梅新育：悬浮议会：英国是否会走上“印度化”歧途？

事与愿违的英国大选造就了一个没有过半多数党的“悬浮议会”，给这个正面临脱欧和恐怖主义浪潮考验的西欧大国经济政治环境投下了浓重的不确定性阴影；由于法国新总统马克龙领导的政党刚刚在国民议会选举第一轮投票中赢得了压倒性优势，迥然不同的选举结果将在很大程度上决定未来数年英法两国、乃至英国与欧盟实力对比走向。从更长时间跨度上考察，在文化背景迥然不同移民及其后裔人口占比显著上升的趋势下，倘若后续处理不好，英国有可能走上悬浮议会成为常态的“印度化”歧途，导致这个老牌帝国加速彻底没落，甚至衰亡。

在西式代议制民主政体下，悬浮议会如何妨碍一国经济社会发展，如何妨碍其推行必要的重大改革，如何危害其国家安全，继承了英式民主政体与法治的印度可以提供一个典型的案例。

印度独立后最初30年，国大党一统天下，中央拥有足够权威驾驭地方政府。在第二次和第三次大选之间的1959年，人民院500个议席中国大党独占74%，其它党派中占有席位最多的是印度共产党31席，从国大党分裂出来的人民社会党（Praja Socialist Party）19席，其它政党均不足10席。因人民院章程规定，至少要有50个议席才能取得政党地位，当时印度议会中并没有反对党。[①]但从1980年代以来，一批以邦为基础的地方性政党崛起于印度政坛；1990年代中期以来，这类独立地方政党越发坐大，与国大党和1980年代崛起的印度人民党鼎足而立。在很长一段时间里，在11个人口4000万以上的“政治大邦”中，国大党和人民党执政的分别只有3个，另外5个则长期把持在地方政党手里；相应地，1989至2014年前印度历次大选结果都是无一政党过半数的“悬浮议会”，特别是2004年大选，国大党得票率从1999年上次大选的28%下降到26%，人民党得票率从上次大选的24%下降到22%，两大党得票率之和首次跌破半数，小党得票率之和首次突破50%，成为该国党派政治分散化的重大转折点。

1947年8月15日英国同意印度独立

历史让印度地方政党掌握了全国性政治影响力，但这些缺乏全国胸怀的地方政党却始终盯着自己在地方上的一亩三分地，对自己获得的联邦职位抱着“捞一把就走”的心态，比国大党和人民党有着更强烈的倾向维护地方和小集团权力，为此不惜损害全国性共同利益；无论是经济社会问题还是安全问题，莫不如此。而基于印度民族构成缺乏统一性等国情，以及印度实行地方自治政治体制的现实，这些地方政党及其领袖们采取上述策略，完全符合其自身利益最大化目标，堪称“理性”选择。

在日常事务中，悬浮议会下的地方政党关心的是尽量多占小便宜而不惜损害全局。2012年7月末，印度接连两天大断电，影响6.7亿人口，创造世界纪录，震动世界，起因是北方邦等数邦连续几个月用电超过定额，终于令印度电网不堪重负而大面积跳闸，而堪称此次大断电头号“罪魁”的北方邦执政党社会党便是十足的该邦地方政党，在2012年3月的选举中获胜而上台，为地方利益而放肆超定额用电，印度政府电力部此前曾为此警告过总理办公室，但因为害怕得罪社会党，印度总理办公室对警告未加理会，最终酿成大祸。

断电导致的铁路系统瘫痪

对于经济社会可持续发展所必需的改革，悬浮议会下的地方政党通常是全力以赴的反对派。2011年末印度政府之所以在对外资零售企业开放市场问题上几天之内便出尔反尔，主要原因便是把持西孟加拉邦政府的草根国大党等地方政党反对。至于数十年来成为印度经济社会发展桎梏的土地法、劳动法和地方税制（导致印度对邦际贸易课税而不存在全国统一市场），印度国内外学术界、舆论界、国际组织对改革的必要性和基本路径早已大体形成共识，但在这样的悬浮议会下根本就不可能启动改革进程。

相反，对于民粹主义色彩浓厚但效率低下、甚至已成腐败巢穴的福利和财政补贴项目，悬浮议会下的印度各党派态度是支持，甚至竞相提出新项目，以求争取选票，而不敢寻求从源头上减少腐败，对硕鼠窃食漏洞千疮百孔的福利和财政补贴体制开刀动大手术。

印度生活必需品配给制度初衷虽然是救济和补助贫困人口，而且发挥过积极作用，但经过半世纪演变，已经沦为行贿者和腐败官员捞取油水的丑闻渊薮，全国50万家平价配给店组成的“公共分配系统”效率低下，财政补贴粮“渗漏”高达40%以上，吞噬了成千上万亿的巨额财政预算，却不能收到理想效果，而且激励了大众的道德风险。能源等其它财政补贴项目也存在类似问题，成为印度财政虚弱和宏观经济不稳定的重要根源。在这种情况下，这类财政补贴和福利体制已经完成了其历史使命，正确的做法应该是大幅度压缩、乃至取消这类项目，把政府扶贫的重心放到创造平等竞争机会、增强低收入者竞争能力上。然而，竞选政体下争夺选票的压力本来就使得政客和各政党有着强烈的内在动机竞相取悦民粹主义思潮，悬浮议会更使得这种潜在道德风险暴露无遗，“发扬光大”。结果，在历时25年之久的悬浮议会期间，无论是国大党还是人民党，或是双方各自盟友，以及民间反腐运动领袖人物，他们一致的选择是竞相要求维持已有补贴项目，反对压缩和取消补贴，主张设立和扩大新的补贴。在经济上必然低效浪费、而且进一步扩大腐败透顶“公共分配系统”权力和贪腐空间的《全国粮食安全法案》就是这样出笼，以印度环境下堪称超常规的高效迅速、轻松通过议会两院立法程序，提出者是昔日的市场化经济改革先锋、时任总理曼莫汉·辛格，而且反对党议员们发言的焦点不是为什么要搞这样的低效率项目，而是为什么不进一步扩大这项新补贴的覆盖面。

印度是全世界恐怖主义最大受害国之一，仅印控克什米尔一地，2003—2012年间政府军反恐战斗/武装冲突次数就高达12970场，最多的一年达3401场；[②]即使在孟买这个印度经济中心、第一大城市，自1980年代以来也先后遭到40多次恐怖袭击，其中2008年11月26日伊斯兰极端组织“虔诚军”武装袭击孟买，死伤数百人，震撼世界。在生死攸关的国家安全问题上，悬浮议会同样大大加剧了印度体制的低效、扯皮、推诿等问题，不仅主张多年的全国反恐协调机构始终无法建立，政治领导人甚至可以为了要挟、打击政治对手而合法地放纵反政府武装和恐怖势力，把养寇自重的把戏玩到了省部级以上层次。[③]

与此同时，那些地方政党入阁的部长们腐败倾向也更为突出。[④]

正因为长达一代人之久的“悬浮议会”给印度经济社会发展和国家安全带来了如此深刻的全方位损害，结束悬浮议会格局的2014年大选才被国际社会一致公认为印度发展的重大利好，近3年来的发展基本上也证实了这一判断。作为昔日印度宗主国，英国陷入悬浮议会格局，对其经济社会发展和应对恐怖主义威胁的负面影响可想而知。

本来，与欧陆国家相比，英国体制的自由化程度和弹性要高得多，在以“欧洲堡垒”著称的欧盟历史上，英国长期扮演自由贸易旗手角色，许多英国企业主、特别是中小企业主之所以在去年投票选择脱欧，重要原因之一也是嫌弃布鲁塞尔的官僚主义给他们增添了许多不必要的成本和繁文缛节。正因为如此，在许多市场参与者看来，脱欧对英国经济社会长期发展是利好而不是利空。然而，在这场竞选中，竞选双方提出的不少政见主张非但没有弘扬英国相对于欧陆的这一优势，反而带上了不少布鲁塞尔色彩，大选结果显著提升了这些低效率禁锢性政策付诸实施的概率，由此不能不损害市场参与者对英国商业环境和经济增长前景的预期。

更令人担忧的是，当年印度以邦为基础的地方性政党之所以纷纷崛起，根源在于该国民族宗教高度多元化国情与地方自治、竞选政体相结合，而这些地方性政党普遍要求更大自治权，有的干脆要求脱离印度而独立。1983年3月，南印度4邦首席部长聚会班加罗尔，成立“南印首席部长委员会”，要求中央政府调整与邦的关系，就得到全国10多个反对党聚会支持，全印安纳达罗毗荼进步联盟（AIADMK）等激进地方政党更主张在南印度四邦建立“达罗毗荼联邦”。[⑤]英国本来并不存在印度那种民族宗教高度多元化的格局，决定了英式民主政体在其祖国表现比印度好得多；但在非西方移民导致英国民族宗教多元化程度史无前例的情况下，这次大选的结果会不会导致英国这一问题加速发展，以至于日后积重难返？

[①]梅新育：《大象之殇——从印度低烈度内战看新兴市场发展道路之争》，第202页，中国发展出版社，2015年。

[②]梅新育：《大象之殇——从印度低烈度内战看新兴市场发展道路之争》，第151页，中国发展出版社，2015年。

[③]在《大象之殇——从印度低烈度内战看新兴市场发展道路之争》第五章“印度政府无力根除反政府武装”中，我写了2001—2002年印度中央政府执政党与克什米尔地方执政党之间权力斗争中当事方如何释放暴恐分子以报复对方，导致当地恐怖袭击达到高峰。——《大象之殇——从印度低烈度内战看新兴市场发展道路之争》，第204—205页，中国发展出版社，2015年。

[④]在《大象之殇——从印度低烈度内战看新兴市场发展道路之争》第六章“印度腐败的悲剧与反腐败的闹剧”中，我对此做了比较详细的叙述。

[⑤]有些报刊将“全印安纳达罗毗荼进步联盟”译作“全印安纳德拉维达进步联盟”，不确。

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