海权等战略目标。美国将贯彻“非对称战”思维，继续创新战略概念、优化前沿与纵深兵力部署、抢占军事科技“制高点”和推进军工产业改革，高效巩固和扩大印太军事能力优势。第二，加大汲取盟伴资源的力度，并在联盟内优化资源配置与使用。美国面临紧迫的制海权威胁及地缘政治危机，但短期内却难以克服自身的资源困境，将会加快构建小多边关系、拉高阵营对抗态势和加大联盟内资源共享力度，以强化美国印太联盟体系针对新兴对手的资源及军事能力优势。第三，追求以有限印太制海权为主的战略目标，并更多使用政治与外交等非军事手段。美国将接受海上能力消长和资源分布的新现实，放弃实现全时和全域使用海洋的“海洋自由”，转而追求足以保护美国“安全和繁荣”利益的有限制海权。经常被忽视的一点是，“一体化威慑”大战略强调威慑与战备，却也支持与对手进行有条件的对话与合作。事实上，美国也经常采取对话与谈判解决海上矛盾、管控冲突风险乃至协调规则与秩序等措施，以保护包括总体稳定的制海权在内的印太利益。目标与手段的改变，既是美国现行印太“重返制海”战略的产物，也将是美国面对海上安全形势现实的理性选择。在趋于激烈的印太海上安全竞争中，美国进一步的印太海上战略选择及举措是形成多极平衡的海上权力格局，抑或因海上对抗与冲突风险失控走向冲突与战争，目前还有待观察。

作者：陈永（作者是上海社会科学院国际问题研究所助理研究员）

转载自《外交评论》 2024年第3期。