摘要：荷兰的空间规划作为公共政策的典型，其规划评估体系十分先进成熟，覆盖了规划的编制与运行的全过程。与此对照，我国城镇规划的实施评估刚刚起步，尚未形成连续动态的评估系统。本文介绍了荷兰于2012年出台的《国家基础设施与空间规划战略》的制定过程，并对其实施前后的规划评估体系进行了深入研究，重点评述了实施前评估中的预评估和战略环评的内容、方法及程序，探讨了各阶段评估的意义及对规划的影响，并对我国规划评估机制的完善提出若干建议。
引言
从1960年代开始，西方城市规划逐步由“规划蓝图”走向“公共政策”。荷兰空间规划作为公共政策的典型，要求所有空间利益相关者参与到规划过程中，并设立了严格的事前和事后规划评估及反馈机制。荷兰空间规划的评估体系渗透到了其规划的编制和运行的全过程，形成了良好的动态循环：规划制定时进行预评估（Ex-ante Evaluation）和战略环境影响（SEA: Strategic Environmental Assessment或SEIA: Strategic Envionmental Impact Assessment，以下简称战略环评），讨论规划的可行性及对环境的影响，帮助公众和决策者做出正确的策划选择；规划执行后进行定期的过程检测和实施后评估，动态考察规划的结果绩效，反映实施中出现的问题，并及时反馈给决策者进行必要的规划调整。
我国2007年颁布的新城乡规划法规定：对省域城镇体系规划和城镇总体规划要进行定期的规划实施评估。虽然目前许多城市都开展了评估尝试，包括空间发展战略实施评估、总体规划实施评估、环境影响评估、交通影响评估、项目选址建设评估等，但大多集中在宏观规划实施后的结果评估和微观项目实施前的方案评估上，尚未形成动态、连续、完整的评估系统。鉴于此，本文对2012年新颁布的荷兰《国家基础设施与空间规划战略》（Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte，以下简称《战略》）的规划评估体系进行深入介绍和分析，希望能为我国规划评估机制的完善提供有益的参考。由于《战略》的出台时间不长，因此本文将把实施前评估作为介绍的重点，这也正是目前我国空间规划评估机制亟待加强的环节。
1 荷兰国家基础设施与空间规划战略的制定
面对经济危机、气候变化和地区差异带来的挑战，荷兰在2008年7月通过了新的空间规划法，提出简化程序、明确职责、权力下放、政策指引等要求。在此基础上，荷兰中央政府于2009年合并了住房、空间规划与环境部（VROM）和交通及水管理部，成立了基础设施与环境部（I&M）。随后，该部门编制了新一轮的国家空间规划，于2011年6月颁布了《国家基础设施与空间规划战略草案》（以下简称《草案》）。
《草案》将更多的目光转向导致空间变化的直接因素，提出了至2040年荷兰“成为有竞争力、可达、宜居和安全之国家”的总体发展方向，制定了至2028年的相应中期目标，包括：（1）增强空间及经济基础设施以提升竞争力；（2）保障安全愉悦的生活环境，保护其中有价值和特色的自然文化遗产。此外，针对三个中期目标，还出台了一系列措施，与前一轮国家空间战略相比
【前一轮国家空间战略于2004年公布，2006年批准生效。其主题是“为发展创造空间”】
，《草案》沿袭了“重点发展经济，减少国家干预”和“尽量放权，必要时集权”的思路，进一步强调在信任的前提下诱导各方自主合作与开发，保留了前一版中的提升竞争力和保障安全的发展目标，同时新增了可达性和宜居性目标。为了精简中央政策文件的总量，《草案》综合替代了此前的《国家空间战略》《兰斯塔德规划2040》《国家交通战略与政策》等若干文本，同时取代了与军用地、景观、乡村基三角洲规划有关的空间发展目标。
实际上，《草案》是在两种事前评估的辅助工具下制定成形的。首先是基础设施与环境部委托荷兰环境评估署（PBL）
【荷兰环境评估署（PBL: Planbureau voor de Leefomgeving）是荷兰环境、自然和空间规划方面的国家政策研究机构，具有专业独立性。该机构的中心任务包括：1）调查和记录当前环境、生态和空间的质量；2）探索影响前者的未来社会趋势，评估政策选择；3）发现和探讨对环境、生态和空间赝量有重要关联的社会问题；4）为实现环境、自然和空间政策的政府目标，找出合适的战略选择。请参考：http://www.pbl.nl/en/aboutpbl】
进行预评估。其作用是对拟定政策的预期效果进行研究论证，帮助规划决策属于政府机构的内部评估。在预评估进行到中期前后，基础设施与环境部还要委托咨询公司同时开展外部评估，即战略环评（SEA）。其作用是遵循公众参与的法定程序，对《草案》的环境影响、替代方案、缓解措施等征求各方意见和建议。通过动态反馈调整，《草案》、预评估报告、战略环评报告（初稿）于2011年6月同时完成并公布。按照立法程序，草案及评估意见经内阁提交议会讨论，在几轮修正后，最终于2012年3月批准通过。至此，《国家基础设施与空间规划战略》正式颁布。此后，以PBL为首的机构将对《战略》进行定期监测和评估，同时提交议会审核。
2 实施前评估
2.
1 预评估
2.1.1 目标导向的评估框架
《草案》预评估的核心准则是可持续发展。预评估关注的内容是规划目标、政策措施和实施机制。国家空间规划需要考虑多方面的因素，强调经济增长的同时还要兼顾基础设施、生态环境和国家安全。在协调诸多矛盾、进行综合决策的过程中，规划目标的一致性至关重要，必须首先进行评估与考量。其次， 要分析各类规划目标背后的理论支撑及其在荷兰本土的适用性与合理性。对于拟定目标和政策，也要研究其预期效果和未来影响，并对可行性与实效性做出判断。最后，对实施机制是否健全、任务是否明确、责任是否健全、任务是否明确、责任是否落实也要进行审查。
2.1.2 以评促编的评价内容
预评估结论的重点落在了经济竞争力、证或环境质量和实施机制上（具体评估结论见表1）。PBL认为：中央政府把提升荷兰的国际竞争力放在了前所未有的高度上，通过下放权力和简化法规来营造更为自由和宽松的经济环境，并重点建设鹿特丹、阿姆斯特丹和埃因霍温等独具特色的港务运输、专业咨询、高新技术区域。这种在重点都市区域集中发展和招商引资的策略对提升经济竞争力是行之有效的。与此同时，加强这些地区的基础设施投资与建设，改善其可达性，也对经济发展十分有利。与欧洲其他国家大城市区域相比，兰斯塔德的可达性目前处于领先地位。
表1 荷兰《国家基础设施与空间规划战略草案》预评估的主要评价结论
但是，《草案》对于营造良好的生活与工作环境关注不足。而高品质的环境治理，对于吸引外资公司，尤其是知识密集型产业尤为重要。因此《草案》应把空间政策与其他住房、就业、教育、文化等方面的政策更好地协调起来。《草案》的另一风险是中央把更多的权力与责任下放给省市级政府，期望其在规划决策时，能自觉贯彻和维护国家利益。虽然国家层面的规划法规对地方有较强的约束力，但是对于某些共同利益，比如自然景观和生态绿地的保护是很难分散决策模式中达成的。中央政府很可能因信息不足或滞后，导致监督不利和决策干预不及时，最终使局面失控。
从表1可看出预评估对《草案》的评价既有正面的，也有中性和负面的，而且以后者居多，这说明预评估并非“事后追认”和“走形式”，而是切实发现问题并提出改进办法。从评估结论的类型上看，有论证（如B1）、预测（如E1）、建议（A1）如三大类。其中正面评价多采用理性分析与论证手段（浅灰色）；负面评价大多是以预测（中灰色）或改进建议（深灰色）的方式给出。显然，表1中的类型颜色较深的负面判断，是《草案》最为薄弱的环节，需重点检讨和调整。在针对目标的预评估中有关移动性的评价较好，空间和经济基础设施居中，生活环境质量的问题最多。在地区发展上，评估主要给出了未来变化趋势的科学预测，相对偏重负面的预警，而且指出了变化敏感的具体地区。此外，对目标一致性和实施机制的评价也不甚理想。实际上，表1中的ABC主要论证的是规划的内在有效性，即行动能否促进目标；DF则偏重外在有效性，即不同职能部门的平行规划及管理职责是否协调一致。评估发现两种有效性都存在问题，以后者为甚。总之，预评估的主要目的还是以评估促进编制， 帮助《草案》发现自身问题与不足。
2.1.3 定性定量结合的研究方法
为方便决策机构和公众阅读与理解，预评估报告文本是高度浓缩和精简的结论。这些结论虽然是目标导向，以定性为主，但很多推断都建立在坚实的定量研究之上。PBL作为独立的国家政策研究机构，有很强大的数据收集和分析能力。与预评估工作相关的背景研究均被PBL汇总在了《空间任务大观》中，并在预评估报告出台后3个月正式发布。该报告论述了荷兰未来空间发展面临的主要任务、政策选择的后果及行政立法的影响， 并展示了更为详细的数据模型等量化评估方法，以及具体的理性推导过程，以供深人查阅和参考。实际上，《空间任务大观》的主要依据是PBL同期发布的一系列研究报告，包括《空间展望2011》和《荷兰三角洲的气候适应》等。
其中《空间展望2011》直接关注空间的影响。其定量研究是以2008年的实际数据作为基准线，应用了WLO场景模型
【WLO场景模型是在2006年荷兰经济政策研究署（CPB）、环境影响评估署（MNP，现PBL的前身）、空间研究所（RPB）发布的《福利和生活环境质量》（Prosperity and Quality of the Living Environment）报告中提出的，主要用于表现住房、就业和交通在国家层面的未来发展程度】
中的高场景和低场景（ 高场景代表经济和人口以最高速增长的情况，低场景则相反），分别模拟出2008—2040年家庭、移动性（图1）、人口和就业在这两种场景下增长或缩减的空间分布，最后将两种场景情况进行叠加，显示未来可能发展的趋势。该报告的定量研究成果是《草案》预评估的重要基础。
注：栘动性指单位时间内人均旅行的公里数。预评估分别模拟出不同时期下，在高低两种场景中移动性的变化趋势：近期荷兰大部分地区的栘动性会持续增长，中期只有部分地区移动性增长，远期移动性的不稳定趋势扩大。预评怙认为若延续上一版规划思路，忽视移动性问题，近10年内多数地区将会出现交通拥堵。对此，应在至少15年内扩大基础设施建设，并更好利用现有的交通网络，提高移动性。
图1 《空间展望2011》中移动性的定量研究和预测
2.2 战略环评
2.2.1 背景
在荷兰，各类政府决策可分为政策（policy）、规划与计划（plan and program）、项目（projiect）三个从高到低的层次。如对环境有重要影响，三种决策各自对应的评估手段为环境测试（E-test）
【环境测试适用于所有对环境有重要影响的新政策立法】
战略环评（SEA）、环境影响评价（EIA：Environmental Impact Assessment）。《草案》属空间规划层次，故启用战略环评。
荷兰是欧洲率先尝试SEA的国家，早在1987年就通过《环境影响评估政令》
【《环境影响评估政令》（EIA Decree）要求对政府出台的废弃物管理、饮水供应、能源与电力供应、土地利用规划等都做战略环评】
建立了SEA制度，并在1994年修订的《环境管理法案》（Environmental Management Act 1994）中将SEA写入成文法。在此之后，欧盟于2001年颁布了《战略环评指令》（European SEA Directive 2001/42/EC），要求成员国将该指令纳人各国法律框架，尽早出台与SEA的相关立法。荷兰在2006年再次修订了《环境管理法案》，与欧盟指令进行了融合。
2.2.2 内容
《草案》环评的目的是把对环境因素的考量尽早纳人到空间规划决策中去，与所有相关利益团体沟通拟定政策，同时对欧盟划定的Natura 2000自然保护区
【为保护野生动植物物种、受到威胁的自然栖息地和物种迁徙的重要地区，欧盟建立了 Natura 2000 自然保护区。主要由“特别保护区”（SEA）和“特殊保护地”（SPAs）组成网络和廊道。前者是欧盟1992年《栖息地指令》中由成员国共同认定的保护区，后者是1979年《鸟类指令》中被认定的保护地。成员国必须在认定
Natura 2000
保护区后的6年内，宣布其区界、管理计划和保护措施。
Natura 2000
是欧盟实现生物多样性统筹、系统保护和持续利用的主要政策工具，也是欧盟最大的环境保护行动】
的环境影响进行初评。战略环评的范畴和内容是经公众参与的方式确定的，包括环评的主题政策、评估框架的构建、替代方案的比较、环境影响的评价、各地区的连带影响、后续监督和决策等6个主要方面（图2的文本目录）。战略环评的主题政策，分别对应着草案的总体和中期目标（竞争力、可达性、宜居和安全），包括4项：空间和经济基础设施与城市化，加强移动性的投资、创新和保护，生态网络的保护，特色景观价值的保护（图2中的4.1一4.4）
图2 战略环评的文本目录
（1） 评估方法及框架
环评构建了统一的评估框架，以便更为详尽地考量和客观地预测主题政策的具体影响。该框架含生态（地）、生活（人）、经济（利）三大要素，共同支撑可持续发展的终极目标（表2）。针对每个主题政策，具体的评估步骤是（即4.1一4.4下的子目录）：1）政策背景介绍；2）政策影响分析（替代方案的比较）；3）环境影响分析（按表3第二列的5大影响要素分别论述）；4）对Natura 2000自然保护区的影响预测；5）缓解补偿措施。
表2 战略环评的评估框架
（2）替代方案的比较
替代方案的比较是环境评价的核心。针对每个主题政策，环评报告列举了几种可选方案
【可选方案的法定要求是：其中必须有一个是维持现状的方案，同时还必须有一个是对环境影响最小的方案】
，分析未来的不定因素，预测影响变化的幅度，并对各方案与预期目标的差距进行初步判定。新政策与以往的最大分歧是行政权力的下放，由省市政府负责细化空间政策目标并付诸实施。而地方政府能否尽力贯彻中央的愿景是最大的未知数。因此，替代方案的比较论证，是围绕从中央自治到地方分权而治的不同政策选择进行的（具体实例请见图3）。
注：以主题政策之四为例（图2的4.4）：《草案》把景观和文化遗产保护的责任从中央下放到省级政府。以前的《国家景观遗产》和《国家建设缓冲区》两部旧法作废。取而代之的是：通过与地方政府签订协议，重新规定世界遗产保护区域，并新增二战后重建的都市保护地段。环评认为：省级政府有可能在实施中放松要求，尤其是经济建设活跃的兰斯塔德地区；其周边乡村的文化历史景观和物种多样性可能被蚕食和破坏，导致生活环境吸引力下降，最终反噬经济竞争力。在分散管理的情况下，随地方政府保护态度从有到无的变化， 该政策的负面影响会愈加突出。
图3 战略环评中主题政策之四的替代方案比较
（3）环境影响的结论
为了提高经济竞争力，中央政府一改以往集中管理的倾向，在城市建设和生态景观保护上给予地方政府更多的裁量权。因目前尚无具体投资计划，且各级政府态度不明，战略环评的预测甚为粗放。
以兰斯塔德为代表的主港、智港、绿港等都市区域的集聚和增长效应将会放大。而在兰斯塔德地区内部，则会有郊区化的分散发展倾向；其他地区的城市化压力会减小，但也会设法创造更有吸引力的生活环境。上述建设趋势会导致移动性总量的增长。随着道路交通投资力度的加大，自然景观存在被破坏的风险；拥堵、噪音和空气污染等风险可大可小，取决于移动性改善与增长的对冲和数控。中央和省级政府目前正对全国生态网络（EHS）政策进行修订，并协商中央放权后各自的管辖和财政模式。总之，中央要确保修订后的EHS继续贯彻欧盟的生态目标，要对政府协议进行环评，要定期分析国家环境指数以监督地方的实施效果。在特色景观价值的保护上， 省级政府的责权加大。其环保力度应高于或维持在原《国家景观遗产》政策的水平上，并通过对水旅游自然资源的综合管理，更有效地保护特色景观。《草案》对欧盟Natura 2000保护区地段的近期负面影响较小，远期影响取决于EHS的后续修订和其他环保决策。除EHS后续决策外，其他主题政策对境外地区的影响不大。
2.2.3 程序
战略环评一方面为《草案》的修改完善提供决策上的帮助，另一方面为《草案》的通过提供合法的渠道。因此，SEA流程的最终服务对象还是《草案》，主要包括筛选、定域、编写报告外部审查、决策监督5大常规步骤（表3）。各步骤的文本均对社会公开。
表3 战略环评的评估程序
（1）双公众参与机制
荷兰率先建立的制度比欧盟指令的要求更高，主要体现在SEA启动之初（定域阶段），就引人了公众参与机制：即向本国和邻国的公民、各级政府机构社会团体、官方和私人环境机构、法律机构等发布书面说明，广泛征询意见，最后形成了《SEA编写指南》（表3的2a-2c）。这样做的好处是可保证公众在知情权和介入权上占得先机和主动，并使环评的目标、范围、框架与公众意愿尽早取得一致，以免后期审查时出现大的偏差和异议。外部审查时，《草案》和《SEA初稿》必须捆绑发布，其公示过程与定域类似，也是通过各类报纸、电视媒体以及大量邮寄信件来完成的
【邮寄对象主要是针对本国和邻国各级政府机构和社会团体】
，此外，还组织了一系列不同城市召开说明会和听证会，共收到258组书面或口头反馈意见。基础设施与环境部必须给所有提意见者发送收条和答复信，并逐一说明每条意见在公示文本的修改中如何应对和调整。所有意见和答复被分类汇集成500多页的文件，向社会公开。
（2）第三方机构的审查监督
荷兰的环境评估委员会（NCEA）作为受政府资助、自负盈亏的私人基金会，是环境法案授权的第三方独立机构，为各类环评提供定域阶段的环评编写指导和外部审查阶段的环评质量鉴定。NCEA是荷兰极为严格的环评制度的历史产物。欧盟指令对此类法定机构并无要求。荷兰在2006年为融合欧盟指令，修改了环境管理法案，简化和放松了对战略环评的要求
【但是，项目环评（EIA）依然保留以前的严格程序，即在定域和审查阶段都必须有公众参与和NCEA监督指导环节】
；只有
当政府规划对各类保护区有影响时，才必须有NCEA的监督，且仅需在外部审査阶段参与；定域阶域阶段的公众咨询可省略。但是，基础设施与环境部还是在定域阶段发布了《编写指南说明》，开展公众咨询，并主动邀请给予指导建议
【实际上，在对拟定规划进行战略环评时，荷兰政府机构大都自觉自愿地采取了这种“高标准、严要求”的程序】
。在审査阶段，NCEA的鉴定意见是：环评报告很好地论证了《草案》对生活环境质量的负面影响，但对商业环境的改善与其他目标结合的举措分析不详；在提升兰斯塔德地区竞争力的同时，怎样满足欧盟关于多样性、气候和空气质量的目标也不够清楚等等。环评深度基本与《草案》的编制深度相匹配，建议在批准《草案》之前，对说明不足之处进行补充。
3 实施后评估
3.1 实施过程评估
一直以来，荷兰环境评估署（PBL）负责连续监督国家空间规划政策的实施效果，并定期发布监测报告。其滚动周期为两年一次，与空间规划的修编和颁布时间无关。从2012年起，PBL将与交通政策研究所（KiM
）
合作，对空间规划和移动性政策的效果进行联合监督，共同发布双年报告。《战略》出台后的第一次评估报告是《基础设施和空间战略检测报告2012》
【该报告的合作者还有中央统计局（CBS）】
，
发布于当年9月。报告依托系统的数据统计、完善的指标分析、动态的场景模拟，总结了《战略》的三个中期目标和具体措施的实施情况，对比了现实与目标的差距，预测了相关影响要素的变化趋势，为下一步的规划决策提供了科学的技术支撑。以该监测报告为依据，内阁政府每两年要向议会述职，汇报上一阶段的规划实施情况和对策，并提出未来两年内的具体行动措施和项目预算，由议会审核批准。
3.2 实施结果评估
因为《战略》颁布时间不长，实施结果评估尚未出现。根据荷兰以往空间规划的做法和欧盟有关监督与评估框架的倡议，届时有可能会出台中期和后期评估报告。同时，还有可能针对《战略》中重大工程的经济与社会效益，进行若干项目的实施后评估。
3.3 其他评估机制
荷兰政府要求PBL每年编制环境平衡报告，评估国家环境政策的影响，并呈交议会进行年度预算讨论。从2010年起，该报告的评估范围扩大，将空间发展与生态保护政策也纳入其中，评估指标也由传统的环境指标转变为综合性指标，向可持续发展方向靠拢。《环境平衡2012》是《战略》实施后的第一次综合性评估，通过分析荷兰六大社会系统的状况反映相关政策目标的实现程度。这六大系统包括： 能源和气候、粮食、乡村地区和自然、水安全与管理、移动性以及城市发展。其评价方法也是定性与定量相结合，以确保结论的准确；其评估内容与《战略》的监测报告存在一定的重叠，但周期更短。
4 对我国规划评估的启示
4.1 重视事前和事中评估
与我国常见的事后规划评估不同，荷兰更强调事前和事中。两者的差异源于对空间规划认识的不同。我国的规划编制是“终极蓝图”模式。由于宏观规划时限长，不定因素多，单一线性的静态规划因缺乏弹性，无法应对新问题和新机遇的变化，导致其前瞻性失准、指导性失效、权威性失信，故新规划法特别规定了实施评估的环节。然而在实践中，多数城市采用了事后“终审式”的评估。这依然是基于技术理性思维之上的、对规划结果实现度的被动评判。
与此对照，荷兰的空间规划早已向“公共政策”转型，更加关注目标的选择和引导，更加包容规划决策的不确定性，更加重视情景条件与结果绩效的动态调适。荷兰强调事前和事中评估的模式就好比起步即打造健康的体魄，然后定期体检，随时进行动态渐进的矫正。这样所谓的事后评估即变成最后一次的事中评估，完全可以做到常态化，而不必兴师动众。如把主要精力放在事后评估上，就会落入“事前不健康，事中不保养，事后大修补”的怪圈。其效果显然没有前者更积极主动和科学高效。
4.2 规划编制与评估高度结合
荷兰非常重视评估过程对规划编制和决策的影响。并非先有规划，后做评估，而是通过评估形成《草案》。牵头部门按照规划编制预评估，战略环评的顺序依次启动各项工作，中间经过多向反馈和修改，最后《草案》、《预评估报告》《战略环评报告（初稿）》同时完成并公布。预评估是从上至下的政府内部审查，由独立的专业评估机构负责，采用面上和重点问题相结合，趋势与实效评估相结合，规划内在有效性相结合的方法，从综合性决策的技术角度，对拟定政策进行自我检讨。其评估质量很高，对《草案》的修改与深化帮助很大。这与我国编制单位在规划前期所做的预研究，性质完全不同。受技术与制度条件所限，我国目前还没有对应的规划评估环节。
战略环评是从下至上的公众外部评价，是从公开透明和民主文化的政治角度，为公众提供必要的知情和参政渠道。荷兰的双重公众参与制度保证了民意尽早介入规划决策的时机。其公示的方式和力度，社会反响的积极度，以及政府答复与采纳的工作深度，均使得战略环评在规划政策制定中，真正发挥了重要的建设性作用。此外，其公众的涵盖人群也十分广泛多样。与此对照，我国的战略环评在公众参与的人群、时机和程序上均有走形式之嫌， 与删编制过程基本脱离，缺少实质性的反馈和修正。
4.3 向可持续发展评估转型
在规划评估的发展历史中，第一代评估是项目环评（EIA），第二代评估是针对更宏观层次规划的战略环评（SEA）。下一代就是环境经济、社会同步协调的可持续发展评估。此外，欧盟在2002年正式提出了预评估制度（Ex-ante Impact Assessment），要求在新政策出台前对其影响和效果进行预评
【在欧盟框架下，预评估是一个更为宏大的概念，包括针对政策的影响评价（IA：Impact Assessment），针对规划、计划、法规的战略环评（SEA）和项目环评（EIA）】
，其背后的主要推手就是《欧盟可持续发展战略》（EU Sustainable Development Strategy）。
荷兰的规划评估走在世界潮流和发展趋势的前列。《草案》的预评估文本明确表示其核心准则是可持续发展（可从表1内容获得印证）。战略环评虽然名义上是环境评价，但从其评估框架（表2）来看，已开始向可持续发展评估体系转型， 建立了平衡经济发展与环境保护的综合决策机制
【目前而言，《草案》的战略环评在社会影响的分析上尚有不足，有待强化】
。在战略环评程序的定域阶段，也可看到环评兼顾了经济和社会的影响（表3中的2b备注）。而我国在规划预评估阶段，主要开展的是战略环评、规划环评、交通影响评估。前两者多是环保部门牵头，评估重点还是技术本位的环境污染指数等，与经济和社会影响评价脱节。虽然战略环评的名称已是第二代，但评估理念还停滞在第一代。令人欣慰的是，目前我国城乡规划的实施后评估已开始尝试更为先进的综合政策评估，有待将来向事前评估推广。
4.4 独立和连续的评估监控机制
在荷兰，I&M负责编制和实施规划，PBL负责评估和监测规划，NCEA负责鉴定环评质量，议会负责审批编制及预算和监督实施效果；各司其职，衔接合理。在我国，除规划编制部门外，在技术和财政监控上均有缺失。通过对比可发现：（1）荷兰的规划编制与评估机构是分离的。PBL是独立的环境
