前景理论视角下框架依赖的
作用与干预：邻避效应生成机理
与治理路径分析的新范式
曹建巍
作者简介:
[1]
曹建巍，北方民族大学商学院讲师。
文章来源：
《中国行政管理》2023年第6期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：
2023/6/25
版块分类：
前沿文献（推送前知网下载量：822）
PDF全文：
点击链接<
前景理论视角下框架依赖的作用与干预：邻避效应生成机理与治理路径分析的新范式
>可下载PDF全文（有效期7天）。
摘要：
地方政府创新是公共管理领域一项经久不衰的议题，已有研究多聚焦于地方政府创新动力及其背后的机制研究，鲜少关注到当代中国地方政府创新的阻滞现象。通过观察发现在地方政府创新阻滞中存在不同的样态，大致可分为原生型阻滞、扩散型阻滞和持续型阻滞。这些阻滞类型的生成既有制度性原因也有行动者的原因。结合中国地方政府创新实践中的示例，剖析当代中国地方政府创新的阻力机制，研究发现：合法性压力与风险规避、惯性强化与路径依赖、资源约束与配置能力是影响地方政府创新阻滞的主要机制。在此基础上文章提出“被动的自主”这一新的概念，并提炼出三则命题。在推进地方政府创新的过程中，要根据不同阻滞类型呈现的特点和发生学逻辑，采取更为精准的治理策略。
关键词：
地方政府创新;创新阻滞;被动的自主;
一、引言
邻避效应，最早用于描述“美国人对化工垃圾警觉和反感的态度”，[1]后来在学术界演化为“由于城市公益性设施建设造成负外部效应扩散而引起周边居民抗议的事件”。[2]周边居民因担心变电站、道路、加油站、垃圾场、污水处理厂、火葬场、机场、精神病医院等邻避项目建设对自身健康、财产、环境等带来诸多负面影响，从而激发“不要建在我家后院”的反对甚至抗争行为。邻避效应在国际社会已是普遍现象。研究证实，中国的邻避行动在抗议策略上与西方国家类似。[3]邻避效应直接影响邻避项目的正常建设，如变更项目选址、拉长施工工期、提高工程造价、增加技术难度，甚至导致项目建设终止，进而折损社会公共福祉。如何科学解释并有效治理邻避效应，已成为世界各个国家和地区在邻避项目建设过程中面临的共同难题。
针对邻避效应，学者们展开了大量研究。通过梳理高被引的文献，发现邻避效应是邻避项目建设的客观因素、周边居民心理的主观因素等多重因素共同作用的结果，治理邻避效应，不仅要从邻避项目建设本身着手，也要对周边居民心理进行干预。[4,5,6,7,8]其中，周边居民的邻避情结是导致邻避效应频繁产生、难以根治的关键因素。[9,10,11]因此，分析周边居民邻避情结的成因，是解释邻避效应生成机理的重要视角，干预周边居民邻避情结的变化，是治理邻避效应的重要路径。本文以前景理论为基础，将邻避情结归因于框架依赖，并从周边居民的框架依赖视角出发，提出一种邻避效应生成机理及治理路径分析的新范式，旨在为邻避效应的解释与干预提供新的智慧借鉴和方案参考。
二、理论基础
诺贝尔经济学奖获得者卡尼曼（Kahneman）及其合作者特沃斯基（Tversky）将期望效用理论作为风险下决策的描述性模型进行了批判与改进，提出了前景理论。[12,13]前景理论指出决策者在对不确定事件进行判断时不像传统理论中所假设的完全理性，而是存在框架依赖，即决策者使用特定的参考点，产生可能偏离事物本质的认知，进而做出自我主观价值最大化的选择。
前景理论的主观价值函数与传统的标准效用函数的区别在于，前者不再是客观价值的函数，而是主观收益或损失的函数，或者说是对客观价值的扭曲，并且这种扭曲依赖相对于参考点的偏离程度，决策结果即为实际损益量与心理参照点的偏离方向和程度。前景理论的价值函数如式（1）所示，其中，U为总体主观价值，xi为前景i的实际价值，pi为前景i的客观概率，v(xi）为决策者对前景i的主观价值，是xi的幂函数，π（pi）为决策者对前景i的决策权重，是pi的线性函数。
如图1所示，基于框架依赖选定的参考点，决策者对自我主观价值的评估结果总体上呈现S型，收益是凹形的，损失是凸形的，且损失部分比收益部分更陡峭，表明同等的损失价值大于同等的收益价值。
图1 前景理论的价值函数曲线
决策者在框架依赖下选定参考点，评估自我主观价值后，将对其态度和行为主要产生两大影响：确定效应和反射效应。确定效应，即当主观收益价值大于主观损失价值，主观价值处于收益主导状态时，决策者更看重收益，厌恶风险。反射效应，即当主观损失价值大于主观收益价值，主观价值处于损失主导状态时，决策者更看重损失，偏好风险。
前景理论是一种描述性范式的决策模型，提供了较之期望效用理论更为契合现实的决策者行为分析范式，[14,15,16]可应用于不确定条件下个体的判断与决策研究。[17][18]邻避项目建设正是在不确定条件下进行的，周边居民极易在框架依赖下选择特定的参考点。基于前景理论，对周边居民有无框架依赖下选择不同参考点的主观价值展开对比分析，将是解释与干预邻避效应的新型范式之一。
三、框架依赖的作用：
邻避效应的生成机理分析范式
邻避项目建设对周边居民产生双刃剑效应，包括正外部性和负外部性，即在为周边居民带来确定收益的同时，可能也会为周边居民带来潜在损失。邻避项目建设的正外部性主要表现在为周边居民生活、工作等提供的便利条件和安全保障；邻避项目建设的负外部性主要表现为对周边居民健康、环境、财产等带来的可能危害和潜在损失。针对邻避项目建设这种不确定性的事件，有无框架依赖，将直接引发周边居民做出以正外部性还是负外部性为参考点的选择，进而影响周边居民对邻避项目建设的主观价值评估结果，最终决定周边居民对邻避项目建设的态度和行为及邻避效应是否发生。
基于前景理论提出的框架依赖，决策者在对不确定事件选择参考点时往往使用特定的参照系。现实中，邻避项目建设对周边居民可能带来的损失价值相对直接、具体，对周边居民可能带来的收益价值相对间接、抽象。谈及邻避项目建设，周边居民认知并非完全理性，通常容易联想负外部性，忽略正外部性，习惯将负外部性作为参考点，评估邻避项目建设对自我的主观价值，这种思维模式由来已久，根深蒂固，已经形成框架依赖，经过长期演化即固化为邻避情结。因此，邻避情结的本质就是框架依赖的结果，在一定程度上可以将邻避情结归因于框架依赖。
根据前景理论，分别对无框架依赖下以正外部性为参考点和框架依赖下以负外部性为参考点的周边居民主观价值进行比较分析，发现周边居民的主观价值处于不同的主导状态，进而产生截然相反的确定效应或反射效应，直接影响邻避效应是否生成。如图2所示，本文基于前景理论，从框架依赖的作用视角出发，构建了邻避效应的生成机理分析范式，对比分析了无框架依赖下邻避效应未生成的原因和框架依赖下邻避效应的生成机理，后者即框架依赖对邻避效应的作用机理。
（一）无框架依赖下邻避效应未生成的原因分析
假设周边居民不存在框架依赖，不会受到邻避项目建设负外部性的影响，周边居民选择以正外部性为参考点，评估邻避项目建设对自我的主观价值。周边居民的主观损失价值表现为邻避项目建设对自我的主观成本价值，因邻避项目多为公共设施，提供的服务免费，或者价格可被周边居民普遍接受，使用时才需付费，周边居民会低估邻避项目建设正外部性产生的成本及其决策权重，感知到的主观成本价值相对较低。周边居民的主观收益价值表现为邻避项目建设对自我的主观获得价值，认识到邻避项目的重要作用及不可或缺性，周边居民会高估邻避项目建设正外部性带来的收益及其决策权重，感知到的主观收益价值相对较高。
因此，无框架依赖下以正外部性为参考点，周边居民对邻避项目建设的主观价值评估与客观价值会发生偏离，但是主观收益价值显著大于主观损失价值，主观价值处于收益主导状态，进而产生确定效应，此时周边居民更看重收益并厌恶风险，其态度和行为不会表现为反对邻避项目建设，最终不会导致邻避效应的生成。
图2 邻避效应的生成机理分析范式
（二）框架依赖下邻避效应的生成机理分析
现实中，周边居民在选择参考点时存在明显的框架依赖，邻避效应之所以发生，本质就是周边居民框架依赖作用的结果。受框架依赖的影响，周边居民通常以负外部性为参考点，评估邻避项目建设对自我的主观价值。周边居民的主观损失价值表现为邻避项目建设对自我的主观危害价值。在邻避项目建设必然带来危害的思想作用下，周边居民通过高估邻避项目建设危害造成的后果及其决策权重，进而高估主观损失价值。周边居民的主观收益价值表现为邻避项目建设获得的主观补偿价值。除征地拆迁补偿外，大部分邻避项目建设对周边居民没有额外补偿，即便有额外补偿，周边居民也会认为同等补偿难以弥补同等危害，低估邻避项目建设补偿带来的收益价值及其决策权重，进而低估主观收益价值。
因此，框架依赖下以负外部性为参考点，周边居民对邻避项目建设的主观价值评估严重偏离了客观价值，主观损失价值显著大于主观收益价值，主观价值处于损失主导状态，进而产生反射效应，此时周边居民更看重损失并偏好风险，其态度和行为表现为反对邻避项目建设，最终导致邻避效应的生成。
四、框架依赖的干预：
邻避效应的治理路径分析范式
邻避效应的生成机理分析范式为其治理路径提供了直接依据，框架依赖的作用导致了邻避效应的生成，对框架依赖的干预将是邻避效应治理的必由之路。如图3所示，基于前景理论，从框架依赖的干预视角出发，本文构建了邻避效应的治理路径分析范式。治理邻避效应，关键在于通过消除周边居民的框架依赖或调整框架依赖下周边居民的主观价值状态，促使周边居民主观价值状态由损失主导转变为收益主导，激发确定效应，引导周边居民不再反对邻避项目建设，达成化解邻避效应的治理目标。
（一）消除周边居民的框架依赖
现实中，大部分周边居民较少感受到邻避项目缺失对生活、工作带来的不便，受框架依赖的影响往往容易忽略邻避项目建设的正外部性，习惯将负外部性作为参考点，并评估自我主观价值，最终诱发了邻避效应。消除周边居民的框架依赖，引导周边居民正视邻避项目建设的正外部性，并将正外部性作为参考点，将能达成邻避效应化解的治理目标。具体而言，可通过常态措施和事件措施，消除周边居民的框架依赖，引导周边居民将邻避项目建设的参考点由负外部性转变为正外部性，当周边居民的主观收益价值大于主观成本价值时，即主观价值处于收益主导状态，进而产生确定效应，此时周边居民更看重收益并厌恶风险，不再反对邻避项目建设，将能达成邻避效应化解的治理目标。
图3 邻避效应的治理路径分析范式
一是常态措施，通过全方位、长期性向公众普及邻避项目建设的科普知识，让周边居民坚信邻避项目是社会公共必备设施，关系社会公众切身利益，支持邻避项目建设，是满足其生活、工作必需的正确选择。
二是事件措施，涉及邻避项目建设时，引导周边居民客观、理性评价邻避项目，改变周边居民对邻避项目建设的认识误区，打消周边居民对邻避项目建设的疑虑，用反面案例现身说法，让周边居民认识到邻避项目不能建成，将影响其正常生活、工作，以“说服”的方式让周边居民接受邻避项目建设。
（二）调整框架依赖下周边居民的主观价值状态
周边居民对邻避项目建设负外部性的框架依赖程度不同，部分周边居民框架依赖程度较低，邻避情结轻微，容易消除框架依赖并将参考点由负外部性转变为正外部性，部分周边居民框架依赖程度较高，邻避情结严重，很难消除其框架依赖，其参考点仍然保持为负外部性。针对在框架依赖下坚持以负外部性为参考点的周边居民，可调整其主观价值主导状态，一方面，增加其主观收益价值，另一方面，减少其主观损失价值，随着此消彼长，当周边居民的主观收益价值大于主观成本价值，即主观价值由损失主导转变为收益主导时，进而产生确定效应，此时周边居民更看重收益并厌恶风险，不再反对邻避项目建设，也将能达成邻避效应化解的治理目标。
1. 增加框架依赖下周边居民的主观收益价值
增加框架依赖下周边居民的主观收益价值，主要通过为周边居民提供补偿的方式实现。具体而言，可以通过货币补偿和物品补偿方式，提升周边居民的主观补偿价值及其决策权重，引导周边居民对邻避项目建设的主观收益价值提升到自我满意状态、且大于主观损失价值。
一是货币补偿，即通过货币形式为框架依赖下周边居民提供补偿，以增加其主观收益价值。货币具有普世的价值，发生邻避效应时，对周边居民进行补偿，货币方式很容易被联想并采用。但是，受内在动机挤出效应以及不当交易效应等的影响，货币补偿不仅常常是无效的，有时甚至还会起反作用。[19]通过货币补偿增加周边居民的主观收益价值，可能引发更多为了获取补偿的周边居民反对邻避项目建设，最终适得其反。在对框架依赖下以负外部性为参考点的周边居民提供补偿时，货币补偿应该被慎重使用，如果要使用，一定要在全面评估后选择合适的情境，并且要与周边居民达成一致性、无歧义的合同要约。
二是物品补偿，即通过公共物品和正义物品形式为框架依赖下周边居民提供补偿，以增加其主观收益价值。去贿赂效应以及社区责任效应，使得公共物品补偿比货币补偿更能赢得民众的支持，而正义物品补偿利用其责任交易机制有可能取得比公共物品补偿更好的治理效果。[20]因此，物品补偿，特别是正义物品补偿可有效增加框架依赖下周边居民的主观收益价值，且负面作用较小，应该成为优先的、主要的补偿方式。
2. 减少框架依赖下周边居民的主观损失价值
较之主观收益价值，以负外部性为参考点的周边居民更加关注主观损失价值，即该部分周边居民认为补偿再多也难以弥补危害，导致增加其主观收益价值带来的效果相对有限。因此，针对框架依赖下坚持以负外部性为参考点的周边居民，应重点关注减少转嫁给他们的外部成本，最终形成解决邻避效应的最佳决策，以实现政府和民众的双赢。[21]减少框架依赖下周边居民的主观损失价值，可以通过技术手段和行政手段，降低周边居民的主观危害价值及其决策权重，引导周边居民对邻避项目建设的主观损失价值降低到自我可以接受状态、且小于主观收益价值。
一是技术手段，即在邻避项目全生命周期的过程中，都应本着睦邻、安邻的原则，以周边居民为首要考虑要素，运用多种技术，最大程度降低框架依赖下周边居民的主观损失价值。在邻避项目设计时，科学规划、合理选择邻避项目地址，尽量避开居民集中居住区域，尽量避免对居民的不利影响；其次，在邻避项目建设过程中，严格按照环保部门的要求进行施工，努力减少对附近居民的干扰；再次，邻避项目竣工后，按规定程序申请环保验收，合格后才可投入使用；最后，邻避项目运营后，要定期、有效维护，发现不利于周边居民的问题及时整改。
二是行政手段，即通过柔性的民主参与和刚性的法制建设方式，为周边居民提供心理支持，减少框架依赖下周边居民的主观损失价值。为减少邻避效应，采取适当的公民参与，是民主行政与科学行政的发展方向。[22]支持周边居民民主参与邻避效应治理，核心在于确立政府的中立角色，开通协商性对话渠道，建构面向城市边缘群体的政治吸纳机制。[23]让公众充分表达邻避项目建设诉求，并给予必要的解释或合理的满足，才能有针对性地减少周边居民的主观损失价值。完善邻避项目法制建设，关键在于建构一种基于“制度缓解”的、恰当的邻避冲突解决机制。[24]通过将利益疏解程序法律化，能够促进利益主体与决策机关的双向交流与相互制约。[25]用法制规范邻避治理，营造邻避治理良好的法律环境，可避免人为的随意性，提高政府的公信力，并显著增强周边居民对邻避项目建设主观损失价值减少的确定性。
五、案例分析：广州永福变电站项目
邻避效应的生成机理与治理路径
（一）案例背景
广州是我国人口密度最大的城市之一，电力需求负荷非常大，且呈迅速上涨态势，导致电力供应的负荷密度越来越高，变电站的可供电半径越来越小，加密变电站成为必然选择。变电站作为广州城市必备的公共设施，只有建在用电负荷中心，才能提供高质量的电力供应，满足周边居民的用电需求。但是，由于广州城区建筑连片，用地普遍紧张，直接影响了变电站地址的可选择性，某些情况下变电站选址具有确定性和不可调整性。
在广州市区建设变电站，需要靠近或进入居民小区时，总会遭到周边居民的强烈反对。社会公众都希望能够获得稳定、可靠的用电保障，但是，当变电站建设选址距离自身居住场所较近时，周边居民普遍视变电站为厌恶设施，质疑变电站选址方案，反对变电站正常施工，甚至采取激进措施抵制变电站落户。变电站建设饱受周边居民争议，引发周边居民维权的案例屡见不鲜。总之，周边居民对变电站建设的普遍态度是：“要电，但不要变电站”。近年来，广州一批变电站项目遭遇“邻避困局”，永福变电站就是其中的典型代表。
永福变电站设计为220千伏，选址位于广州繁华的老城区，投产之后将极大缓解原有电网通道少、载流量不足的问题，解决越秀区、天河区用电紧张问题，对广州整个电力网架的稳定运行意义重大，并对广州经济社会发展提供有力的电力支持。2002年，永福变电站启动选址便遭遇邻避效应，周边居民普遍反对将变电站建在自家门口。广州市政府相关部门与南方电网广州供电局并没有就此放弃，而是通过开展科学分析、采取有效对策，想方设法推进永福变电站项目建设，化解邻避困局。经过“艰难的8年努力”，2010年，永福变电站项目终于确定选址先烈中路；2011年，永福变电站项目开工；在长达5年的建设后，2016年，永福变电站项目顺利建成投运，越秀区、天河区等中心区较之前供电量翻倍，将不再为错峰用电而拉闸限电。
永福变电站是典型的邻避项目，项目从选址到建成历时长达14年之久，是广州因邻避效应导致的建设跨度时间最长的变电站项目。对永福变电站项目邻避效应的案例进行分析，具有一定的代表意义和推广价值。本文将采用演绎的思路，参照前文提出的新范式，根据前景理论，基于周边居民的框架依赖视角，对广州永福变电站项目邻避效应的生成机理及治理路径展开分析，从而对该范式进行具体化应用，并验证该范式的有效性。
（二）为何生成：广州永福变电站项目邻避效应的生成机理
基于前文邻避效应的生成机理分析范式，可解释永福变电站项目邻避效应的生成原因。受框架依赖的作用，周边居民以负外部性为参考点评估自我主观价值，在主观损失价值主导的心理状态下，产生反射效应，此时周边居民更看重损失并偏好风险，其态度和行为表现为反对永福变电站项目建设，导致邻避效应的生成。
1. 周边居民对永福变电站项目的框架依赖
受社会公众普遍对变电站项目认识的影响，谈及变电站项目时，周边居民已形成框架依赖，容易联想到项目建设对自身带来的不利影响，忽略项目建设对自身带来的积极作用，进而形成以负外部性为参考点的惯性思维，经过长期演化即固化为邻避情结。周边居民对永福变电站项目建设的认知亦是如此。通过搜集永福变电站建设邻避效应事件的相关新闻报道，归纳得出周边居民反对永福变电站落户自家门口的理由主要有以下三个方面。一是危害健康，这是周边居民反对变电站建设最主要、最普遍的理由，周边居民认为变电站及其附属设施会产生大量辐射，几乎是谈“辐”色变，担心变电站与生活区“亲密接触”而造成辐射危害，可能造成儿童患白血病、加速人体癌细胞增殖诱发癌症、诱发孕妇自然流产和胎儿畸形等；二是危害环境，变电站与周边环境格格不入，犹如另类建筑伫立在城市之中，影响周边居民的视觉效果，变电站在建设和运行过程中，可能会产生噪音，影响周边居民正常的工作、生活；三是危害财产，变电站项目距离居住区较近时，利空住房、商铺等财产的保值增值，影响周边居民的切身经济利益。归纳上述周边居民反对永福变电站项目建设的原因，均源于周边居民在框架依赖下以负外部性为参考点产生的认知，集中表现为项目建设对自身的主观损失价值。
2. 框架依赖诱发永福变电站项目邻避效应的原因分析
在框架依赖下，周边居民以负外部性为参考点评估永福变电站项目建设对自我的主观价值。主观损失价值方面，周边居民对永福变电站项目负外部性的危害和补偿赋以偏离客观的估值。在变电站建设必然带来危害的认知作用下，一方面，周边居民高估变电站建设危害的严重程度，如部分周边居民认为变电站带来的电磁辐射是隐形杀手，居住在变电站附近等于慢性自杀；另一方面，周边居民高估变电站建设危害的决策权重，如部分周边居民对变电站的辐射深信不疑，认为辐射危害发生概率接近100%。在高估永福变电站建设危害程度和决策权重的共同作用下，显著增加项目建设的主观损失价值。主观收益价值方面，周边居民从永福变电站项目建设中并没有获得直接的个人货币补偿，而是获得间接的公共物品补偿。在变电站建设补偿难以弥补危害的心理作用下，一方面，周边居民低估项目建设获得的补偿价值，如部分周边居民认为永福变电站建设的公共物品补偿难以弥补自己的损失；另一方面，周边居民低估项目建设补偿价值的决策权重，如部分周边居民认为自己不一定有机会享受到补偿的公共物品。在低估永福变电站建设补偿带来价值和决策权重的共同作用下，显著降低项目建设补偿的主观收益价值。
因此，在框架依赖作用下以负外部性为参考点，周边居民坚信永福变电站项目建设的主观损失价值显著大于主观收益价值，周边居民的主观价值处于损失主导状态，进而产生反射效应，此时周边居民更看重损失并偏好风险，其态度和行为表现为反对永福变电站项目建设，最终导致邻避效应的生成。
（三）何以治理：广州永福变电站项目邻避效应的治理路径
