一、现象与问题
对公权力进行有效约束和监督是建构现代国家的基本共识和重要原则。但不同于西方国家监督体系，中国特色社会主义监督体系具有自身的逻辑和特征以及由此而形成的运行机制。一些学者立足于中西政治体制的差异，从不同的角度深入阐述了我国权力制约与监督体系的宏观架构。张桂林认为，中国特色国家监督体系既体现了内容的整体性和综合性，又遵循了特色性、均衡性和问责性相统一的建构原则。过勇、张鹏系统分析了党和国家监督体系的建构逻辑、框架特征及运行机理，指出当代中国廉政体系具有中国特色的“机构—制度—战略”三位一体的结构框架。何增科指出，在民主集中制框架下的中国政治监督制度继承了中国传统监察监督制度的优秀遗产，吸收了现代西方国家民主和法治理念，建立了民主监督和法治约束的制度框架，是一种传统与现代相结合的混合型政治监督体制。陈国权、皇甫鑫则主张权力监督理论研究的本土化创新，强调当代中国决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制具有功能性分权形态，与西方政治性分权体制在权力观念、制约机制以及控权目标等方面表现出显著差异。在此基础上，景跃进进一步探讨了中国特色权力制约监督体系发展过程中的“新三权论”和“集权体制下的权力制约”两种不同的进路。由此可见，已有研究认识到了中西国家监督体系的差异，并试图分析当代中国监督体系的独特性及其产生的根源。
实质上，西方是“强社会弱国家”体制，国家体制又分解为立法、行政、司法三权分立的宪政结构，政治公开性强，外部监督发挥了重要作用，公权力内部监督机构显得薄弱；而当代中国是“强国家弱社会”体制，政治隐匿性强，社会监督难以充分发挥作用，强调政党的自我监督和自我革命，国家体制中监督机构的内部监督意义凸显。要理解当代中国国家监督体制，首先要理解中国的“国家”概念，只有在明确当代中国“国家”概念的基础上，才能够进一步分析当代中国的监督体制。其关键在于，中国真实的“国家”无法简单套用西方经典国家理论，当代中国“国家”形态是以中国共产党领导为本质特征的国家。当我们将政党引入理解后，国家性质党组织与国家机构之间的整体性关系更加突出。就此而言，当代中国政权意义上的国家是由国家性质党组织与宪法意义上的国家机构构成的有机整体，我们称之为“广义政府”。从我国监督制度来看，自2018年3月通过的《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》实施以来，新设立的国家监察委员会成为与国家行政机关、司法机关、检察机关平行的国家机关，在国家层面形成了“一府一委两院”的总体布局。同时，监察委员会与纪委合署办公，明确规定地方各级监察委员会主任由纪委书记兼任。也就是说，党的纪检机关和国家监察机关共同构成了广义政府监督体系最为核心的专责机关，是当代中国公权力体系最为重要的监督主体。当我们从组织视角来审视广义政府监督体系时，就会发现其兼具党的纪检机关和国家监察机关两种角色，存在政党逻辑与国家逻辑彼此不同的制度特征。作为党的纪检机关，监督体系能够监督全体党员；作为国家监察机关，监督体系能够监督全体国家公职人员。这种统合监督方式将广义政府全体工作人员纳入监察体系。当然，广义政府除纪检监察机关外，还有其他监督机关，如党委和政府办公机关内设的督查机构等。本研究限于对纪检监察机关的观察和解释。在此基础上，本文进一步对广义政府的监督体系展开讨论，致力于研究以下问题：如何理解和认识当代中国广义政府监督体系？当代中国广义政府监督体系的主体由何构成、如何构成？这些监督主体具有什么属性？广义政府监督体系遵循怎样的运行逻辑？
二、广义政府监督机关的“政党—国家”双重属性及其比较
如前所述，广义政府由国家性质党组织（包括中共中央与各地方党委）与宪法意义上的国家机构整合而成。在此基础上，广义政府具有中国共产党的政党属性与国家机关的国家属性。一方面，广义政府具有政党属性。因为尽管广义政府是中国事实上的国家机构，但广义政府的领导核心是中国共产党，广义政府的成员绝大部分是中共党员，因此广义政府具有鲜明的中国共产党的政党属性，被赋予了鲜明的政治纲领、严明的组织边界、严密的组织体系、严肃的政治生活、严格的组织纪律。这种政党属性集中体现为中国共产党作为国家政治统治组织的先进性和整体性。另一方面，广义政府具有国家属性。因为尽管广义政府的领导核心是中国共产党，广义政府的成员绝大部分是中共党员，但广义政府本质上是当代中国真实的公权力组织，是我国国家机关的总和，因此具有国家机关的国家属性。这种属性强调广义政府是国家公权力组织，在行使公共权力过程中通常具有公共性和区域性，会基于属地负责制优先考虑辖区内公共事务。其中，具体到广义政府监督体系，其重要主体是纪检监察机关，是中国共产党各级纪律检查机关与中华人民共和国各级国家监察机构的整合。在纪检监察互融的背景下，纪检监察机关行使纪检监察权，同样具有党的纪律检查的政党属性和国家监察的国家属性。“政党—国家”双重属性融合是广义政府体系内纪检监察合署下党委权力和国家权力的统一，以及纪检监督权和国家监察权行使方式上的合作，这种“一体两性”的组织现象极具中国特色。“一体两性”的监督主体是广义政府监督机关，但这一监督主体具有两个不同的角色，分别具有不同的特性和不同的行动逻辑。为了更加细致和深入地描述当代中国广义政府监督机关“政党—国家”双重属性的特征，本文基于“职能定位—运行机制—目标价值”分析框架，以党的纪委和国家监委为研究对象，从机构性质、工作依据、监督对象、权力产生机制、责任履行机制、职权行使机制、权力主体关系、权力价值取向八个维度比较广义政府监督机关政党属性与国家属性的差异（如表1所示）。
第一，纪委机关的政党属性和监察机构的国家属性在职能定位上的差异。任何组织发挥其作用，必须具有独立和专有的职能。尽管我国广义政府监督机关（党的纪委和国家监委）的总体职能是反腐倡廉，具有高度的一致性，但在政党属性和国家属性的差异性下，党的纪委和国家监委在职能定位上仍存在一些差异。从机构性质来看，广义政府监督机关的政党属性更多体现在纪委系统，中国共产党纪律检查机关作为党保持先进性的自我检查、自我革命的内设反腐败机构，不属于宪法意义上的国家机构序列，而是属于国家性质党组织范畴。纪委的职能定位是对党员和党组织违反党章和其他党内法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定给予纪律处理或者处分。因而，纪委的审查调查称为纪律审查。广义政府监督机关的国家属性更多体现在监委系统，国家监察机关行使国家监察职能，属于宪法意义上的国家机构序列，其职能定位是对各级国家机关及其公职人员的工作进行监督、检查和纠举。因而，监委对公职人员违法犯罪后的审查调查称为监察调查。从工作依据来看，具有政党属性的广义政府监督机关（党的各级纪委机关）的监督权来自《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》等党内法规的规定，是党规党章赋予的监督权，体现的是依规治党，更加侧重于对党员及党组织的违纪行为进行追究与处分，维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党委推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作。具有国家属性的广义政府监督机关（国家各级监察机关）的监督权则来自《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国监察法》等国家法律的规定，是法律法规授予的监督权，体现的是依法治国，更加立足于宪法意义上的国家机关相关规定的履行，强调对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。从监督对象范围来看，当前中共党员在我国公务员队伍中占比超过80%，尤其在县处级以上领导干部队伍中占比更是超过90%。大多数党员也是国家公权力的行使者，使得党的纪委和国家监委在监督监察范围上具有重合性。但不同的是，纪委监督的目标对象是全国所有中共党员和党组织，重点监督党的领导机关和领导干部，履职领域包括党员政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律，负责调查和处理的行为对象繁杂，涉及工作和生活的多项领域，社会危害程度相对较低，通常以道德准则为标准。同时广义政府监督机关的政党属性更加明确要求把纪律放在前面，党纪的标准明显严于法律。而监委监督的目标对象是全国所有行使公权力的公职人员，对涉嫌职务违法、职务犯罪的行为进行调查，并对相关责任人作出政务处分决定或将调查结果移送人民检察院审查起诉。相较而言，监察机关的调查与处置对象具有更高的社会危害性，查处的职务犯罪行为是对职务廉洁性的最严重侵害。
第二，纪委机关的政党属性和监察机构的国家属性在运行机制上的差异。职能定位的结构化特征是彰显广义政府监督机关政党属性与国家属性的基础，同时双重属性的具象表达也需要从实践运行程序中综合考量。党的纪委与国家监委的具体运行机制仍有所不同。从权力产生机制来看，广义政府监督机关的权力来源具有共同的指向——人民，但是权力来源的同质性不意味着国家性质党组织和宪法意义上国家机构的权力授予方式的一致性。对于更具政党属性的各级纪律检查委员会而言，其机构及权力由党的各级纪律检查委员会全体会议选举产生，选举常务委员会、书记和副书记，报同级党的委员会通过，报上级党的委员会批准，甚至上级纪委根据地区工作和班子配备的实际需要可以提出下级纪委班子人员调整动议。对于更具国家属性的各级监察委员会来说，与各级人民政府、法院、检察院一样，其成员的产生和调整则由同级人民代表大会（常务委员会）选举或任命决定，需要对所在区域的人民代表大会负责，并接受监督。
从责任履行机制来看，广义政府监督机关内部的权力配置必然需要制度化的岗位和具体的个人来落实相应的责任。纪委监委的责任履行都指向反腐倡廉这一基础要求，但其权力产生方式的差异也意味着广义政府监督机关必须面对上级组织和本地同级组织两类主体并对其负责。从广义政府监督机关的政党属性来看，党的纪检机关是一个统一的有机体，与自上而下的严密的组织原则和选拔任用的程序相对应，各级纪检组织的责任链条是对上负责和对下控制双向传递的，这种责任机制要求对同级党委和上级纪律检查委员会负责，由同级党委和上级纪律检查委员会双重领导，往往采取强监督促进强落实的方式，确保党中央重大决策部署贯彻落实到位。从广义政府监督机关的国家属性来看，各级监察机构的责任履行通常与属地管理相关，需要对所在地各级人民代表大会（常务委员会）负责，接受同级人民代表大会与上级监察委员会的双重领导，呈现本地化的属地负责原则。
从职权行使机制来看，纪委主要是对党员领导干部履行职责和行使权力的情况进行监督，对党组织和党员违反党章和其他党内法规行为给予党纪处分，对党员领导干部承担职责和义务履行不到位情况进行责任追究。与之相应，纪委更侧重于采取谈话提醒、约谈函询、通报曝光等措施，以及巡视、全面驻派、执纪审查、决定处分等强有力的手段。而监委行使职权主要是监督检查所有行使公权力的公职人员是否依法履职、是否秉公用权、是否廉洁从政，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、利益输送以及浪费国家资源财富等职务违法和职务犯罪行为，对调查结果作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。相应地，监委更注重采取谈话、讯问、询问等措施，以及搜查、留置等强有力的手段，行使职权可以针对财产采取查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等处置措施。需要补充的是，纪委行使职权的范围包括政治纪律、生活纪律及群众纪律在内的监督检查，不仅涉及职业活动，还涉及私人生活。相比之下，监察机关行使职权的范围局限于职务违法与犯罪，这必然要求纪检职权运行程序与监察职权运行程序的差异化安排。
第三，纪委机关的政党属性和监察机构的国家属性在目标价值上的差异。不同的职能属性以及由此导致的运行机制差异背后，必然蕴藏着广义政府监督机关政党属性与国家属性各自所彰显的价值之间的微妙差异。从权力主体关系来看，广义政府监督机关的政党属性往往导致权力运行过程的相对封闭，被监督者与监督者之间的关系具有非对等性，后者可以对前者的违规行为进行单方面的纠正和惩罚，横向的权力主体间的相互约束难以实现，此时对权力行使的控制一般通过强化权力的层级性、加强上级权力主体对下级权力主体行为的约束来实现。而在广义政府监督机关国家属性主导下，监察权属于宪法意义上国家机构的权力之一，国家法律规定了监察机关与其他国家权力机关的关系、监察程序及其衔接、监察官制度、监察公开及政务处分等事项，权力运行过程相对开放，权力行使的各个环节分散在不同权力主体之间，可以通过权力主体间的相互制衡实现对权力的控制。
从权力价值取向来看，广义政府监督机关的政党属性更加遵循政治控制的效率导向，通过调适监督权保证执行活动不受过多干涉，调节监督系统以减少执行障碍、强化执行控制，进而保证整个体系高效率完成广义政府的政治意图，促进决策事项有效落实。同时，对滥用权力者往往进行事后惩戒，以平衡执行效率与控权需要，调整政策活动中决策、执行与监督的关系。特别是当有必要控制和规范执行主体滥用权力行为时，决策主体会通过调整监督权与执行权的关系，启动监督问责机制，对违法违规行为进行惩戒和纠正。而广义政府监督机关的国家属性则更加注重法治建设的约束导向，这种法治建设遵循合乎法律、制度、规章等要求，以维持法律秩序的稳定和符合基本的伦理道德、法治精神的准则，进而保证权力行使的正义性。也就是说，国家监察委员会处于宪法意义上的国家机构序列，要求其相对独立履行法定职责，避免监察行为的合法性危机。
总体而言，广义政府监督体系的“政党—国家”双重属性使得党的纪委和国家监委在职能定位和功能发挥过程中形成了相对差异化的特征，政党属性更多表现在纪委运作机制中，国家属性更多体现在监委职权行使上。尽管机构设置与工作程序上的整体化构建使纪委与监委实现了组织结构上的互通融合，但在具体实践运转中，同一主体难以掩盖广义政府监督机关政党属性和国家属性的差异，不同属性之权力作用于国家治理的不同领域，塑造了不同的行为角色和治理目标。
三、广义政府监督体系的双重角色表达及其运作逻辑
广义政府监督体系的“政党—国家”双重属性是其双重角色的表现，它既是政党的纪检组织又是国家的监察机关。其双重属性的表达并非凭空产生的，而是与广义政府监督体系的整体化和双重领导的运作逻辑密切相关。作为单一制国家，当代中国广义政府具有很强的层级关系，中共中央与国务院、最高法院、最高人民检察院及国家监察委等国家机关组成中央层面的广义政府，各地方党委与地方政府、地方司法机关、地方检察机关及地方监察机关等组成地方层面的广义政府。与之相应，纪委与监委同属于一个广义政府监督体系，广义政府监督体系不是分立的权力监督形态，而是呈现立体化的结构样态，在横向上体现为整体化的统合结构，在纵向上表现为双重领导的层级差别，进而共同构成了横向到边和纵向到底全面覆盖的嵌套型监督机关的组织基础，最终构建起完整的政党引领国家公权力建设的监督体系。
权力监督制度集中反映了一个国家特定历史阶段的不同政治权力主体之间的相互关系和权力配置形态，也是现代国家政治体系的重要内容。官方表述中常见中共中央、国务院、党和国家、党和政府等称谓，景跃进认为这些概念意味着中国共产党是作为公权力的构成部分而存在的，也暗含着中国共产党体系与国家体系之间的整体性关系。就此而言，中国真实的国家是政党形态国家和宪法形态国家的有机统一。国家性质党组织和宪法规定的国家机构所组成的广义政府是中国真实的国家机构。当代中国这种特殊的广义政府组织结构一定程度上决定了党和国家监督体系的基本样态和监督机关的设置原则。
中国共产党是当代中国的国家公权力结构中具有能动性的核心政治主体，“以政党建设引领国家治理体系建设的政治逻辑一直贯穿于我国革命、建设和改革各个历史阶段”。党的执政地位决定了党的自我革命在广义政府监督体系中是最基本的、第一位的。同时也构成了当代中国广义政府监督体系最突出的特征，即“执政党通过对公权力体系的全面融入，将自身的组织机构、行动逻辑、意识形态、价值导向等深层‘基因’植入公权力体系”，从系统性、整体性和协同性等方面设计以自我监督为主的权力结构和运行机制，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，对外领导各种监督力量，对内进行自我革命建设。中国共产党除了在国家治理体系构建过程中处于核心地位，在权力制约和监督过程中也显示出总揽全局的领导力。对此，张桂林认为，从中国共产党成立到中华人民共和国建立，当代中国的广义政府监督机构基本脱胎于中国共产党的纪检监督机构，呈现出中国共产党专门性的纪检机构和国家监察机构“分散运行→部分重合→交集合作→高度整合”的制度演变路径。特别是在广义政府监督体系的复合结构中，由各级党的纪检部门组成的主体部分层级细密，这与其以执政党身份引领建设的国家监察体系组织结构具有高度的契合性。具体来说，广义政府监督体系整体化建设的基础就是纪检监察机关的互融。在党的统一领导下，纪委和监委在价值追求、组织结构、职能安排、人员配置的互融状态中进一步发挥治理功能，二者在全面从严治党和依法治国层面共同加强对权力运行的制约，以实现监督权全覆盖的目的。
从这个意义上来说，党和国家监督体系内生于党和国家的整体性关系，党和国家的整体化建设必然要求党和国家监督体系的整体化建设，直接体现为党和国家之间的关系在党内监督与国家监督的有机统合过程中得以彰显。一方面，广义政府监督机关的组织结构具有整体复合性。各级纪委和监委在组织结构上具有鲜明的复合性特征，在合署办公的过程中，纪委和监委不仅可以共同或各自的名义对外开展工作，而且能在党政机构的序列中保留各自名称。在机关党委、办公厅（室）、干部人事、后勤机构等非办案部门以及监督检查室、审查调查室等办案部门的组建上，两者都实现了共同设置。同时，监委与纪委合署办公，并没有单独设置党组，监委的机构实体、人员编制一般列入纪委机构，不再单独占用编制。在职能部门设置上，合署办公后的纪委与监委同样实现了复合设置，比如“审查调查部（室）”的执纪执法行为是同步进行的，既负责党纪审查，又负责监察调查。此外，纪委和监委都奉行民主集中制的组织原则，组织原则的同步运用也体现了广义政府监督体系在组织结构上的复合性。另一方面，广义政府监督机关在党纪国法规范和实践上整体协同。习近平同志反复强调，“健全统一决策、一体运行的执纪执法工作机制，把适用纪律和适用法律结合起来”。其中，《中国共产党党内监督条例》和《中华人民共和国监察法》的颁布实施就是“纪法协同、一体推进”顶层设计的范例，首次在现实政治生活中真正推动党内监督法规与国家监察法律的全面衔接。具体而言，二者在立法理念上彼此弥合，保证监督范围全覆盖；在制度设计上相互学习借鉴，提升监督效能；在实施原则上都强调惩预并重、惩教结合，突出事前预防。这种设计进而表现为党内监督法规体系和国家监察法律体系的整体化融合。有学者指出，党的纪律与国家法律的协同并非简单地消除差异性，不是党纪对国法的替代，也不是国法对党纪的取缔，而是党纪国法在“异权、异（职）能、异标（准）、异靶”的前提下协调互补，保障党的监督法规和国家监察法律的内容结构的合理衔接。特别是“党纪严于国法”，“纪在法前”，党纪支持国法实现监察职能的效能提升，国法带动党纪全面融入法治反腐体系。比如，在不违反国法的前提下，作为执政党的党纪需要主动查错纠错，运用“四种形态”的第一种形态，防患于未然，合理区分违纪、违法以及犯罪等不同类型的行为，保证党纪处分、政务处分以及刑事处分等惩治措施的衔接。除了党纪和国法的衔接，党内监督与国家监督的有效协调还有赖于党和国家监督体系中的行动者、组织、环境等多种要素的配合。在依法治国与依规治党有机统一的基础上，党内监督统领国家监督，国家监督支持党内监督，彼此之间协同增效。比如，党内监督通过纪律检查强化对党员干部的监督，为国家公权力监督奠定了基础。在遵循不同案件分类管理的原则下，问题线索的差异导致党内监督和国家监督的跟进顺序也有所不同，两者之间会视违法行为和违纪行为的类别进行衔接。总之，广义政府监督体系的整体化是动态发展的客观事实，监督机关互动融合的最终归宿不是党政合一、纪监同体，而是形成广义政府监督体系内部一体推进纪检监察反腐败顺畅运作的重要机制。
除了整体化的权力结构外，广义政府监督机关的双重领导体制也构成了广义政府监督体系的条块协调机制。纪委和监委是中国政治体制内的监督权主体，合理配置监督权主体、决策权主体、执行权主体之间的关系是广义政府监督体系建设的重要举措。双重领导在中国广义政府体制中颇为常见，当前承担监督权的纪委监委也采用双重领导，既受上级纪委监委领导，也受同级党委领导和人大监督。《中国共产党章程》明确规定：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。”《中华人民共和国监察法》明确规定：“地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作。”“国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。”可见，纪委监委的政治要求决定了广义政府监督体系双重领导体制的结构属性，双重领导构成了广义政府监督体系的重要组织原则。
当代中国党和国家监督体系的发展变迁进一步表明，广义政府监督机关的双重领导体制是横向与纵向“条块关系”的协调机制，充分彰显出广义政府监督机关兼具国家属性与政党属性的双重面向，以及双重属性在不同历史阶段呈现出不同侧重点。改革开放以来，党的中心工作转向经济发展，地方监督机关主要偏重于同级党委的领导，地方政府属地负责制的国家属性逐渐凸显。随着政治形势的发展和反腐败斗争的推进，监督机关的双重领导体制又逐渐由受同级党委领导为主改为受上级纪委领导为主。但总体而言，“纪检监察机关在这个阶段实际运行过程中，财权、人权和事权以同级党委领导为主，工作经费和福利待遇主要由同级党委政府财政解决，人员任免、考核和提拔等关键环节深受同级党委的意见影响，上级纪委对下级纪委的领导主要是在业务方面，领导方式以业务指导、督促监察、年度考评为主，对纪委日常考核较少”。党的十八大之后，双重领导体制呈现新的变化，在原有结构中更加侧重于纵向权力的分配，更加重视上级纪委对下级纪委的监督考核，目的在于使纪委在行使党内纪律监督权时具有更强的独立性。但这种独立性是一种相对独立性，在结构上仍然遵循双重领导体制。2016年10月，党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》第26条特别指出：纪委监督的具体任务之一就是“强化上级纪委对下级纪委的领导，纪委发现同级党委主要领导干部的问题，可以直接向上级纪委报告；下级纪委至少每半年向上级纪委报告1次工作，每年向上级纪委进行述职”。“各级纪律检查委员会要把处理特别重要或复杂的案件中的问题和处理的结果，向同级党的委员会报告。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会要同时向上级纪律检查委员会报告。”“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当在向同级党的委员会报告的同时向上一级纪律检查委员会报告；涉及常务委员的，报告上一级纪律检查委员会，由上一级纪律检查委员会进行初步核实，需要审查的，由上一级纪律检查委员会报它的同级党的委员会批准。”这些条文规定的要义在于从纵向权力层级方面突出上级纪委对下级纪委的直接领导和业务考核，更加明确广义政府监督体系内部上级监督机关掌握对下级监督机关工作的考核权、检查权、督促权、监督权等支配性权力。
需要说明的是，双重领导以何为主会显著影响广义政府中监督权主体的行为逻辑和监督效果。以同级党委领导为主的本质是内部同体监督体制，以上级纪委领导为主的本质是外部异体监督体制。双重领导以何为主的具体机制设计不外乎通过人事任免、案件查办、经费保障等方式来实现。通常来讲，在双重领导以同级党委领导为主的体制下，纪委的主要领导人事任免权、案件查办权、监督检查权通常更多受同级党委影响，在案件查办的过程中，会出现某一贪污腐败官员因工作业绩较好，同级党委会授意“放一放”。从这个角度来说，纪委双重领导以同级党委领导为主的体制实际上是效率优先的体制，廉洁问题在此种体制之下不是主要矛盾。换言之，当效率问题成为社会主要矛盾时，监督体制会采用双重领导以同级党委领导为主的内部同体监督体制。与之不同，在双重领导以上级纪委领导为主的体制下，纪委主要领导的人事任免权通常受上级纪委的影响较大，纪委的案件查办权也更多受上级纪委的领导。对此，周佑勇认为，此种体制会给同级党委以及其他公权力组织带来较大的约束压力，由于上级纪委与下级党委之间缺少利益共同性，加强上级纪委的领导在一定程度上就会打破下级纪委与同级党委以及其他公权力组织之间的利益共融空间，以异体监督的形式产生相对独立的权力约束效果。皇甫鑫、陈国权进一步指出：“双重领导以何为主的侧重实际上是监督权与决策权、执行权之间关系属性的不同。在以同级党委领导为主的体制下，监督权通常被决策权、执行权所统合，难以独立行使监督权对决策执行进行约束，但客观上可以带来权力运行效率的提升。而在以上级纪委领导为主的体制下，一级监督权的独立性、专责性更强，可以在一定程度上对决策、执行进行约束，有利于促进决策权、执行权的廉洁运行，但也会在客观上影响决策权、执行权的运行效率。”因此，各级纪检监察机关在实践中可根据发展目标和具体情况合理实行内部同体监督和外部异体监督，不断调整、改革、完善广义政府监督体系的双重领导机制。
总之，当代中国广义政府监督机关双重角色的表达和职能发挥深受体制性因素的深刻影响。一方面，广义政府监督体系内生于当代中国政党与国家的整体性联系，这种整体化的统合结构也会塑造监督体系内部党内监督系统和国家监督系统之间分工衔接的基础性关系；另一方面，双重领导体制是广义政府监督体系的重要组织原则，调适着广义政府监督机关的国家属性与政党属性以及横纵向条块关系。由此，广义政府监督主体的整体化建设和双重领导体制直接构成了广义政府监督体系以及影响其双重属性表达的最为重要的运行逻辑。
广义政府监督机关的政党属性和国家属性具有不同的内在逻辑，导致地方纪检监察机关的双重角色存在内在张力，它既是一级广义政府中的监督机关，又是上级监督机关的下级分支机关。随着纪检监察互融，广义政府监督机关的双重属性相互吸纳嵌入，可以促进具有政党属性的纪委机关与具有国家属性的监察机关的协同运作，维持系统的内部张力。但不可忽略的是，客观的政治现实表明，广义政府监督机关的政党属性和国家属性差异并未因机构的整合而消弭，相反，双重属性集聚于同一主体，其实践运行的属性张力与角色冲突可能由此产生。
当代中国广义政府监督体系是由多项监督机制和监督制度所构成的一系列内容总和，目标指向是对党和国家公权力进行有效监督。毋庸置疑，广义政府监督机关通过机制设计上的创新，整合了原本分散的反腐败力量，将功能分化的监督主体重新组织起来，形成了整体化的腐败治理体制结构和监督体系，解决了协同化程度低、监督主体独立性不足以及监督职能错位、越位与缺位等问题，克服了制度悬浮、监督失效等诸多问题，极大提升了监督主体的权威性。但有学者指出，“在完善党和国家监督体系的过程中，顶层设计主要承担的任务是对不同监督主体的单体建构，但随着国家监察委员会的建立，党内监督和国家监察的复合型权力监督体系已经基本完成。协同性的提升单纯依靠顶层设计是不够的，只有在地方的实际运行过程中才能充分暴露监督主体之间协同和配合方面存在的问题，也只有在有针对性地解决这些问题的过程中才能设计出行之有效的协同监督机制”。也就是说，中央通过出台文件与联合发文等多种方式，有效强化了顶层设计层面纪检部门和监察机构之间的协助与配合，但这种灵活的工作机制传递到地方广义政府监督体系之中，并未解决实践中两者之间协调张力的结构性矛盾。
实质上，这种结构性矛盾的根源在于，广义政府监督主体的整体化并不代表政党与国家双重属性的统一，不同属性的表达在不同情景不同阶段有所侧重，如果仅仅强调广义政府监督机关的整体化建设，在人员转隶、机构整合、合署办公等层面打破监督主体间的组织形式壁垒，而忽略了政党属性和国家属性的目标差异，依单一程序规则行使纪检监察权，就会不可避免地造成整体化监督主体与双重属性协调不适。一方面，政党属性和国家属性会塑造纪检监察机关差异化的组织行为。监督主体的整体化改革并非按照“纪、政、刑”的职权属性设置部门，而是依监督、调查和处置的三项职能分别建立监督检查室、审查调查室与案件审理室，对违纪、职务违法及职务犯罪的调查一般由审查调查室或监督检查室统一负责，一定程度避免了多主体行权可能产生的协调与衔接问题。但监督主体政党属性和国家属性的侧重与平衡常常会被遮蔽，忽略违纪、违法及职务犯罪的案件性质差异，对所有案件不加分别地采取一体办理措施，造成广义政府监督机关双重属性的混乱与冲突。其中典型的特征是“纪、监双立案制度”，针对既涉嫌违纪又涉嫌违法犯罪的案件，对涉案人员同时进行纪检调查立案和监察调查立案。双立案之后，同一调查主体所实施的单一调查行为被人为赋予了纪、监双重属性，而由此产生的同一份证据，如讯问笔录可同时适用于党纪处分与监察处置。需要指出的是，“尽管‘双立案’制度的初衷在于弥合监督主体职权不统一而进行的一种整体化改革尝试，但‘双立案’制度仅仅形式上为调查行为赋予了党内监督和国家监察的双重属性，实践中的调查行为仍然难以彰显纪检程序规则与监察程序规则各自所代表的价值属性”。另一方面，广义政府监督机关的政党属性通常占据主导地位，依据《中国共产党章程》，党组织运行遵从民主集中制原则，讲究个人服从组织，下级服从上级，全党服从中央，“这种鲜明的政治纲领、严明的组织边界、严密的组织体系、严肃的政治生活、严格的组织纪律的列宁式政党组织的基因密码”，是中国共产党得以成功的关键所在，其所蕴含的价值内核亦被贯彻于党纪监督领域。比如，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》明确规定，监督执纪的工作原则要求首先要树立政治意识、大局意识，加强党的领导。在这种基础性的制度设计安排之下，纪检监察办案并不以发现事实为唯一目标，政治性因素亦是其重要考量，要体现广义政府监督体系内部政党属性的权威性。特别是在一些地方，党的领导被淡化，党的意志得不到贯彻，党组织被弱化、虚化、边缘化。党风廉政建设问题关乎党和人民的事业，以全面从严治党为抓手，以加强党的全面领导为指向的党的政治建设成为巩固党的执政地位与国家稳定的重要举措，广义政府监督体系的政党属性和治理角色不断强化，逐步集中政治资源以避免政治的失序化。因此，为了克服广义政府监督机关协调张力，需要准确认识国家治理现代化进程中党和国家监督体系的整体化趋势及其内涵，充分激活广义政府监督主体所具有的双重属性，使其能够在富有中国特色且具有中国独特逻辑的制度框架内，实现党内监督和国家监督的相互协调和彼此促进，形成集中统一和权威高效的中国特色社会主义监督制度的统合型监督结构，进而发挥其在现代政党建设和国家治理中至关重要的权力监督功能。
如前所述，中国特色社会主义监督制度的双重领导特征使纪检监察机关处于两个公权力监督结构之中，既和同级党委、同级地方国家机关共同形成决策、执行、监督的横向权力结构，又和上级党委、上级纪检监察机关共同形成决策、执行、监督的纵向权力结构。需要强调的是，当代中国广义政府的权力配置不存在权力结构层面的上下分化，监督权通常是上级权力在下级权力结构中的延伸，上下级权力配置与横向分权的不同步导致监督权与其他权力主体间的均衡难以实现。因此，有学者指出，对于地方纪检监察机构来说，地方同级党委和上级纪检监察机构的双重领导体制不可避免地会带来“结构悖论”，这使得地方纪检监察机构在打击腐败的过程中经常受到“条块冲突”的困扰。
