情法合一: 中国特色基层治理之道
—以D村人民调解实践为例
祝哲 周文倩 刘渊源
作者简介:
[1]
祝哲，公共管理学博士，暨南大学公共管理学院(应急管理学院)副教授；[2]周文倩，暨南大学公共管理学院(应急管理学院)硕士研究生；[3]刘渊源，,百千万工程”指挥部办公室挂职副主任。
文章来源：
《浙江警察学院学报》2024年第1期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：
2024/2/20
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情法合一：中国特色基层治理之道——以D村人民调解实践为例
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摘要：
人民调解是一项具有中国特色的、根植于中华传统文化的制度，是“枫桥经验”在基层实践中的重要体现形式。人民调解在化解社会矛盾、促进社会和谐方面具有不可替代的作用。通过对D村人民调解案例研究，发现基层治理中的乡村矛盾是违背了“情”“法”共同作用的结果。这意味着人民调解需要综合考虑乡规民约和法律规则的共同作用，“情法合一”灵活使用多种手段才可以化解矛盾。但是，在调解过程中仍面临着乡规民约和正式制度的冲突、调解最前端的村干部缺乏主动性、调解决定的执行缺乏政策保障等问题，导致调解工作遇阻。因此，应该继续完善制度供给、赋能基层人员、教育民众遵守法规，将中国特色的基层治理之道更成功更广泛应用于乡村人民调解的实践。
关键词：
人民调解;乡村治理;矛盾化解;情理法理;
一、引言
我国当前处于社会转型时期，基层社会矛盾纷繁复杂，呈现类型多样化、复杂化诸多特征。[1]习近平总书记在党的二十大报告中指出：“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’,完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”从基层社会治理角度来看，人民调解制度能够有效地将社会矛盾化解在萌芽之初，人民调解的有效开展可以推动社会治理重心向基层下移。[2]自2010 年《中华人民共和国人民调解法》正式开始实施，这种非诉讼解决矛盾的调解方式走上法治化的道路，不仅成为司法工作的有效补充，也成为推动社会和谐的重要力量。
社会秩序的构成是法理与情理的交织，意味着建构社会秩序既要重视法律法规等正式制度，又要考虑人情道德等非正式制度。人民调解工作作为社会基层治理的一种具体表现形式，其过程同样也受到正式制度与非正式制度的共同影响，从创设到立法的过程中，都融合了基层社会治理、传统文化传承、纠纷预防和解决等独特的社会功能和政治功能，[3]因此，调解是人情温度、法律强度的化和过程。一方面，人民调解作为一项法律自身就发挥着正式制度的作用；而另一方面，在人民调解实践开展的过程中，既需要法律法规等正式制度作为保障，也需要风俗文化、道德观念等非正式制度作为补充。
乡村治理的有效路径是多元的，人民调解作为一种基层治理机制，在乡村治理中具有不可替代的作用。在我国乡村地区构建矛盾多元化纠纷解决机制，做到预防和化解乡村社会矛盾，是完善乡村治理、实现乡村振兴的战略核心，是共建共治共享社会治理制度在乡村有效实现的重要形式。[4]本研究聚焦G省T镇D村一起失败的基层人民调解案件，村民因道路纠纷、房屋违建以及土地侵占等产生了不合情、不合法的问题，使得调解过程困难重重。当地村干部、镇人民政府工作人员与县职能部门领导等先后通过正式法律制度、私人沟通、村规民约等不同形式进行调解，但均以失败告终。因此，本研究以D村人民调解工作实践为例，试图探究乡村调解现状与面临的困境，为中国特色人民调解制度的推广与基层治理的完善提供参考。
二、文献回顾
乡村治理是国家治理的基石，也是乡村振兴的基础。人民调解作为一种基层治理机制，在乡村治理中具有不可替代的作用。“依靠群众就地化解矛盾”是“枫桥经验”的精髓，亦是对中国传统基层社会治理理念的传承和发扬，是共建共治共享社会治理制度在乡村社会有效实现的重要形式。[5]下文将回顾人民调解的定义，情与法在其中的作用，以及其他制约因素的作用。
(一)人民调解制度的定义
人民调解制度是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动，[6]是我国法制建设中一项独特的制度，是现行调解制度的一个组成部分。自诞生之日起，不只限于一种纯粹的纠纷解决方式，更体现为一种集社会政治动员、民众参与、道德教化、基层组织、纠纷解决和治安等融为一体的基层治理机制。[7]
我国人民调解制度根植于“和谐”“无讼”等中华传统文化，强调互谅互让、平等协商。刘振宇从西周时期古代调解的传统，到现代人民调解不同时期的发展，对人民调解制度的创立及发展过程进行了回顾，指出人民调解制度是地地道道的“中国创造”,它根植中国大地，具有深厚的文化传统、广泛的群众基础、强大的生命力和广阔的发展空间，是一项具有鲜明中国特色的法律制度。[8]程凯指出我国人民调解制度经历了新中国成立阶段的快速发展时期、出现偏差与纠正时期、改革开放阶段的转型与繁盛时期以及新时期《人民调解法》的正式确立时期四个阶段，他认为，《人民调解法》的颁布与实施是人民调解制度建设的一个重要里程碑，对我国新时期人民调解工作的发展起到至关重要的规范和促进作用。[9]李瑞昌以新中国成立后调解制度的发展为脉络，将其分为单位调解体制、司法调解体制及社团调解体制三个阶段，并指出社会矛盾变化是新中国调解制度变化的社会动力，而社会治理结构变化则是新中国调解制度变化的制度背景。[10]齐蕴博认为人民调解制度起源于新民主主义革命时期党对旧社会的改造与治理，发展于抗日战争与解放战争时期，形成于新中国成立后的国家法律的确认时期，直至今天，人民调解工作仍在与时俱进，不断完善与升级。[11]
现阶段，人民调解制度已经深度融入到国家治理过程之中，成为一种重要的社会治理方式。粘凌燕将“枫桥经验”与新时代人民调解工作相结合，认为随着社会转型的不断推进，基层社会主要矛盾纠纷发生新变化，呈多样化、复杂化趋势，相对于诉讼、仲裁等纠纷解决机制，人民调解具有便民、灵活、经济、容易被接受等优势，能够起到把矛盾纠纷化解在基层，把隐患消除在萌芽状态的作用，是对“枫桥经验”的重要继承发展。[12]汪世荣和朱继萍从人民调解的理论视野、制度构建角度，就怎么发展新时代“枫桥经验”进行分析评判和阐述论证，得出了基层社会治理离不开人民调解的结论。[13]
(二)人民调解中的情与法
人民调解过程是情与法多元手段融合共同作用的结果，是一种蕴含了自治、法治和德治相结合的基层治理机制。随着经济社会发展和利益格局的深刻调整，社会矛盾纠纷时有发生，因此应该不断完善尊重乡土规则又合法合规的多元化纠纷解决机制。而人民调解就是根据纠纷当事人的自愿选择，通过社会力量居中调解，促使双方当事人达成调解协议，从而化解社会矛盾纠纷的活动，是坚持以人民为中心的发展思想的重要体现，也是贯彻“打造共建共治共享的社会治理格局”的有效举措。[14]汪世荣认为人民调解是中国传统文化、红色革命文化、现代善治文化的有机组成部分，也是党的群众路线工作方法在司法领域的应用和体现，还是构建矛盾纠纷多元化解机制，推动基层自治，实现善治的重要内容。人民调解制度在推动法治社会、法治国家和法治政府的建设具有深远意义。[15]葛天博、郦胜锴以“瑞安式调解”为例，指出新时期人民调解工作是将“情、理、法”有效融合的一种措施，是一种在解决纠纷的基础上达成社会秩序成功搭建目标的渠道。[16]还有学者从人民调解的性质与法律地位的角度指出人民调解是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为，具有群众性、自治性和民间性。[17]随着人民调解所涵盖的范围越来越广，基于现实问题与实践需要，《人民调解法》给予了调解工作广泛的自由，使得道德习俗等社会“软法”得以参与到民间纠纷的解决之中，从而发挥各自的教育、感化、引导作用。[18]
因此，乡村人民调解的现代转型，需要在坚持乡村人民调解本质定位的前提下，结合乡村社会的本土资源，秉持自治、法治、德治相结合的基层治理理念而为之。何阳等人指出，人民调解面临着异化的现实挑战，乡村振兴中应当坚守人民调解民间性、群众性及自治性本质，功能上应延续纠纷解决功能，重拾政治教育功能与政治动员功能，为乡村治理目标指向提供帮助。[19]
(三)人民调解的制约因素
随着经济社会不断发展，矛盾冲突种类增加，在处理社会矛盾纠纷的实践中，人民调解解决新形势下的人民内部矛盾仍面临一定的困境。
第一，从调解员方面分析，目前我国的人民调解员大都由乡村、社区干部兼任，专职调解员较少。随着基层组织自治性的过渡，失去资源分配权力的村干部难以担当起调解者的角色，使得人民调解在乡村治理中的功能逐步丧失，[20]对人民调解制度的运行产生了深刻的影响。此外，人民调解员面临着总体待遇偏低，社会地位不高，流动性较大的问题，从而对高层次人才缺乏吸引力，导致人员素质整体偏低，人民调解员对调解工作缺乏投入的动力。[21]余莉指出目前人民调解仍面临着人民调解员专业性不强、经费来源渠道窄、司法确认程序难以落实等现实难题。[22]任文启认为，目前，我国的人民调解制度主要面临着行政管理的内卷化、人民调解缺乏专业性的问题，人民调解要做到为民服务解忧，落实人民调解工作专业化、实行人民调解员专职化是必由之路。[23]
第二，新的历史时期村民利益和思想观念日益多元化，现如今矛盾冲突的多样化和繁杂程度越来越高，纠纷主体也表现出了多元化的趋势，人民调解制度面临诸多困难。比如，出现了土地承包、拆迁安置、环境保护、医患矛盾等新的纠纷类型，增加了调解的难度。[24,25]中国乡土社会的内在构造特点成就了乡村社会独具特色的治理模式，随着乡村社会的不断发展，内部构造亦在不断发生变化，原有的乡村治理体系逐渐陷入了应对社会矛盾纠纷的困境。因此，实现人民调解制度与乡村治理体系的高度契合，需要在分析人民调解制度的功能发挥困境的基础上进行制度重构。[26]
第三，从治理系统视角看，汤唯建指出我国人民调解制度在现代化转型的过程中所存在的局限性表现在规范性不足、体系性不强、稳定性不够、理念性滞后等方面。[27]应该通过加强当事人的自治性和主导性、调解程序的本位性与公正性、调解主体的协同性和参与性、调解功能的复合性和前瞻性、调解过程的开放性和社会性几方面进行完善，使之从形式到内容、从载体到精神、从静态到动态，均呈现出现代特征和中国特色。[28]
三、案例介绍
(一)T镇镇情介绍
截至2021年底，T镇共辖16个行政村和1个居委会，辖区总面积88.6平方千米，其中山地面积99200亩，耕地面积25600亩。辖区人口1.1万户，共4.58万人，其中含少数民族畲族约1730人。粮食播种面积27200亩，粮食产量12400吨。耕地丢荒方面，超15亩以上丢荒耕地共133块，4236.31亩，其中，超30亩以上丢荒耕地共50块，2592.03亩，不适宜耕种的耕地面积1671.1亩。2021年，T镇人均年收入17538元。在地形上，T镇属于典型的山地丘陵地貌，耕地分散程度严重，可集约利用的土地面积少。理论上的人均耕地面积只有0.56亩，且多为湖洋田或分布稀疏的荒田，土地资源十分稀缺。
(二)T镇人民调解工作现状
1.矛盾纠纷情况。
2021年9月1日至2022年8月31日，T镇人民政府通过12345政府热线和综治信访中心平台受理的案件中，政府热线共受理投诉338件，含重复投诉86件；(见表1)信访平台共受理信访投诉23件，含重复信访5件。(见表2)且有多个案件在政府投诉热线和信访平台均反映投诉多次，经数据去重处理后，合计受理单一信访(投诉)案件220件，其中适用人民调解案件126件。
表1 T镇“12345”政府热线受理情况统计表
(数据来源：T镇综治办提供，统计时间：2021年9月1日至2022年8月31日)
表2 T镇综治信访中心
平台受理案件情况统计表
在126件适用于人民调解的案件中，含土地纠纷与相邻关系纠纷105件，民间借贷6件，劳资纠纷14件，合同纠纷1件，T镇矛盾纠纷主要集中在土地纠纷和相邻关系纠纷。
2.人民调解工作情况。
在队伍建设方面：截至2022年8月31日，T镇共有各类人民调解委员会19个，人民调解员114人(含专职人民调解员2人)。其中村(居)调委会17个，村级人民调解员101人，均由行政村村干部兼任，平均年龄52岁，全日制学历初中及以下的85人。村级人民调解队伍整体呈现老龄化和低学历化。
在人民调解流程方面：T镇严格遵循《人民调解法》要求，对群众举报投诉或职能部门日常排查发现的群众矛盾纠纷，根据自愿原则，由村委会或镇综治中心进行受理，并安排村干部、司法所或其他业务部门进行调查了解。根据调查了解的现状，出具《人民调解意见书》。如当事人接受调解意见，由村/镇人民调解委员会协助起草《调解协议》;若当事人不接受调解意见，由村/镇人民调解委员会出具《人民调解终结告知书》,告知双方当事人可向上级人民调解部门申请重新调解，或通过法律诉讼的方式维护自身合法权益。具体流程如图1。
图1 人民调解流程图
3.案例简介。
案件发生于2020年10月9日，T镇D村Z经济合作社村民杨叔(化名)等人到T镇人民调解委员会报案，称：Z经济合作社的部分村民已经筹集好资金准备自行铺设水泥路，却遭到邻居蔡阿婆(化名)阻止，双方还差点因此发生肢体冲突。杨叔等人表示，20年前，自家房屋前有一条以前农村耕作时通行拖拉机的机耕道，大约有 2— 3米宽，是周围约10户人家日常通行的必经之路。为了方便日后出行，杨叔等人在2020年自行筹资，打算对这条道路进行硬底化。但是却在2020年10月3日动工打水泥路的当天遭到了邻居蔡阿婆的阻止。
杨叔：“我们也不理解她(蔡阿婆)到底在想什么，我们只是想把道路硬底化，她也是80岁的人了，对她来说也是方便出行的，而且不需要她出钱。但是就是这么百利而无一害的事情，没想到她却那么抵触。我们也不想和她发生冲突，我们希望政府部门能够介入调解处理。”
针对上述情况，调解员认为这是一起因道路通行争议引起的普通民事纠纷，因此首先选择通过口头调解的形式介入双方纠纷。但是，当事人蔡阿婆却认为杨叔等人已经得到了很大的利益，且对其本人不够尊重，明确拒绝了调解员的建议：
“一直以来，我房子旁边和阿证叔的泥砖房都只是相隔1米，根本通不了车。而现在我屋后的道路本来是我的开荒地，之前杨叔他们想做房子的时候，我已经让了很大一部分给他们了。而现在道路两旁都还是我种茶叶、杉树的地方，杨叔他们想打路，就必定会占用我的开荒地。不能老是由我来让，而且他们打路之前没有问过我的意见，就这样施工了，我觉得十分不尊重我。所以我坚决不同意。”
在农村调解中，村干部作为本村人，往往在矛盾纠纷的化解中发挥着不可或缺的作用。一方面，他们既是本村人，更了解村里的实际情况；另一方面，他们往往和村民沾亲带故，更容易做通当事人的思想工作。因此，调解员希望从村干部身上找到该案件的突破点，但是D村村干部却说：关于这两家人的问题，村委会处理不了。因为对于是否应该由村干部来调解这个问题，当事双方都有自己的一套说辞：
杨叔：“蔡阿婆家在我们村里属于发迹比较早的，而且他们家在村里属于大房(主家宗族),她儿子(黄某)又是镇里农信社的主任。论人脉、家庭背景和经济条件，我们都比不过他。村干部对他们家也比较好，毕竟选举的时候还要看他们家的脸色。所以我们不相信村干部会公平公正地处理这件事。”
蔡阿婆：“道路两边的地方都是我一直种着茶叶、杉树的地方。按农村里的习惯，这就是我管理的土地，而且这个路不是政府的工程，不算政治任务，我有权不让给他们做路，村委会也不能强迫我让给他们。”
《人民调解法》明确规定，当事人必须出自“自愿”接受调解，同时有选择调解员的权利，也有不接受调解的权利。由于一方不相信村干部的权威，另一方则在农村习惯方面占据优势，而村干部也不想冒着得罪人情面子的风险，去接下这个烂摊子，因此，村干部只能在双方每次发生冲突的时候尽量避免矛盾的激化，却无法真正彻底地解决问题。因道路纠纷始终无法得到解决，且侵占集体道路的诉求无法提供证据，杨叔等人于2021年6月重新向T镇人民政府提交了信访书，再度提出占用集体道路问题，要求恢复道路原貌，并施行硬底化。同时，他们反映蔡阿婆房屋房产证审批程序存在漏洞且私自占用公共晒谷坪为私人所用，要求撤销其房产证。根据杨叔等人的新诉求，调解员联合司法所、自然资源所、农业农村办公室、城乡规划办公室等多个职能部门，对蔡阿婆家的房子报建、用地、审批等全流程进行了更加全面细致的调查了解。调查发现，蔡阿婆家的房子的确涉及违建的情况，但由于此前审批手续没有规范统一的流程，且当时的相关负责人早已调离原岗位，因此没有明确证据证明蔡阿婆家的房子违建，也无法从法律角度对其作出裁决。
T镇自然资源所所长：“在2017年的时候，当时的法律法规并没有像现在这样，规定需要召开村民大会，获得所在经济合作社三分之二以上村民的同意方可申请宅基地建房。我们国土部门只对农村建房用地的地类(是否涉及基本农田)、报建文件的规范性进行审核，至于土地来源、签字盖章的来源是否合法，我们并不会做过多的审核。毕竟这是集体土地，不是国有土地，法治不能过分干涉自治。”
T镇农业农村办公室主任：“宅基地审批权限是在2020年才下放到乡镇，由农业农村局和农业农村办公室负责。以前都是国土所和国土局负责办理，我们现在县镇两级都还没有就这个审批和管理的权限划分有一个统一的说法。蔡阿婆的房屋审批，在当时的最后批示单位是县自然资源局，他们要告也应该告国土局或者县政府，我们都是后面才划分过来的权限，对以前的事情无权处置。
因行政审批程序无法得到快速有效的纠正，杨叔等人根据房产证的调查情况，向县信访局投诉蔡阿婆占用超出房屋审批范围的土地、霸占公共晒谷坪，希望从审批内容本身寻找突破点。为寻找到房屋宅基地审批事实中可能存在的问题，调解员咨询了T镇自然资源所的所长。而T镇自然资源所的所长则表示，因为政策变动，蔡阿婆家的房子报建是合法合规的，无法用现有的政策去分析解决以往的问题：
“在2017年蔡阿婆家申请房屋宅基地的时候，G省关于农村宅基地审批的要求是每户占地面积不得超过130m2,允许兄弟姐妹共建。也就是说，如果是单独成户的两兄弟，他们的总占地面积只要不超过260m2都是可以通过审批的。当时对宅基地房屋的层高也没有限制。现在的‘每户占地面积不超过120m2、总建筑面积不超过300m2、总层高不超过三层半’都是2019年的新规定。”
而关于占用公共晒谷坪的问题，T镇自然资源所的所长表示这也涉及到行政成本和农村风俗习惯的影响：
“农村里每家每户都有门坪，都是不报建的，而且这个晒谷坪集体已经荒废很久了，由蔡阿婆家单独使用也已经超过20年，按农村习俗来说就是属于蔡阿婆家管辖的土地。如果政府真的要追究这个问题，那就要把全镇没有报建的门坪都拆掉，不然蔡阿婆家肯定会继续投诉。而且上级部门也没有对这种问题有明确的政策规定，如果镇政府硬要推动，阻力也是很大的。”
调解员认为，既然行政手段、人情关系的方式都无法解决问题，而这个矛盾纠纷从一开始就是集体诉求，回到问题的本质而言，集体纠纷就应该通过集体表决的方式解决，因为村级集体表决产生的决议也是受法律保护的。因此，镇执法队对Z经济合作社的村民进行了走访，希望可以通过集体意见的方式解决该问题。但是在走访过程中，村民普遍反馈的意见却是：
“农村里的晒谷坪要么是集体公用，要么是个人使用。一般来说，只要不涉及到原则性问题，谁用都无所谓。况且我家又不住在那里，谁用都无所谓啦。关键是大家不要伤了和气，都是同姓兄弟，何必闹得这么僵呢。”
因为道路通行和公共晒谷坪涉及的利益群体过少，且Z经济合作社大部分村民不愿因为这个问题得罪在村中有权有势的蔡阿婆家，从而导致杨叔等人无法获得Z经济合作社大部分村民的支持。至此，该案例从最开始的一件普通的道路通行纠纷，逐渐演变成一起涉及行政审批滞后、群众自治无效等问题的复杂纠纷，牵涉的利益关系人、相关部门和法律追责愈演愈烈，县、镇、村、群众四方群体通过说理、讲情、行政手段等方式进行调解，均未能调解成功。
四、案例分析
(一)乡村调解面临的情境
首先判断双方矛盾是否由人情关系、风俗文化、村规民约等非正式制度引起，会导致其形成合情与不合情两种结果。一般来说，在合情的情景下，双方意愿达成统一，无论合法与否，通常不会产生进一步的矛盾纠纷。而当不合情的情景出现，进一步判断矛盾是否符合法律法规等正式制度，因此形成合法不合情与情法两不合两种结果。(如图2所示)对于不同情景，介入调解也需要采取不同方式，当出现合法不合情的情景时，人民调解员应主要用非正式制度即情理，如私人沟通、双方座谈、感情化解等方式展开调解。当出现情法两不和的情景时，人民调解员应该通过先用情再用法的手段进行调解，即先通过非正式制度软化双方关系，避免矛盾进一步激化，再通过相关法律法规等正式制度解决矛盾。
图2 乡村调解面临的四种情境
1.合法不合情。
合法不合情指在修路一事中，本该是造福各方且程序合规的诉求，蔡阿婆却以破坏风水、占用自家开荒地为由，坚决阻挠道路施工，双方矛盾因此爆发。此情景下，矛盾由非正式制度主导，调解员在此阶段通过口头调解、村干部权威影响等方式介入调解，却因为没有及时解决双方诉求并且权威影响较小而导致第一次调解无果。
2.合情不合法。
合情不合法指双方因道路生怨，杨叔随即向镇政府举报蔡阿婆违规建房并且侵占道路这一违法事实，而由于相关法规确立时间较晚而导致无法追究责任这一情景。此情景下，矛盾由违建房屋这一不合法事件为主导，调解员试图通过相关法律制度进行追责，但由于相关法律法规建设不完善且村规民约等历史背景，无法解决，使得调解再次受阻。与此同时，对于蔡阿婆侵占公共晒谷坪这一不合法事件，村民们却以占用晒谷坪是普遍现象与历史习俗为由认为其合情，因此不愿追究其责任。
3.情法两不合。
