（一）纲领的语义
在中文中，“纲领”一词通常指政府、政党、社团根据自己在一定时期内的任务而规定的奋斗目标和行动计划，泛指起指导作用的原则。
《古今汉语词典》将其解释为总纲、要领。比较形象的比喻是，渔网上有一条粗绳子，收网时，渔民拉住绳子把网慢慢收拢，这条绳子就是“纲”。领，本指衣服的领子。抓住纲和领子，网和衣服就把握住了，所以用“纲领”来表示总的方面、总的原则、总的方向。毛泽东在中国共产党第七次全国代表大会上的口头政治报告中也用了这个比喻，指出：“……使我们的同志们懂得新民主主义就是我们的总纲，有纲有目，‘纲’就是渔网上拿在手里的大绳子，‘目’就是渔网的眼。”
“共同”通常指大家一起，与英文的“common”具有同等含义，指属于大家的或者公有的。
据文献记载，在中国共产党的历史上，第一次使用“纲领”一词是1921年第一次全国代表大会通过的决议，即《中国共产党的第一个纲领》，这份15条约700字的简短纲领，确定了党的名称、奋斗目标、基本政策，兼有党纲和党章的内容，是党的第一个正式文献。
这部中国共产党第一个纲领，确定党的名称为“中国共产党”，规定党的纲领是：革命军队必须与无产阶级一起推翻资本家阶级的政权；承认无产阶级专政，直到阶级斗争结束，即直到消灭社会的阶级区分；消灭资本家私有制，没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料，归社会公有；联合共产国际。
从此“纲领”一词成为中国共产党宣传党的主张，并根据不同时期党面临的形势，提出不同政策主张的表达方式。
在革命根据地，中国共产党以施政纲领形式制定抗日战争时期的不同政治主张。如1937年6月20日通过的《中国共产党陕甘宁边区委员会在民主的普选运动中所提出的民主政府施政纲领》，根据抗日救国十大政纲提出在陕甘宁边区实行的16项具体主张。“施政纲领”一词作为中国共产党陕甘宁边区委员会文稿的名称而使用，开启以纲领作为施政目标的实践。1939年4月4日，陕甘宁边区政府发布《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，仍继续使用“施政纲领”一词，并以此作为“边区一切工作之准绳”。从此陆续出现了《山东省战时施政纲领》(1940年8月7日）、《中共晋察冀边委目前施政纲领》(1940年8月30日）等。
1941年11月，陕甘宁边区第二届参议会通过了《施政纲领》，共21条，是一部陕甘宁边区带有根本法性质的政纲。纲领号召边区各社会阶层，各抗日党派，动员一切人力、物力、财力共同抗战，坚持与边区境外友党友军及全体人民的团结，反对投降、分裂和倒退行为。纲领规定，中国共产党与各党派、群众团体按照“三三制”组织抗日民主政权，保证一切抗日人民的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社等各项自由民主权利。《陕甘宁边区施政纲领》序言指出，“……向我区边区二百万人民提出如下之施政纲领，如共产党员当选为行政人员时，即将照此纲领坚决实施之”。
从某种意义上说，从纲领到施政纲领，从施政纲领到共同纲领是中国共产党建立多党合作和政治协商制度的重要传统与历史脉络，体现了中国共产党与时俱进的政治品格。
（二）“共同纲领”一词的演变
由谁先提出“共同纲领”一词？
这是研究共同纲领作为历史文献的重要起点，虽只是词汇的变迁过程，但其中也包含着共同纲领内在的精神与历史逻辑。
陈扬勇在《建设新中国的蓝图：〈中国人民政治协商会议共同纲领〉研究》一书中，曾考证共同纲领一词的最初使用，他认为，根据查阅的材料，正式提出“共同纲领”这个概念并把共同纲领提到工作日程，是在1948年10月。这年10月6日（应是8日），中共中央电告高岗并东北局，“新政协必须通过共同纲领”，指示他们向到哈尔滨的民主人士征询“对共同纲领的主要内容有何意见”。
这份电报的正式文本是“中共中央关于征求民主人士对《关于召开新的政治协商会议诸问题》的意见给高岗等的指示”。在指示中，中央委托高岗、李富春，约已到哈尔滨的沈钧儒、谭平山、章伯钧、蔡廷锴、王绍鏊、高崇民、朱学范等，“会谈数次，并将下面所附书面文件转交他们，每人一份，告以这是中共中央委托你们与他们商谈的书面意见，正式征求他们的意见”。并特别要求“请你们和他们过细加以斟酌，以其结果电告”。电告中所说的“书面文件”指《关于召开新的政治协商会议诸问题》，其中第（四）部分说明新的政治协商会议应讨论的委托事项。
这是中央的文件中第一次出现共同纲领以及共同纲领起草的相关问题，但其历史可追溯到1945年。
早在1945年4月24日，毛泽东在中国共产党第七次全国代表大会上作《论联合政府》政治报告。在报告中，毛泽东重点谈到“中国应否成立民主的联合政府”问题，并具体说明了中国共产党的政策，即一般纲领和具体纲领。在一般纲领的说明中，毛泽东明确指出：“为着动员和统一中国人民一切抗日力量，彻底消灭日本侵略者，并建立独立、自由、民主、统一和富强的新中国，中国人民、中国共产党和一切抗日的民主党派，迫切地需要一个互相同意的共同纲领。这种共同纲领，可以分为一般性的和具体性的两部分。”
这里出现的“共同纲领”是以政策表述方式出现的，但“共同纲领”这种表述的使用，在一定程度上体现毛泽东等中国共产党领导人以民主党派“互相同意”为基础构建共识、建立广泛的统一战线、成立具有广泛代表性的联合政府的建国理念。
因此，从概念史的角度看，中国共产党提出“共同纲领”的概念始于1945年。对此，董必武认为，“共同纲领，实质上就是我们党第七次代表大会通过的毛泽东同志在《论联合政府》报告中提出的政治纲领。它是我国的临时宪法。建国初期的一切法制都是以它为基础”。
有学者认为，“对照毛泽东在《论联合政府》中关于联合政府《共同纲领》的阐述，我们不难发现它同《中国人民民主革命纲领草稿》第二稿的联系。这种分一般纲领和具体纲领的形式，一直延续到后来周恩来亲自草拟的《新民主主义的共同纲领》”。
在报告中毛泽东强调，“团结一切愿意参加的阶级和政党的代表在一起，在一个民主的共同纲领之下，为现在的抗日和将来的建国而奋斗”。在这篇报告中毛泽东同时使用“施政纲领”一词，指出：“成立一个由国民党、共产党、民主同盟和无党无派分子的代表人物联合组成的临时的中央政府，发布一个民主的施政纲领。”可以说，在概念演变过程中，共同纲领与施政纲领并没有实质性区别。
1945年12月5日，回到延安的周恩来向中共中央提交了一份书面报告，提出了他对政协会议的意见，其中谈到政协会议“应以政治问题尤其是施政纲领、改组政府、民选国大及宪草原则为主题”。1946年1月10日，政治协商会议在重庆开幕。1月14日，在政治协商会议第四次会议上讨论改组政府时，董必武代表中国共产党提出：应有一个共同纲领，在共同纲领的基础上改组政府等八项主张。民盟代表章伯钧发言，大致同意董必武方案。罗隆基认为，纲领的性质“应承认其性质等于现阶段的宪章”，如以抗战建国为蓝本，似非必要，因不够完备。
1946年1月15日，民盟代表张申府发言说：“共同纲领正是所谓剧本，是要给他遵守的。过去就是政府爱怎么办就怎么办。由寡头一党变成各党共同，在过渡期间要有一个根本临时的法，必须有这样一个法，才能共同遵守。”他认为，共同纲领具有“临时约法”的性质，实际上要求取消原有的约法。
1946年1月16日，参加政协会议的中共代表团提出《纲领草案》，认为纲领条文不能太过简略，要求“必须立即扩大现在的国民政府的基础，改组为能够容纳全国各抗日民主党派及无党派民主人士参加的、举国一致的、临时的、联合的国民政府”。特别强调“确定在本年内召开有各党派参加的、自由的、普选的国民大会，制定宪法，并依据宪法成立正式的联合的国民政府”。这是中国共产党比较完整的建国宪法设想，体现了联合政府的基本理念。
1946年1月18日，周恩来在政治协商会议讨论国民大会问题时的发言中指出，何谓政治解决？政治解决就是相互容让，妥协。和谐就是不敌视，不要有恶意，无论怎样争辩也不要分裂。他特别谈道，比如改组政府问题，我们方面特别重视纲领，因为必须在原则上有了共同点，大家才能根据共同的政策去奋斗，为人民谋利益。如果没有共同点，没有纲领，大家聚在一起，天天争吵，一定会有碍国事。这里周恩来提出纲领与共同利益的关系问题，强调“有了明确纲领与宪法，民主才有保障”。可以说，以纲领聚合共同点，完整地提出共同纲领是中国共产党建国的基本思路。
1946年1月26日，政协会议在进行中，五个小组所协商的问题都有了眉目，可以达成协议。但国民党人对政协宪草协议提出反对意见，要求修改宪草原则，国民党代表吴铁城发表两点意见：一是纲领的性质；二是制定纲领的根据。他说，纲领之根据为：(1）建国大纲；(2）国民党六次大会通过的施政纲领；(3）国民党参政会通过的施政方针；(4）尤要的是抗战建国纲领。他的基本主张是，政协代表不是选举产生的国民代表，而是党派代表，因此共同纲领便不具有“法”的性质，而是党派协定，这样原有的约法便继续有效。
董必武代表中国共产党作关于施政纲领的报告，提出和平建国的基本方针，包括：各党派长期合作，坚决避免内战，以和平民主团结统一为基础，结束训政，实施宪政；人民自由权利问题，人民应有身体、思想、信仰、言论、出版、集会、结社、通讯、居住、迁徙、营业、罢工、游行、示威、免于贫困及免于恐怖之自由；筹备国大，制定宪法，实行地方自治等十项主张。
1946年1月31日，在政治协商会议闭幕式上周恩来作了《中共愿为政协协议的全部实现而努力奋斗》的致辞。他提出，和平建国纲领和宪草原则，是使中国走上政治民主化的准绳，同时指出：这是中国走上和平团结民主统一的开始，值得我们庆幸。我们也懂得建设的开始，必然会遭遇许多困难，但是我们相信本着政治协商会议的精神，一定可以克服这些困难。同日，他与美国总统代表马歇尔会见时，专门提到“共同纲领”一词。他说，政治协商会议所要解决的问题，是要军队国家化和政治民主化同时并进以建成一个统一民主团结并有宪法的中国。……政府凡有与上述共同纲领和宪法一致的议案，则只要过半数即可通过。但凡是意图变更共同纲领和宪法的议案，则必须有较半数还要多的一个比例才可以通过。在这里，中国共产党已经把宪法和纲领、宪法和共同纲领加以区分，并明确把政治协商会议的共识称为“共同纲领”，作为实施宪法的过渡性机制安排。
1946年2月1日颁布的《纲领草案》继续采用“建国纲领”一词。
《纲领草案》序言规定，“国民政府鉴于抗日战争业已结束，和平建设应即开始，为邀集各党派代表与社会贤达举行政治协商会议、共商国是，以期迅速结束训政，开始宪政，特制定本纲领，以为宪政实施前施政之准绳。并邀请各党派人士暨社会贤达参加政府，本于国家之需要，与人民之要求，协力一心，共图贯彻”。
当时的纲领实际上是指和平建国的蓝图与基本原则。这里的“本纲领”就是周恩来1月31日所说的“共同纲领”，为宪法实施前的“施政之准绳”，符合“共同纲领”一词的基本含义。因此，到了1946年1月，在中国共产党的文件以及领导人的表述中，“共同纲领”已成为正式的话语表达。
同时,在与马歇尔的谈话中周恩来指出，中共不仅愿在宪法实施以前和国民党合作，而且愿在宪法制定后继续合作，以保证中国能走上和平安定的局面，开始和平建设。这种表述也在一定程度上体现中国共产党人对宪法在国家建设中重要作用的认知，也可以折射出先制定共同纲领后制定宪法的国家建设观。
1946年8月11日发布的《东北各省市（特别市）民主政府共同政府施政纲领》，正式使用“共同政府施政纲领”表述，并以此为基础“制定省宪”，也成为地方层面将共同施政纲领与省宪有机结合的尝试。
1946年10月21日，（旧）政协会议的议题被确定为五个：改组政府问题，施政纲领问题，军事问题，国民大会问题，宪法草案问题。根据议题，成立五个小组，由参与政协会议的各党派代表参与。施政纲领召集人为张厉生、董必武。参加人有陈布雷、张厉生、董必武、王若飞、常乃惠、杨永浚、张申府、黄炎培、李烛尘、郭沫若、傅斯年。
对设立五个议题与小组的原因，代表民盟的梁漱溟曾说道：“……政府改组后，宪政实施前，这一段时间如何施政，须有一个共同纲领，所以又设立了施政小组。”这里梁漱溟先生不仅解释成立五个小组的原因，同时用了“共同纲领”一词，即作为过渡时期施政的纲领。宪草小组确定了12条原则，交由宪草审议会据以修改“五五”宪草，起草整个宪法，各方人数多一点，还有10个专门委员参加工作。
基于施政纲领与宪草起草工作是同步进行的，在梁漱溟先生看来，旧政协的五项任务中，施政纲领小组和政府组织是过渡性的，正式宪法秩序的确立应由宪法来完成。施政纲领与共同纲领是正式宪法颁布前的过渡性制度安排，具有过渡性或者临时性。可以说，共同纲领本身具有实效性与一定的法律属性，但不同于正式的宪法性规范。
1946年12月18日，周恩来在《一年来的谈判及前途》一文中再次提出：中国的事情，一定要经过各党派协商，这也就是实行了毛泽东同志的“三三制”思想。“三三制”有两个特点：第一个特点是共产党不一定要在数量上占多数，而争取其他民主人士与我们合作。第二个特点是各方协商，一致协议，取得共同纲领，以作为施政的方针。
1947年5月，内蒙古人民代表会议通过了《内蒙古自治政府施政纲领》。
董必武在《关于人民政治协商会议及团结民主人士问题》中曾回顾中国共产党设想的新政治协商会议的背景。他说：“去年五一，党中央号召召开新政治协商会议，因为那时看胜利形势的发展，没有像现在这样快，所以当时想象的新政协是小规模的，想由新政治协商会议，草拟政治纲领，商定召开全国人民代表会议的方法，然后由全国人民代表会议产生民主联合政府。”这里董必武对新政治协商会议与全国人民代表会议关系作了说明，同时采用了“政治纲领”表述，说明中央曾考虑“政治纲领”的用法，体现中国共产党对制定共同纲领保持十分慎重与不断探索的态度。
1948年9月，毛泽东在中共中央政治局的一次会议上，对即将建立的以“人民民主专政”为“国体”的共和国将要采取的政体类型提出构想，他说，人民民主专政的国家，应当以人民代表会议产生的政府来代表它。因此，“我们政权的制度”应当采取民主集中制，“不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等”。
1948年11月25日，高岗、李富春代表中共中央与在哈尔滨的各民主党派人士对《关于召开新的政治协商会议诸问题》达成协议，其中明确新政协讨论解决的核心问题，即共同纲领问题与如何建立中华人民共和国临时中央政府问题。10月27日完成的《中国人民民主革命纲领草案》是在周恩来主持下，由当时的统战部部长李维汉具体负责完成，虽是共同纲领的第一稿，但名称上采用了“纲领”。
1949年1月8日，中共中央政治局会议通过了《目前形势和党在一九四九年的任务》，具体规划了党在1949年的工作任务，其中（十七）规定，北平解放后，必须召集第七届第二次中央全体会议，主要任务是：(1）分析目前形势和规定党的任务；(2）通过准备提交政治协商会议的共同纲领的草案；(3）通过组成中央政府的主要成分的草案。这里不仅明确提出共同纲领一词，同时要求准备提交“共同纲领”草案。这是中共中央政治局文件中首次出现具体起草共同纲领工作的安排。
1949年3月5日至13日，中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议在河北省平山县西柏坡村举行。这次会议是在中国人民革命全国胜利的前夕召开的。3月5日，毛泽东在这次会议上作了《在中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上的报告》。
该报告提出促进革命迅速取得全国胜利和组织这个胜利的各项方针，说明在全国胜利的局面下，党的工作重心必须由乡村移到城市，城市工作必须以生产建设为中心，规定了党在全国胜利以后，在政治、经济、外交方面应当采取的基本政策，重点分析了当时中国经济各种成分的状况和党所必须采取的正确政策。在报告中毛泽东特别强调，召集政治协商会议和成立民主联合政府的一切条件，均已成熟……现在中国第一次在我党领导之下的政治协商会议即将召开，民主联合政府即将成立，革命即将在全国胜利。这篇报告和毛泽东《论人民民主专政》构成了共同纲领的思想与理论基础。
1949年6月15日，新政治协商会议筹备会在北平举行。筹备会下设六个小组，第三小组负责起草共同纲领，使“共同纲领”一词成为正式的法律文件名称。
1949年9月4日，毛泽东审定过的共同纲领草案的正式名称由《新民主主义的共同纲领》改为《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》，并于9月29日的中国人民政治协商会议全体会议上一致通过。
可见，自1945年以来，从纲领到施政纲领，从施政纲领到共同纲领，其表述与内涵发生了变迁。但无论名称有多大不同，其共同点是形成建国的逻辑，以此确立建国的程序机制。可以说，“共同纲领”一词体现了中国政治文化的包容与折中，起到黏合不同政治力量与政治主张的作用，成为实现共同的目标——“建国”与“联合政府”的标志性符号。
共同纲领的序言、总纲以及体例对1954年《宪法》制定产生了重要影响，包含众多基本政策条款的“总纲”体例，是由共同纲领开创的。共同纲领之所以被称为纲领，是因为有许多条款并不具有严格的法律规范性，而是指未来争取达到的奋斗目标。这一特点在宪法文本中都得到了不同形式的体现。
图源：中国国家博物馆官网
