作者：正略咨询《特色小镇和产业园的产业规划及招商引资》研究课题组
组员：肖遥、孟勐、张政、龙延、蔡荣伟、
王浩、王淮松、李绍拓、赵煜辉
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近年来，随着开发区的不断发展壮大，空间范围、职权边界逐步扩张，如何明确定位开发区与周边行政区县（镇）的关系，
化解“区”、“镇”二元博
，也逐步成为关注的焦点。
本文通对“区镇合一”管理体制类型进行探究，对其背后的发展原因及实际意义进行研究分析。
01
“区镇合一”
“区镇合一”是将开发区与其所在的小城镇（或街道）合并，通过整合归并政府职能实现体制与制度创新，促进区与镇的互动发展，从根源上解决区镇协调均衡问题。早在2004年浦东新区就通过“区镇合一”，迅速打破了原来区镇各自为政、城乡二元的格局，实现了浦东新区的快速开发。近年来，全国各地县市（区）内园区也如法炮制，掀起一股“区镇合一”的热潮，更被视为解决区镇二元博弈矛盾的“良药”，主要原因有二：
1.“区镇合一”利于协调多元主体利益与统筹城乡发展
我国开发区大多是在城市外围农村划定，与周边小城镇存在空间重叠或相邻，但由于管理体制不同且缺乏有效衔接，经常出现重复建设、资源争夺、发展失衡等问题，损害各自以及县市整体利益。因此需要通过管理合并或合作来协调矛盾，建立交叉事务的协调机制来界定彼此权职，化解区域内部“行政区经济”壁垒。
开发区实属城市型产业基地，而小城镇是农村地区产业与综合服务中心，两者各自为政容易导致城乡分割、重城轻乡、资源流动受阻的不均衡增长。据此客观上需要县市政府从宏观层面整合两种管理体制，打破行政管辖藩篱，促进城乡资源有效集中与要素双向流动。开发区管委会与小城镇政府自下而上通过协同管理、合署办公促进两者优势互补，达到产城融合的目的。
2.“区镇合一”有助促进小城镇与开发区各自优势互补
开发区本质是依靠实行特殊政策推动土地与功能开发的特定区域拥有财政税收、土地管理、规划建设等多项自主权，却没有资源要素完全管理权。开发区管委会因地方工业化、城市建设等特定目的而临时设立，职能和机构架构精简、灵活，具有较高的组织弹性和行政效率。但是，由于其并非完整的一级政府，相对封闭运作使得开发区提供公共服务与社会保障功能不足，因此向综合城区转型是国家级开发区进入成熟期的主要发展路径。虽然小城镇政府享有镇域内全部资源的管理权，却在“大城市”思维主导下难以获得各类资源的使用权。分税制改革又将小城镇置于不利地位，权责不匹配严重制约我国经济强镇的成长活力。
“区镇合一”不仅有利于开发区向小城镇寻求土地、劳动力等生产资料，获得公共服务与社会保障支撑，而且小城镇也可以分享开发区优惠政策与品牌效应，接受其工业化的带动，促进政策优势和资源优势的互补。
02
“区镇合一”
根据开发区等级、发展阶段、地理区位及小城镇产业基础等影响因素，可将“区镇合一”归纳为区带镇-不完全融合、镇带区-不完全融合以及区镇合一-完全融合模式，这三种典型模式。
由县市政府在开发区设置专门的派出机构——管委会全面管理各项开发与建设，拥有较大的经济管理权限和相应的行政职能。通常由县长或县委书记担任开发区管委会党工委书记，管委会主任领导高于乡镇政府配置。从领导级别上看，开发区管委会发挥规划区内资源统筹作用，集中协调各部门矛盾，占据主导地位，而小城镇政府则服从其统一调配。从开发区发展阶段来看，通常处于成长初期的开发区均以招商引资、开发区建设为首要任务，考虑到与小城镇完全合并的行政成本与难度较大，所以多采取以开发区为主导、部分融合的方式。这样既有利于实现短期内资源迅速向开发区集中，同时借助小城镇相对成熟的公共服务设施。从地理区位上看，尤其是临近主城、区位较好的开发区集聚要素能力强、工业化速度快，区带镇能够更加有效地实现工业化带动城镇化。该模式一般多为省级开发区所采用。
由县市政府在开发区设置专门的派出机构，强调强镇的独立性和主导地位，发挥对开发区的引领、服务作用。一方面，我国少数经济社会发展水平较高的国家级或省级重点镇通过“强镇扩权”获得了一部分县区级经济社会管理权限，具有较大的行政管理自主权；镇政府主要领导高配，高于一般乡镇。另一方面，这类小城镇在自下而上的本地产业化过程中培育了产业基础较好、地方根治性较强的开发区、产业园，享受相应政府优惠政策。
园区管委会与镇政府构建 “一套班子，两块牌子”的模式，领导成员担任双重职务，部门统一分工，事务统一管理。区与镇高度融合，管辖范围完全重叠，是破解开发区及经济持续增长与社会综合发展的钥匙。当园区要素累积到一定阶段，各项事务已经无法再独立管理，并且强化社会管理与服务职能成为其主要任务，则需要适时转型并建立一个综合型管理机构。此外，也不乏由于园区起步晚、资源欠缺且远离主城区，为了减少管理层级、充分利用现有资源，在新区成立之时就一步到位地建立完全区镇合一管理模式。
03
“区镇合一”
我国绝大多数普通县市尚处于产业化初中期发展阶段，开发区也刚进入集聚扩张阶段，土地开发、经济增长、产业转型升级是第一要务，因此“区带镇-不完全融合模式”最常见，适应性相对较广。具有显著产业带动作用的经济强镇数量不多，因此“镇带区-不完全融合模式”适用性相对较窄。“区镇合一-完全融合模式”对于地方经济发展基础，双方组织架构设置、权责切割、合作分配机制等都有较高要求。
“开发区改革”系列文章将在本号陆续推送，敬请持续关注。
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