如果不从渊远流长的历史观、文明观来认识中国，就不可能理解古代中国及现代中国，更不可能理解未来中国。从悠久的历史观、宏阔的文明观考察，我们可以发现，制度文明是中华文明的构成与表征，最能展现中华文明突出的连续性、创新性、统一性、包容性、和平性等特性。正如董必武曾指出的：“人类进入文明社会以后，说到文明，法制要算一项，虽不是唯一的一项，但是主要的一项。”制度是文明国家将领土、主权、人民等国家要素凝聚起来的“黏合剂”，是文明国家在特定历史条件下政治、经济、文化、社会、生态等各方面的实定规则，是国家之本、政党之基、社会之规、治理之据，是文明国家存在和延续和重要根据。制度文明总是富有内涵上的多元性：既可指称一段历史的时间界限，亦可描述一个民族的总体成就，还能表达一种人类文明形态的进步状态，故以下行文可能涉及制度文明的一种或多种意涵。作为文明国家自我发展、回应挑战、开创新局的“秩序之纲”，制度文明的理性精神尤其表现在渊远流长的法典编纂传统之中。在任何拥有制度文明的民族国家中，“法典的理性脊柱，支撑着民族生活的秩序要求，同时为激发民族精神的创造生机安排制度条件”。事实上，古今中外的法典编纂从来都不是简单的立法任务，“法典时刻”总是昭示着重大的政治时刻甚至“宪法时刻”，法典编纂最能彰显民族国家的制度文明乃至整个文明的气质与底蕴。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的成功编纂，表征着中国的法典化进程取得了巨大成就，我国未来还准备编纂环境法典、教育法典、行政基本法典等。近代以来，虽然几经波折，文明蒙尘、国家蒙辱、人民蒙难，但中华文明、大国制度、法典文化等制度自信、文化自信却一直蕴藏在国人意识之中。曾有人认为，《德国民法典》的颁行才意味真正的“德国”的最终完型。但以“新六法体系”形象进入世界制度文明舞台的现代中国，尚未彻底完成法律形象的自我建构，这表明我们仍要接续努力。在《民法典》编纂完成后，我们应探索编纂行政法典。在后民法典时代接续推进法典编纂工作，可以在中华法典制度文明乃至人类法典制度文明史上“从‘常’观‘变’”：“常”是法典制度文明的演进规律与主体视角，“变”是行政法典的时代创新与中国特色。只有在法典制度文明底色中认识和把握当代法典编纂的价值、理想与使命，才能更好地推进行政法典编纂工作，构建中华制度文明的行政法治图景，展现行政法治文明的中国制度特色。习近平总书记指出：“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。”在现代法治国家，国家制度需要通过法典编纂予以确立，制度的诸多优势可以通过法典编纂来获得，制度竞争优劣也能在法典编纂的规模和质量中得到体现。党的二十大报告提出要“统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”，新增的“纂”表明了法典编纂将成为未来法律制度完善和发展的新的增长点。当代行政法典的编纂任务，将是中华民族现代文明从“立足自己”到“超越自己”最终“成就自己”的伟大创举。不同于其他法典，行政法典编纂没有现成范例可循，但我们完全可以在源远流长的中华法典制度文明中守正不守旧、尊古不复古，独立自主地编纂出具有中国特色的行政法典。本文关注的问题是，在制度文明视域下，法典何如定位，中国行政法典编纂的主导理论和时代方位是什么，中国行政法典编纂如何从名称选择、体例设计、编纂步骤、内容框定等技术角度予以推进。
对文明的分类与解析见仁见智，但制度文明作为文明的根本构成却无可辩驳。从内容层面而言，制度文明与法治文明最为相近，均指一国文明成就中法和制度的创造与运作相关的内容，具体包括法的意识和思想、制度的形成和运作以及法学教育研究等，而其中的“法典，是人类法律文明最直接和最为经典的体现，也是法律文明的核心元素”。因此，法典既是制度文明的代表性成果，也是制度文明的创新性表达。
（一）制度文明的法典创新
按历史唯物主义分类标准，制度文明可分为本原性和派生性：前者指经济制度文明，后者指政治制度文明、文化制度文明等。制度文明支撑着一国政治文明、物质文明、精神文明、社会文明和生态文明等，它本身构成了分析和定位具体领域文明的“经纬线”，积蓄了表达全部文明内容的潜能。就政治文明而言，马克斯·韦伯所区分的法理型统治（政治统治、政治权威）因其最终服膺法理权威、遵从制度逻辑，本质上也是一种制度文明。因此，当政治的权威性与合法性建立在人民所认同的政治制度和法律规则上，作为“现代国家的标本”的法理型政权便产生了。所以，制度文明不仅推动着具体领域文明的长足进步，而且是一国整体文明成熟的标志。就法治文明而言，有学者将法治文明分为法治意识文明、法治制度文明和法治行为文明三个层次，分别与法治文明中的文化、规范和组织向度相对应。理想的法治是超越现实的，但实践的法治是要立足现实的，而制度则是经过法治实践通向法治理想的桥梁。然而并非一切制度性存在都属于制度文明，因为，“文明”本身就意味着它必定是一国制度建设中那些进步的成就和积极因素。
“经国序民，正其制度。”邓小平同志在总结制度建设经验时指出：“……制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”制度的好坏不仅决定了一国法治建设的成败，也决定了一国法治文明的底蕴。而衡量制度的好坏、法治的进步与否，同样存在内容和形式两个标准。因为，“文明的法治理念必须辅之以文明的法治形式。一个门类齐全、结构严密、内在协调一致的法律制度体系是文明法治的承载形式”。因此，制度文明的法治形式包括理念意识、制度规范和行为组织等多个层面，但会集中表现在法典这个纵贯古今中外的制度文明成就上来。“法典”属一般性概念，是法律或制度的一种表现形式，并不专属于哪个法系或哪种文明。但在大陆法系国家，法典是制度文明的显赫篇章：通过法典对权利（力）进行科学加工，使各种特殊形式及其错综复杂的情况得以一般原则化——“按一般原则制定的国（家）法典和国家法权制度才可能产生出来，这时才允许普通人类理智和健全理性就正义东西的内容取得自己应得的份额。”中华制度文明拥有渊远流长的法典编纂传统，孕育了注重形式逻辑和实践应用的律学传统，而律学的纯熟发达和立法的国家主义传统，是近现代中国法典编纂及其理论研究亲近大陆法系的原因。中国古代盛行的律学注经、探源注解方式主张从法典或经书原文出发，运用一系列方法沉潜往复、逐字解释，尔后得出立法原旨或“圣人”原意，这与现代基于法典权威文本的法释义学方法的思路不谋而合。法典编纂通过采用抽象概念的表达方式、符合逻辑的排列体例、体系建构的思维方法，展示了法典的理性和精神。推崇和青睐法典的思维习惯和立法传统历代相承，这种历史脉络被誉为“中华法系的法典文明”，并深刻影响了当代法治理论思想和法律创制实践。
形式理性是制度文明的现代特征，表现在追求自身的系统化、法典化的形式之中。人类制度文明的演进表现为由法律、宗教、道德和习惯等从混合到分离，最终实现法律独立发展的历史进程；法典编纂是制度文明从习惯法、宗教法、城邦法进化到更高形态的国家法典之成果。区别于法典的首先是习惯法，但因其形式的不稳定和内容的特殊性，仅能在主观上偶然地、片面地被认识到，所以韦伯称之为“非理性”的法创制或法发现。而理性的法创制与法发现，就是使用人类理智（理性）所能控制的手段，使法规范朝着思维运作方向的“通则化（Generalisieren）”发展，而“通则化”便会产生“自我体系化”的进阶要求。制度文明的体系性质拒绝变动频仍、散乱无章的习惯、判例、政策或分散立法等，必然会倾向于严格按照理性化、逻辑化的编排方式建构制度体系，使各种类型的制度按照效力位阶、功能领域、调整范围等组成一个精致、有序的严密体系。实际上，近现代各国的法典化运动，也是在体系化理性思维主宰下的法律制度文明现代化的进程。
一国各领域文明如政治、经济、文化、社会以及生态文明等，最终累进成为制度文明成就，而这些制度文明成就便可通过法典结构的叙事方式加以表达。这就为既有研究奠定了多元视角和广阔空间：法典可以从政治性、经济性、民族性、现代性等各种角度来表达制度文明，而制度文明也可以通过法典的结构、内容、要素、体系等多种方式加以呈现。本文提出的“法典制度文明”，不仅将法典本身作为制度文明的代表性产物看待，而且将法典视为制度文明的创新性表达。党的二十大报告指出：“中国式现代化的本质要求是：……创造人类文明新形态。”创新推动法典编纂是中国共产党对人类制度文明和法治文明的贡献之一，集中表现为“传承中华优秀传统法律文化尤其是法典化基因，结合中国具体实际，运用马克思主义法律思想基本原理，在法律规范实践中不断探索和推进文本创新，逐步形成了中国特色社会主义法律体系并迈向中国式法典化新阶段，构建起具有鲜明中华法治文明气质的法治文本系统”。
（二）制度文明的法典表达
习近平总书记指出：“对历史最好的继承就是创造新的历史，对人类文明最大的礼敬就是创造人类文明新形态。” “中国式法典化”是新时代党领导人民承续和再造中华制度文明和法治文明的新篇章，既包括宏观结构的文本形式创新，也包含微观规范的价值内容创新。恰如黑格尔（Hegel）所言，“内容非他，即形式之转化为内容；形式非他，即内容之转化为形式”，而作为承载制度文明的法典形式，将是对法律新的内容更具科学性的一种表达。
一是法典的形式表达。穗积陈重把有实质而无形体的法律比喻为“多病的才子”，并提出“实质是法律的精神，而形体是法律的躯体”之论断。法典对制度文明的形式表达，关键在以实在文本表述一系列制度文明概念并将其现实化。当我们将思考的重心从抽象的自然法观念转向具体的实在法规范，自由、财产、平等、生存等理想的东西才开始以实在形式呈现出来。所以，自然法学主张，“为了有效地保障这些（自然）权利，法律必须以个人为核心作理论化、系统化的编纂”。否则，自然法将永远止步于“文明的断想”。马克斯·韦伯将法律理性分为实质理性和形式理性，而后者亦是现代法律产生具有分水岭意义的标志：“只有在法律具有形式特征时，才可能在现代意义上以特殊的职业方式、法律主义方式和抽象方式看待法律。” “法的东西要成为法律，不仅首先必须获得它的普遍性的形式，而且必须获得它的真实的规定性”，而“法”的形式理性化处理便是立法实证化环节。换言之，“法”通过类似法典的形式刚性来塑造它的内容，这便如黑格尔所进一步描述的：“当习惯法一旦被汇编而集合起来——在稍开化的民族中必然会发生的，——这一汇编就是法典。”因此，法典可谓制度文明的实质理性与形式理性的权威表达，特别是其形式理性造就了法典内部概念一以贯之、规则逻辑自洽的制度整体，直接提升了“法”的科学化程度。因此，法典因其表达形式上的普遍性，不仅能完整地呈现“法”的内容，而且更加契合思维的普遍性，使制度文明的内容能够以更科学的形式存续和传承下去。
二是法典的权威表达。古代“宗教裁判”或“贤人裁判”本质上是借由宗教或名人的权威来宣告法的内容、推动法的实现，但底层人民却饱受法的不公开、不确定之苦。不论是宗教信条还是道德法则，要想拓展其适用范围，就必须使其制度化、实证化，因为这些主观的东西不仅要找到一种客观的、普遍的、权威的存在形式，而且要借助这种实证的权威“中介”才能限制“异己”的自己，从而扭转自己“堕落的命运”。在中世纪欧洲宗教权威崩塌后，人们开始追求并服从理性权威，而法典编纂便是人们寻找理性权威的确定性结果。卢梭曾提出，要使诸多自然条件和风俗习惯迥异的省份遵守同一种法律很难，但同一国家中若实行不同法律必然会引起纠纷和混乱，而那些实际执行事务的“小吏”或远离中央监督的官员，便想方设法规避或窃取“公共权威”——“就这样，一个躯体过于庞大的共同体就会在它自身的重压下遭到削弱和毁灭。”所以，罗斯科·庞德提出“法典编纂的原始目的正在于获取用以规范行为和社会关系的权威性资料”，而法典编纂就是经由国家层面的统一立法，在一国全部疆域内向所有人一次性地郑重宣告“什么是法”。当法典对“什么是法”进行权威宣告后，就能极大地缓解法律不公开或模棱两可的弊病，有效降低公权力规避或窃取“公共权威”的可能。
三是法典的逻辑表达。通常来说，人们会依托“概念的谱系”编织法条，进而将法条集合为法典，发展出支撑法释义学的本文和理论。因而，法典和法释义学同被概念法学视为法条和概念的集合。法律体系在法典结构上表现为法条体系，而法律知识又在法典内容中呈现为一个个权威概念，这就顺势将“法”和法学合二为一。因此，法典理论上是法释义学努力进行概念建构和体系化加工的成果，但理想的法典不仅是概念、法条和制度经由逻辑链条、意义线索编织而成的文本“终端”，而且是案件事实涵射、逻辑推导运算而获得法的适用结论之“起点”。当然，法典本身是理想的构造与现实的调和，所以必须承认，一旦将其编纂成功，它就有可能开始落后于现实。虽然法典“守成”的性格将不可避免地暴露出自身的“法律漏洞”甚至“体系性违反”，但法律人总是有办法通过各种逻辑推导、解释方法对其进行填补和完善。因此，法典的形成与适用均符合人们普遍的逻辑思维形式，即在概念、法条和体系中“抽掉了知识与客体的一切关系，仅仅在知识的相互关系中考察逻辑形式，即一般的思维形式”，这深刻表达了人类制度文明的逻辑品质。
四是法典的体系表达。在制度文明的演进中，习惯法、判例法乃至法律学说总是不断被“汇纂成典”，是故即使是普通法系亦对法典制度文明具有贡献（如宪法典）。然而，习惯法、判例法的“灵活自如”，总是会夹杂情感、偏见或者落后风俗，容易偏离和异化“事物的本质”。所以，一旦人们要透过法去分析包罗万象的社会生活事实，思维上就会对法产生体系化的要求。因为，社会生活事实必须经由思维这个中介而被归置到法的概念结构中，所以法的内容之表达就必须适应思维本身的体系性要求，否则，法就难以被思维掌握，甚至产生“脱离现实”的危险。当我们得以从思维的体系性上来把握和表达法的各种普遍原则和一切行为规则时，真正的法典时刻才会到来，法典制度文明才得以发生实际效果。在围绕德国民法典编纂问题的学术论战中，黑格尔表面上是在批评萨维尼（Savigny）的反法典化主张，本质上却是在抨击那种反对经由法典实现“法”自身体系化的“荒谬想法”。坦言之，思维的体系性同样是法典的真实规定性——“法必须通过思维而被知道，它必须自身是一个体系，也只有这样它才能在文明民族中发生效力”，故黑格尔据此进一步提出：“其实，体系化，即提高到普遍物，正是我们时代无限迫切的要求。”所以，在黑格尔那里，“法”的法典化对应的乃是“法”的体系化环节，是将法“提高到普遍物”的必由之路。
编纂德国民法典前夕的“世纪论战”，是近现代法典编纂理论的开篇绪论。但法典编纂从来都不只是学术思辨问题，因为纯粹的学术争鸣很难主导法典编纂的走向，反而是法学之外的某些强有力的理由在实际发挥着作用。从制度文明视角看，“法律的体系性法典编纂也可能是法生活的一种全面而自觉的更新取向所造成的”，故法典编纂绝非偶然产物，而是一国制度文明在特定阶段自我发展的必然结果。
（一）法典编纂为文明接续“正名”
中国人自古以来讲究名正言顺、名实相符。“正名”最早源自孔子在《论语·子路》中关于治国理政的回答：“名不正，则言不顺；言不顺，则事不成；事不成，则礼乐不兴；礼乐不兴，则刑罚不中；刑罚不中，则民无所措受阻。”法典之形式和内容可以为天下“正名分”、为政权“正名实”、为社会“正名目”。一方面，法典在发挥“正国家之名”的作用时，可以明确国家存立的合法性问题。如我国古代以“制礼”来“正名”，“礼”便是纲常纪法，“名”则指向了责任义务和权力地位。“礼典”是治国安邦的“大经大法”，而支撑“礼典”运作的是事务性的具体“法典”。另一方面，法典在“正百事（物）之名”时，可以规划行政秩序、调控社会运行。如我国古代具体的法、律、刑等典章首先对事物正以性质、规格、归属之“名”，对世人正以身份、权利、责任之“名”，并实际发挥着“辨贵贱，序亲疏，裁群物，制庶事”的作用，从而实现全国上下各安其位、各司其职、名实合一。
虽然法典的内容古今有别，但人类法制史上法典编纂的传统却未曾中断。文明国家的“正当名分”需要多重支柱，法典是其中不可或缺的制度柱石。近代西方各国多通过以编纂法典来巩固政治革命之成果，宣示自由平等之价值，并据此为民主共和立言。从西方法典化的历史经验看，法典编纂与其说首先是为统一地方林立的习惯法、领地法，倒不如说是借此宣示至高无上、稳固统一的文明国家主权。譬如，1791年法国宪法典取代了以往的王权，成为国家统一的象征和国家主权的守护者；1804年法国民法典不仅具有化解民事个案的功能，而且承载着自由、平等、博爱等价值；德国人引以为傲的1900年民法典，这一“世纪之作”成为德国国家统一的标志和象征，“德国军队在法国战场上所获得的——政治统一，现在在私法领域通过和平方式就轻易取得了：一个民族，一个帝国，一部法律”。当宪法典、民法典被冠以文明国家（如法兰西、德意志等）的名号时，法典即可令民族国家守其“所”而不失为“国”，守其“德”而不失其“政”。
总之，“正名”乃是法典的一般性功能，是近现代法典编纂所要承续的核心主题。“正名”的工作涉及方方面面，不可能一劳永逸。正如毛泽东同志援引孔子的“正名”论所言：“‘正名’的工作，不但孔子，我们也在做，孔子是正封建秩序之名，我们是正革命秩序之名。”如今，作为“正百事之名”的民法典和行政法典之所以也能发挥“正名”作用，是因为它们总是运用相同的民族语言，凝聚相似的价值共识，构建统一的法律体系，唤起共同的民族记忆，赋予公民平等的身份，将所有人的语言观念、身份财产、荣誉名称、行为规则、责任义务等全部统合到一个“共同纲领”中，为文明国家奠定“法律名分”。
（二）法典编纂建构国家统一法秩序
“维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题。我国是单一制国家，维护国家法治统一至关重要。”近现代意义上的法典编纂总是对特定部门法规范进行有组织、系统化的集中处理，其初始目的就在于统一国内法秩序：“全国范围内的法律的统一；对立法作为唯一真正法源的确认；确保调整全部社会关系的法律的全面性；以及将法律与道德、宗教和政治加以分离的要求”。法典作为近现代大陆法系国家的第一位法源，是建构国家统一法秩序的核心支柱。法典编纂既是实现法制统一的基本环节，也是“整理、协调和法制化”政治成果的手段。进言之，“法”在法典编纂中得以实证化、集中化，法典编纂使法秩序的统一有了权威确定的形式根据，进而使近现代政治革命的主要成果（如私有财产不受侵犯、法律面前人人平等、意思自治等“自由”）获得了客观性。当上述“自由”经成熟的国家法典建构进而获得客观性以后，历史就从盲目转向自觉、人类就从自在走向自为，“自由”便历史性地实现了自我发展。古今中外，凡经法典编纂建构国家统一法秩序的，通常都是因应特定时期国家统一、政令统一和市场统一的客观要求。因此，就历史的必然性而言，一国决定编纂法典不仅是基于政治和法治上的热情，而且是出于主动创造历史的理性自觉。同样，一国公民遵从反映共同体意志的法典，也不仅仅是屈从于国家的“强制”，而是服从于个人理性和公共理性的“统一”。
不过，法典对法秩序的统一性建构不是一蹴而就的。如法国早期为了加强中央集权、统一法律适用秩序、满足经济发展的需要，先后推动习惯法成文化并最终使其法典化，实现了如诉讼法、商法和海商法等实证规范相对体系化的目标。正是法秩序的归并、统一才促使人们之间变得团结融合。巴黎第三等级市民在陈情书中就提出了“制定一种能包括一切事项及能治理法国治下一切财产与人事的、遍效的法律”之要求，此后，在1791年《法国宪法典》中，该要求被上升为“应行制定一部共同的统一民法典”之共识。最终，法国宪法典的颁行实现了国家政治秩序统一，消除了地方分裂势力，加强了中央集权和法令统一；法国民法典的编纂促进了生活秩序的统一，法国民法典在私法领域忠实地贯彻宪法精神、守护宪法原则，深入法国人民的生活，不断强化法秩序的统一性和向心力。
通常来说，秉持国家主义观的立法者最终都倾向于法典编纂。在中华制度文明史上，《唐律疏议》的编纂实现了礼学与法学的和谐统一，终结了西汉以来“春秋决狱”的惯习，而“唐律一准乎礼”在相当程度地满足了当时法秩序统一的需求。但是，《唐律疏议》的律条定于贞观，疏释纂于永徽，尔后编修于开元，故其实非永徽或开元“一朝之典”，而是“唐一代之典”。中国历代法典莫不如此，它们不论是在形式、内容抑或精神上都实现了法秩序的空间整体性和时间连续性的有机统一。因此，法典塑造下的国家法秩序并非机械固化的，而是“有机统一”的。这如同被誉为“唐一代之典”的《唐律疏议》一般，法秩序的统一性精神是作为“活的传统”在中华制度文明中得以绵延不息。所以，特定历史阶段的法典与其说是人为编纂的，不如说是历史“赋予”的。恰如马克思所说：“人民自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。”虽然，《唐律疏议》《大清律例》等古代法典均已成为历史，但法典内容的现代性转型并未减损这种法秩序“有机统一”的生命力。虽然清末修律“取法欧陆”，现代制典也曾借鉴德日，但未来我国法典的编纂不可能与中华制度文明传统彻底割裂。这是因为“法典往往典型地、集中地、具体地体现了该法律秩序的样式”，一国法律秩序也反过来限定、塑造法典的样态。
（三）法典编纂铸造民族共同体意识
作为世界上唯一不曾中断历史的伟大文明，中华民族与西欧某些帝国瓦解后经“民族自决”形成的民族国家完全不同。顾颉刚曾将“民族”界定为“具有共同民族意识的情绪的人群”，并进一步解释道：“‘民族意识的情绪’又是什么？乃是一国国民彼此间的情感和相互的同情心，这种情绪能把宗教信仰、经济利益、社会地位各种不同的人民团结在一个民族意识之下。这种情绪的形成，内部的原因是由于共同历史的背景，共同忧患的经验和共同光荣耻辱的追忆；外部的原因是由于外侮的压迫，激起了内部的团结。”在多民族融合统一的国家中，“一”和“多”是辩证统一的。具言之，“一”是适格主体，“多”是源头活水，“多”在共同的身份、知识、情感等基础上得以统合为“一”，但身份认同、知识结构和族群情感势必会在社会变迁、知识更新和人口流动中或强化，或式微。这决定了在任何民族国家特别是多民族国家中，铸造民族共同体意识是一项长期、艰巨而复杂的任务。中国共产党第十九次全国代表大会将“铸牢中华民族共同体意识”写入党章。“铸牢中华民族共同体意识”是事关党和国家长治久安的根本性、基础性、长远性工作，是从根本上切实解决政治认同、人心向背问题的方案。在提倡依法治理民族事务的当下，习近平总书记强调“要坚持一视同仁、一断于法”，要“促进各民族像石榴籽一样紧紧拥抱在一起，推动中华民族走向包容性更强、凝聚力更大的命运共同体”。为此，近年来中央和地方立法文本先后增加了“铸牢中华民族共同体意识”的规定，并在2023年《立法法》修改中将其上升为立法的普遍要求。
古往今来，我们国家持续出台了各种法律、推行各种措施，如“书同文，车同轨，量同衡，行同伦”、郡县制、羁縻制、科举制、文官制、户籍制等，他们都在不同层面促进着民族共同性和共同体意识的形成。以秦汉时期的编户齐民制度为例，政府对社会成员按照户口登记，核定土地、人口和赋役，这些措施有力地推动了秦国率先崛起、统一六国。该制度通过“编户”实现“齐民”，国家直接掌握“户”的成员信息，与民众直接建立联系；民众在一定程度上摆脱地方宗族的控制，取得相对平等的国民政治身份。此后，“户”开始区别于“家”这个经济单位，成为共同体的新成员：“‘户’的出现具有革命性意义，这就意味着个人从狭隘的地域共同体中走了出来，成为更大的共同体——国家的成员。”与此相对，原本基于血缘关系形成的宗族共同体，在社会变迁中趋于解体，而在面向更广的地域、融入更大的民族共同体的过程中，“立法者及其法典存乎其间，因应时势，整合民族国家，不外乎求将整个国族编制而成法律共同体，‘蔚’为关于身份建构、地缘政治、民族认同及其文化单元的普遍主义的法律结构”。
费孝通认为，铸牢民族共同体意识的关键，就是“组成国家的分子都能享受平等，大家都能因为有一个统一的政治团体得到切身的利益，这个国家一定会受各分子的爱护”。通过法典去塑造身份、权利、地位等各方面利益平等共享的公民共同体，是强化民族身份认同、增进社会团结意识的非精英主义思路。如法国民法典编纂时的“立法陈情”中就有言：“（法典编纂后）我们已经不再是普罗旺斯人、布列东人、阿尔萨斯人，我们都是法国人”，而“这一利益身份会在同一国家的民众之间带来更大的一致性，如此融合的群体实际上只构成一个民族，其观念、荣誉、财产、名称和语言都是相同的。由此，人们感到有必要以同一个法律来将他们联系起来”。可见，在制度层面铸造共同体意识，才是更为根本、稳固和长远的“铸造”。只有经由国家主导编纂的、不可轻易更改的法典，无差别地统一宣示与承诺所有成员的平等身份和自由利益，才能真正使“如一盘散沙状孤立的个人能够凝结起来”，并让法典成为民众心中“统一的象征”和“凝聚民族记忆的所在”。相较于仅仅寄希望于简单的爱国教育、常识普及、标语宣导等方式，法典在民族共同体意识的铸造方面，发挥着更为独特、更为深远的作用。
历史法学曾将“民族的共同信念”视作法产生的根据，并认为应当容许法律自在自为地从民族精神中成长起来，认为从习惯法进化到法典的进程是一个“无任何专断意志或用心存乎其间”的有机发展过程。但是，法典不仅是承载民族记忆的“自然之法”，而且是规划民族国家未来的“理性之法”，因而法典对民族共同体意识的作用不会仅停留在被动的反映阶段，而更多是发挥能动的共同体意识的铸造作用。因为，正是法典编纂“将这一切连接为一个整体的”，它是“整个民族共同的信念”。所以，1814年蒂堡在呼吁制定统一的德国民法典时，他痛惜德意志民众生活在国家分裂、法制破碎的环境中：“他们不知道自己明天会属于哪个邦国，也不知道各邦的立法旋风将对他们造成什么影响。这样的环境，已经让他们流了无数血泪！而现状的不可变性以及人民对传统心存敬畏的态度，只有通过制定一部统一的法典才能达到。”虽然1900年德国民法典的出台比法国晚了近一百年，但同样完成了“负有统一杂乱的法律制度并以此帮助形成一个坚如磐石的民族国家的任务”。可见，民族国家总是率先在法律上被铸造为一个观念上的共同体，在法典中被拟制为统一的精神实存。
法典编纂的过程实际上就是法获得自身“普遍性的形式”的过程。法典之所以能使立法获得普遍性的形式，是因为“法典本身是中立的形式，它只是实现法律结构和内容转换的工具”。法典因其形式上无涉价值立场与对象偏好，便可统一法规范及其调整事项，故而是古今中外制度文明史上的共通性成就。但是，法典制度文明却是有立场与偏好的。因而，中国行政法典的编纂有必要与我们民族现代文明的突出特性、行政治理的制度特色、民族复兴的远大理想结合起来，应在法典制度文明的底色下思考行政法典的编纂之道。
（一）行政法典编纂应彰显中华民族现代文明气质
中华民族现代文明是历史文明的延续，代表了中华文明的最新形态，是胸怀天下、开创未来、面向中国式现代化的文明形态。中华文明的突出特性同样是中华制度文明的特有气质，构成了中国未来行政法典的内在规定。
1.统一性。钱穆认为：“中国之地理扩展，并非如西方帝国主义凭武力来向外征服，而是一种自然的趋向于文化的凝聚与统一……正因世界上唯有中国人无地域偏见，无民族偏见，而能高揭一文化大理想来融通各地域，调和各人群。”自古以来，中央政权对不同民族、信仰和地域的文明统合，是维系国家统一的必要环节。中华文明的大一统气质蕴含在家国一体、礼法同体、诸法合体的制度文明特性中，表现在绵延千年的中国传统法成文化、法典化、体系化趋势中。虽然历史法学派将法典视为民族精神的反映，但法典不是民族精神被动的映现，而是能动地塑造着一国的民族精神。以民法的法典化为例，单行法与民法典的关系犹如卫星环绕恒星运行的“星系规则”，反映出一种“同心圆”式的统合理念。具言之，单行法的立法模式造成的“单行法思维是一种割裂、分散的思维”，而法典编纂促使我们思维上进行转型——“由法到典，要求我们形成一种统一思维”。所以，当我们将行政法典的编纂问题置于整个民族精神中进行系统性思考，“法律作为结构仍是基本的……这一结构必须在反映社会本身这一层面上被制度化”，故法典结构对社会的统一性结构的反映乃是法典的内在规定。当前，法典统一结构形式的缺位对行政法的体系性、科学性和完备性造成了实质影响。但立法者不论是选择“程序主义”还是“实质主义”的法典编纂进路，行政法法典化所欲追求的“法典形式”都应当承续中国古代法典和符合现代既有法典的大一统的“整体结构”——“这种统一是通过某种结合和特定组织形式反映出来的。”因为，行政法典编纂是在特定的中华制度文明底色下展开的，它不仅应在内容上促进部门行政法和领域行政法的统一，而且应在效力上强化法律适用的统一。作为法典制度文明的“理性脊柱”，行政法典编纂必须回应民族国家强烈的统一诉求，通过法典之结构来生成统一的法典之内容。
2.包容性。“中华文明从来不用单一文化代替多元文化，而是由多元文化汇聚成共同文化，化解冲突，凝聚共识。”中华文明在历史演进中形成了平等、互鉴、包容的开放体系，在应对各种外来文化冲击涤荡中日臻成熟、历久弥新。在中华制度文明史上，礼乐制度的普及和推广从不试图打破、重组既有民族信仰和地域文化的多元格局，反而更为灵活、务实的兼容地方性差异，将其归并到“以文化为基底的‘天下性’”制度文明结构中。行政法典可以作为制度文明标识和法治文化符号，突出展现中华文化特征、中华民族精神、中国国家形象，成为各族人民对中华文明的有形、有感、有效的精神认同依归。当代中国行政法典编纂要承续中华文明中的天下观、文明观和国家观，包容和超越地域空间、族群血缘、文化信仰的差异或前见，特别是在跨区域、跨区际的文化想象和制度安排中展现自我包容的气象，形成多元统一的文明共同体自觉。行政法典编纂要坚持胸怀天下的方法论，但“天下”更多是一种文化观念，而非地理概念，特别是对制度文明、法治文明的文化体认。行政法典的编纂应当秉持一种包容性的观念，即对多元化的思想观念、社会礼俗、利益主张和文化区隔等情势及其所延伸出的制度结构进行调和，编纂一部求同存异、兼收并蓄的“包容型法典”，进而引导民族国家消除异质分歧、增进整体团结，彰显中华制度文明的群体凝聚力、多元表现力和强大兼容力。
3.创新性。中华文明的创新特性从根本上决定了中华民族具有守正不守旧、尊古不复古的进取精神，这也深刻地影响了中华制度文明的精神气质。如早在《管子》中就有“以法治国”的论述，再如我国古代的行省制、郡县制、文官制、科举制、监察制等，对世界上许多国家的制度文明产生了深远影响，这些都深刻体现出中华制度文明具有“周虽旧邦，其命维新”的创新气质。事实上，早在唐代编纂《唐律疏议》时，统治者就主持编纂了《唐六典》等一批“标准化的、全国一致的行政法规”，这些制度成就可谓人类文明史上首部法制意义上的“行政法典”。中国历朝历代都较为完整地继承了前朝的行政典章制度，但这种制度文明的接续传承绝非机械的“复刻”，而是在守正基础上的创新、顺应时势的改变，以创新支撑制度文明的历史进步。在中国古代行政制度的谱系上，公文行事、官吏考核、户籍管理、财政收支等制度不断得到创新改进，形成了今日诸多中国所独有的特色制度，这深刻表明我们的制度文明史俨然是一部制度创新史。近代以来，我们从制度模仿、制度移植逐步走向制度自信、制度创新，并编纂了具有中国特色的民法典。行政法典编纂的意义不仅在于文本表达的创新，而且是对一国历史传统、制度精神、文明气质的创新表达，还是对行政发展方向的最新规划。在行政法典编纂中，我们应该创新文本符号、概念语言、制度结构、价值理念、公共文化等，为人类法典制度文明提供新的范本。
（二）行政法典编纂形塑中国行政治理制度韧性
在中国古代王朝的更替中，即便特定王朝在顷刻间覆灭，新的王朝也能在既有的典章制度支撑下迅速重建文明秩序，这历史性地造就了“裂”而不“断”的中华文明。中华文明之所以得以历久延续，是因为文明保持了自身存续的制度韧性，特别是对外来异质文明的包容性、变局冲击的适应性和自我更新的创造性，这些制度韧性使得中华文明最终得以妥善应对各种“变量”。正如钱穆所言：“……但罗马帝国亡了，以后就再没有罗马。唐室覆亡以后，依然有中国，有宋有明有现代，还是如唐代般，一样是中国。这是中国历史最有价值最堪研寻的一个大题目。这也便是唐代之伟大远超过罗马的所在，更是它远超过世界其他一切以往的伟大国家之所在。”之所以“有宋有明有现代”还是如唐代一般，就是因为制度在文明延续中不断进化，文明在制度传承中又得以生生不息发展。相反，“罗马以后就没有罗马了”，这实质上是说罗马制度的止息、文明的灭亡。对于此“最有价值最堪研寻的一个大题目”，习近平总书记作了精妙的回答：“中华文明是世界上唯一绵延不断且以国家形态发展至今的伟大文明。这充分证明了中华文明具有自我发展、回应挑战、开创新局的文化主体性与旺盛生命力”。
中国之治的制度韧性集中表现为行政治理的韧性，而后者从历史上不可胜数的战争动员、灾荒应对和国家工程中得到了锻造和检验。譬如，前文所述的编户齐民制度就有力推动了“户”和“民”的解放，并使“户”和“民”逐步升格为相对独立的政治单元和平等的法权主体，极大地增强了民众的独立性、平等性和自主性，有助于扩大社会力量的组织化，释放个体主观能动性，实现更高水平的社会均衡。据此，国家才得以“彻底控制人力，以保证‘有人此有土，有土此有财’的国家结构稳固完善”。这种行政户籍管理制度还为上下阶层流动创造了条件。例如，只有国家掌握“户”和“民”的成员信息后，隋代才有可能开科取士、创立科举制度，进而才能推动文官制度规范化、专业化。因此，行政法典作为政府及相对人之间统一、透明、有序、确定的“秩序之纲”，有助于在科学的制度框架内处理好法律平等和事实平等之间的辩证关系，增强公民的私人自律和官员的公共自律。
中国两千多年行政典章制度的发展历程，决定了当代中国行政法典的编纂必然要独立自主地走自己的路。恰如有学者提出的，我们不仅要把中国法治建设放在世界法治文明发展的一般规律中去思考，而且要充分考虑中国特有的社会结构、政治生态、文化心理、民族性格、历史传统等因素和变量，自主地处理好一般性与特殊性之间的辩证关系，在制度文明上对世界有所贡献。申言之，在行政典章制度层面，中国古代社会有在户籍制度、土地制度、税收制度等方面，不断因时调适、自我革新的例证；也有在中央集权体制、地方行政体制等方面，不断应对危机、回应挑战的例证；还有在科举取士制度、官僚科层制度等方面，不断累进变革、开创新局的例证。这些行政典章制度造就了中华文明的历史连续性，共同维系了中华文明“两千年来之政”的根本轴心——“统一而分层的政治管辖权结构”的形态。当代行政法典编纂必须守正创新，进一步形塑中国行政治理制度的韧性。一方面，“中华民族的历史证明，凡是中央集中统一的国家体制顺畅运行，就一定是天下大治、国泰民安，凡是中央集中统一的国家体制受到破坏，就一定是天下大乱、国乱民怨”。因此，当代中国行政法典编纂必须坚持“制度与法律全国统一”“公权资源统一调配”“保持全国政令统一”“分事不分权”等原则来维护“大一统”国家格局。另一方面，行政法典编纂要系统回应党的十八届四中全会提出的“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”，坚持在“统一而分层”的政治体制结构中，充分贯彻《宪法》第3条第4款确立的地方主动性和积极性原则，推动央地事权划分从政策型模式向法理型模式转型升级。
行政法典之所以具有形塑制度的韧性，是由它的法典结构和内在品质所决定的。一方面，政府治理的现代性转型必须革新传统，摒弃政府科层制、官僚制带来的消极影响，推动政府治理活动在法治轨道上运行。因此，有必要借助行政法典的权威来进一步理顺党政之间良性互动的关系，发挥社会主义制度集中力量办大事的优势，“通过体系性的和包罗万象的新秩序对社会进行总括性设计”，让全国真正成为“一盘棋”，使政府在党的领导下能充分调动行政力量和经济社会各方面活力，提升行政组织的运行效率。为此，行政法典要充分发挥党“在行政之先”的领导作用（如规划方向、作出决策和安排人员等）与“在行政之侧”的保障作用（如保障行政行为的独立性、合法性和效率性等）。另一方面，行政法典应为整个行政治理体系铸造一个稳定的法律框架并指明长久的演进方向。行政法典编纂既是对过去的权威性制度的总结和对未来的总括性规划，也是行政立法中最具集中性、系统性、规划性制度的“集大成者”。因此，行政法典必然是“历史的法”，也是“未来的法”，其不仅应继承既有行政法律规范的制度精神，而且应优化经济发展的制度环境、强化行政风险的系统预防、提高行政执法的效能等，并在制度上与数字政府建设、自动化行政和人工智能发展等现代技术对接，推动现代法治政府建设。
（三）行政法典编纂应接续中华民族伟大复兴理想
康德认为：“国家是许多人依据法律组织起来的联合体……这个理想的形式为每一个真正的联合体提供了规范性的标准，以便把联合体组织成一个共和国。”康德所说的“理想的形式”便是现代国家形式，而这又必须通过立法来实现。法典编纂这种具有统一性和体系化的立法，能够建立针对所有人适用的统一制度标准，“格式化”地处理同样的事实问题，一视同仁地赋予全体公民同等的身份和权利能力，将各种“联合体”真正组织为一个“共和国”。只有国家以坚不可摧的法典形式去确认、宣告和保障公民自由、平等和追求幸福的权利，公民和国家才会更为实质地联结为一个文明整体，公民才会比以往任何时候都更加热爱法典、忠于国家。近现代西方所建构的民族国家主义，便是以“民族”来建构“国家”，最终呈现出现代民族共同体与现代国家共同体的相互绑定和融合状态，进而形成新的法律文明形态。这恰好印证了哈贝马斯对“民族国家是否还有前途”论题的表述：“一个国家只有在完成了彼此都很熟悉的人种共同体向由相互还很陌生的公民组成的法律共同体转变之后，才能说真正成了一个国家。”然而，法律共同体未必一定是陌生的、冰冷的，因为社会主义国家既能够包容那种“原子式”的乃至精致利己式的“经济人”，也在注重培育奉行忠诚、奉献、互助、责任等价值观的“集体人”。总之，行政法典编纂不仅关涉公民与国家之间的法权关系结构，而且关涉文明国家的现代化转型，它是对“民族国家是否还有前途”之问的有力回应。
法典编纂是文明国家实现变法图强、励精图治、民族复兴的重要推动力。法典编纂就是通过“法”消除阻碍国家统一和民族复兴的“一切偶然物”而获得自身普遍形式的过程。如德意志早期的习惯法文化使得地方部落林立、诸侯邦国争雄，而“一个德意志的‘普通法’（统一的帝国法典）”的缺位则造成国家政权形同虚设、社会经济孱弱不堪。因此，蒂堡就迫切希望通过民法典编纂来实现德国复兴大业：“新的本国共同法（即统一法典）是迫切需要的……没有这种共同法，真正的国家统一（复兴）和法典编纂的简单明了就是不可能的。”因为，法典创设的是一个没有环境、城乡、经济等各种差异的“均质的工业社会空间”，这种“均质性”源自现代大工业生产和商业交往的需要。在拥有十四亿多人口的当代中国，党领导人民治国理政的有效逻辑就是“要保证国家统一、法制统一、政令统一、市场统一”，这一目标的实现，离不开行政法典的保障。当前，推动行政法法典化，有助于构建与社会主义市场经济体制相协调、相适应的行政体制。进言之，要想同时发挥“有效市场”和“有为政府”两方面的优势，不能只靠民法典保护市场交易活动，还须通过行政法典建构一个“有限有为政府”。
