鉴于权力对于权利的超越、背离和异化,提出了对权力制衡问题。权力制衡可分为社会民众对公共机关权力的制衡与当权者自动要求和实行的制衡;来自权力机关外部的制衡与权力机关内部的相互制衡等等。当权者为什么也有制衡权力的要求?其一,这是人民制衡意志的反映。人民要求公共机关权力为民众权利服务而不得超越、背离和异化,否则人民不满意,严重时人民可能起来反对政府,罢免或整体更换当权者。当权者明白,自己和整个公共机关的权力扩张、滥用、腐败和懈怠必须有度,不能激怒人民,为此,需要约束权力。这种约束,主要是内部自我约束,有时也在一定范围和程度上安排它认为合适的方式,主动吸引社会民众对权力机关进行监督。其二,这也是权力本身结构和运行规律的要求。公共机关的权力总不能全部集中于一人或某一机构,需要分工。国家机关是十分庞大的机器系统,尤其需要分工协作。权力系统分为横向结构与纵向结构。横向结构是按照权力所担负的任务的各职能方面所作的分工,如有的负责重大决策,有的负责业务执行,有的负责监察和争议处理等;它们各自还包括许多具体职能方面,如负责行政的政府需要设立许多部门机构。纵向结构主要是指权力分为若干上下隶属的级层,如国家的中央政府与各级地方国家机关。以上权力的横向、纵向结构的各机关及其成员在权力行使上既分工、又配合,集中形成一个整体力量,共同完成权力的职能和任务。历史上各国的政体按照权力分散与集中的程度有分权制、集权制之别,但从来不存在绝对的分权与集权,权力总是要作一定分工并要求有一定集中度的。处在权力横向和纵向结构系统中的各机构及其成员,需要互相制衡,特别是中央对各职能机构和各地方机构的监督和制衡。这一方面是使各机构能协调一致以更好地完成各自职能活动,从而完成国家权力总任务的需要;另一方面也是为了防止它们对中央权力的不忠或反叛。
对权力的制衡更为重要的是人民的制衡。这是由权力的本源及其所应担负的根本职能和任务决定的;而前述当权者自动要求和实行的制衡,也主要起因于人民制衡的要求。人民对于公共机关特别是国家权力的制衡,可以分为在权力形成过程中的制衡与权力形成后存续运行中的制衡,平常时期和一般方式的制衡与非常时期和特别手段的制衡等。所谓国家权力的形成,可分为两种情形:一是指国家政权的创建,此可谓国家权力的原始形成;二是指同一种性质国家政权的各届政府、各当权官吏对于权力的取得,此可谓权力的继受。在这两种情况下,人民对于国家权力的影响和制约作用有所不同。
近代以来,许多先进的、革命的思想家真心实意地希望国家权力能够始终代表民意,设计了许多政治、法律制度和措施方案,以对权力进行制衡,并相信通过它们的实施,一定能够达到目的。许多革命家、政治家和主权者也曾真心想切实推行先哲和导师们的学说,为此而身体力行。考察客观效果,当然,重视权力制衡总比不制衡好。从历史观点说,近代以来各种国家权力总的情况同过去(如封建等级特权制)比较大有改善,它们比较重视反映民意,承认或强调国家权力对民众权利的服从和保护,人民在国家政治生活中的地位不管在实质上或形式上确有所改观。但是,情况是否如先哲们所憧憬的那么理想?是否如政治家和当权者们所反复宣传、标榜的那么真实?却并不尽然。包括先哲们在内,人们对此是过于理想化了。实际上,近代以来乃至今日,国家权力仍然难得有效制约而时常发生对于人民权利的偏离,有时甚至完全站到人民的反面。其中原因颇多,主要的可以说有三个方面:一是由权力固有特性所决定。如前节所述,权力对于权利的背离、超越和异化(即“离心力”)总是难以杜绝的。制约是必要的,也会有一定效果,但它是有限的、相对的。二是在权力制衡上当权者通常居于主导地位,他们对于权力制衡的态度、决心和所采取的措施制约着权力制衡的实际效果。三是权力制衡的许多措施的实行及其效果,受到社会历史条件局限。例如在民众物质生活条件、权利意识、文化素质及社会交通、信息等客观条件不具备的情况下,有许多好的制约权力的措施不能实行和有效发挥作用。下面分别就权力形成过程中和权力存续运行中的制衡情况作出分析。
首先,从一种新的国家政权创建———即国家权力的“原始取得”的过程来分析。一种新政权的创立应当符合多数民众的意志和利益要求,否则得不到民众拥护和支持,政权难以创立。所谓国家权力本源于人民,就是从这种实质意义上说的。政权创立者们深知这一点,所以往往声称他们,也只有他们,真正反映和代表着民意,是民众的全权代表。但谁都明白,实际上任何革命集团或其领袖在发起和进行革命过程中,没有也不可能事先征得社会全体或多数民众的同意和授权,不是由全国民众推荐、选举的,也从未订立过什么“社会契约”,也不是因为某些革命者本系“特殊材料”制成,天生就代表着民意。革命集团是否代表民意,是从客观上说的,它集中体现在其革命纲领和政策主张的人民性程度上,历史上任何革命集团对于人民意志和利益的反映和代表都是相对的。即使它们创建的宗旨和所确定的纲领本意是完全彻底为人民,“立党为公”,但在实际上也总会有时和在某些方面、某种程度上发生对民意的偏离情形。这一方面是因为革命集团成员主观认识上难免错误,使其确定的路线方针、政策和战略、策略及它们的实施发生偏离真正民意;另方面,任何革命集团总会有着一些特殊的利益要求,它可以要求自己尽量同民众根本和长远利益保持一致,但毕竟难以等同。在同民众意志和利益的关系上,革命集团从开始就居于主动和主导地位。如果把这种关系看作为代表或委托关系,那最多也只是一种“标准合同”。由于合同基本条款符合民意,所以人民愿意给予支持;但人民要么同意而支持,要么不同意而拒绝,难以有通过谈判协商提出修订合同条款的充分自由。只是“代表者”或“受托方”为了取得民众支持,可能会注意调查民情,了解民意,而在自己的政策口号中尽量加以反映。历史上任何集团当其尚处政权创建阶段时,总要尽量迎合或反映民意,把自己标榜为民意的真正和唯一代表,而其他势力则统统都是匪帮或魔鬼。
正是由于上述情况,所以在国家权力“原始”形成过程中,社会民众对它———孕育中的国家权力或称“准国家权力”———的制约就是很有限的,就难以保障对于民意不发生偏离,更难说政权正式建立以后的情形了。中外历史上的各次农民起义,其领袖和首义者大都出身于农民,着实在很大程度上代表了广大农民群众的利益和要求,起义时往往真心诚意喊出了“为民请命”、“替天行道”的口号。但一旦夺得政权,他们很快便走上民众的对立面。近代资产阶级革命和其他人民革命也不同程度地存在着类似情形。
近代资产阶级革命按照革命思想家们的设想应当是人民民主革命,起码在这些思想家眼中,其人民概念本无局限于资产阶级一个阶级之意,而包括了工人、农民等广大民众在内;反对封建专制和特权统治本也符合工农民众的意愿。但从当时历史条件和社会实际情况来看,思想家们的主张对于资产阶级更具有现实意义;并且当时资产阶级无论在财富、知识、社会活动能力等方面条件都较工人、农民更为优越,容易形成较强的政治力量。因此,资产阶级成了革命主导力量,担负起革命领导责任。但面对强大的封建势力,仅靠资产阶级一个阶级力量还不够,需要联合工、农大众,因此当时的革命提出了许多能博取工农民众支持的口号和政策。如果说资产阶级革命代表了民意,那首先和主要是反映和代表资产阶级“民意”。在革命成功建立资产阶级国家政权以后,由于资产阶级同工人阶级的固有矛盾,发展大工业同小农经济的矛盾等等,国家权力立即更明显地向资产阶级一方倾斜,当权者便将过去的同盟者“一脚踢开”了。这本来也是由当时历史条件决定的,总的看也符合当时社会发展客观需要,是历史规律使然,人们不能简单地用抽象的道德标准加以斥责。但这里却表明了资产阶级思想家“民意说”的局限性:一方面,当时的“人民”在实际上并非一体而划分为不同阶级,有着既共同又差异悬殊的各自阶级利益;另方面,“人民”,特别是广大工、农民众在对于国家权力从其孕育形成时起就并未处于控制地位,难保以后对国家权力的充分有效制约。
其次,我们再来分析政权形成以后各届政府和各主要官吏权力的取得情形,及权力取得后人民对权力行使的监督和制约情形。
近代以来,许多国家按其信奉的革命思想家和导师们的设计,纷纷实行民主政治,通过有关各种政府制度和措施安排和保障人民对国家进行民主管理和民主监督。民主政治最核心的是选举制和代议制。人们认为,由于政府及其主要官吏由人民选举产生,他们对人民负责并报告工作,接受人民监督,人民对于国家大事有参与权,重大事务还有最终决定权,人民对于那些不称职的官吏还有弹劾权、罢免权,此外,人民还保留着对整个国家权力予以否定的起义权、革命权;这样一来应当能够切实保障国家权力按照民意行使而不发生偏离。
选举制和代议制无疑是重要的民主形式,但它们并不必然能够保障真正民主,不能保证人民对国家权力的决定和制约。这里尚不说各种政治力量和利益集团在选举中的明争暗斗,强力集团对选举机器的操纵,会使选举徒具民主外壳,成为形式主义的一个过场,即使设想能排除各种干扰,选举十分公正,选民们能安全按照自己真实意愿投票,那也不可能保证选出能真正代表民意的候选人。散布于全国各地的选民不可能都对候选人有真正了解,在交通信息不发达的条件下尤其如此。选民们所能依据的一些有限的信息资料常常失真,许多信息更是故意误导选民。参加竞选的政客们往往使出浑身解数,玩弄花招,哗众取宠,开空头支票,以博取选民好感,使选民们真假难辨。何况对于国家的当权官吏不可能都实行由人民直接选举,按较普遍实行的代议制,人民只是选举国家立法机关即国会的议员,行政机关和司法机关的官吏多不由民选,人民对执掌行政权和司法权的官吏多无直接任免权(有些国家的政府主要首脑也实行民选)。而对国会议员的选举,有些国家实行分级间接选举,到了中央一级国会议员的产生,基层选民的意愿已转换了几次“代表”或“代理”关系,失真度更大。而欲实行直接选举,在地域广阔、交通信息不便的条件下困难重重,并且同样不能保证选举结果的真正民主。
当然,国会议员和政府官吏在其当权后行使权力的全过程中,仍受到人民的监督和制约,人民有参与民主管理之权,有些国家对于某些重大事项还实行全民公决,人们还有了解权、罢免权,甚至起义权等。这些权利对于影响和制约国家权力是十分重要的,但问题是在实际政治生活中人民的这些权利是否能得到充分有效实现。这些权利的充分实现需要具备各种主、客观条件,如广大民众的权利意识、文化素质、政治热情、社会信息与交通状况等等。如这些条件不具备,则民众的民主参与和监督权利形同虚设。另一方面,如前所述,在国家权力同民众权利的实际关系上,国家权力在其形成中即居于主导地位,当其形成后它更能充分利用各种权力资源使之稳处于主导和控制地位。当权者需要民众对权力进行某种制约,认为这样对其统治有利时,他们可以允许或组织发动民众进行某种制约,而当他们讨厌或害怕民众真正起来捍卫自己权利、制约权力,认为这样对其统治构成威胁时,他们可以设置种种障碍,甚至予以取缔和镇压。古今中外这样的事例屡见不鲜。在这些主权者看来,民主只是他们手中的工具和权术,如何玩弄,往往随心所欲而已!这样的民主对于人民来说非但无益,反而会成为使自己上当受骗的诱饵!还要指出的是,对于国家权力应如何行使,它是否符合或偏离民意,在其评判标准上民众就难同当权者达成共识。当民众指出当权者违背民意时,当权者可以指责这是民众看问题的立场、角度和方法的片面性所致,堂而皇之声称是他们代表着多数民众的根本和长远利益,教训民众应当有全局和长远观点,反对个人主义和狭隘思想,个人、局部和眼前利益应当服从集体、全局和长远利益。民众对此往往莫可奈何!
归纳本文上述旨趣,不是主张权力制约的悲观主义或取消主义,也不是完全否定先哲们关于国家权力制约的理论和那些英明的主权者及杰出政治家的伟大实践。本文只是说明国家权力对于民意的体现和人民对国家权力的制约是相对的和有条件的,应当具体地和历史地作出分析和评价。过于理想化、不切实际的美化,难免陷入空想主义窠臼,或不免有欺骗、愚弄民众之嫌。认识和承认这点非常重要,它让人们明白:无论过去或今天,各国的民主政治并非尽善尽美和发展到了尽头,思想家、政治家和广大民众应当继续努力探索和实践其不断发展和完善的途径。
发展民主政治,保障民众对国家权力的有效制衡,应选取合适的民主形式(民主的载体),建立和健全各种民主政治制度。这无疑是十分重要的。但民主政治的发展还受多种因素制约。其中最根本的是生产力发展水平和经济基础状况,这是民主政治的社会物质基础和物质条件。例如,如果民众温饱问题不得解决,终日挣扎于饥饿、死亡线上,便无心过问国家政治;前面提到的交通、信息条件不发达,也使民众的了解权、参与权和监督权难以切实行使。
发展民主政治还有一个方面的基础工作,就是要注重不断提高广大民众的政治素质———主要是民主意识和权利意识———及文化素质。民众的民主意识和权利意识是发展民主政治和保障国家权力正确行使的群众基础。要让全体民众充分意识到自己本来就应当拥有各种正当权利,权利不是他人恩赐,要勇于捍卫自己的权利不受他人侵犯;国家权力乃基于民众权利而产生,本应为民众权利服务和受后者制约;对权力的制约既是全体民众的权利,也是应尽义务。如果广大民众的民主意识、权利意识和主人翁意识普遍增强,则在此基础上形成和运作的国家权力便能较好地保持同民众利益和意志的一致,不易发生重大偏离。提高民众的文化素质也至关重要,历史上反人民的统治者往往推行愚民政策,其原因正在于“愚民”更便于欺骗、恐吓和指使。
