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中共中央党校（国家行政学院）一级教授、博士生导师，专家工作室领衔专家
我国行政法中“行政行为”概念因受德国行政法“行政处分”影响，长期被限定为单一行政行为，如行政命令、行政许可、行政给付、行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政裁决、行政征收、行政征用等等。这几十种行政行为不仅与行政诉讼的案由和裁判相衔接，部分还与行政立法相对应。这种“一对一”的理论和制度模式虽为学习和实施行政法带来了便利，但其忽视了综合行政行为的存在。综合行政行为是指一个或多个行政机关围绕同一个行政目的，针对特定公民、法人或者其他组织，先后紧跟作出的数个或数十个行政行为，这些行政行为之间相互紧密关联、不可分离。其往往出现在征收补偿、强制性行政接管、金融监管限制措施和政策性关停企业等过程中。综合行政行为是单一行政行为的一种例外和补充。从理论上确立“综合行政行为”新概念，并建构有关配套制度，有助于促进行政行为理论的完善和成熟，加强行政复议和行政诉讼对相对人权益的保护，减轻相对人的诉累，节省权利救济成本，特别是司法资源，提高实质化解行政争议的效率。
我国行政法中“行政行为”概念系借用德国行政法中的“行政处分”（
Verwaltungsakt
）并对其改造而来，因而长期被限定为由行政主体基于行政关系针对特定行政相对人（公民、法人或者其他组织）作出的关系相对人权利与义务的公法行为。行政行为不仅被标注“具体性”（具体行政行为），而且同时被标注“单一性”（单一行政行为）。行政行为被切割为一个个单一性行为，如行政命令、行政许可、行政给付、行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政裁决、行政征收、行政征用等等。它尽可能与行政立法相对应，如为“行政许可”制定行政许可法，为“行政处罚”制定行政处罚法，为行政强制措施和行政强制执行制定行政强制法，我们还呼吁制定行政收费法、行政征收法、行政征用法、行政补偿法等等。同时，它又与行政诉讼的案由相对应。最高人民法院将行政案件案由细分了
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多种。《行政诉讼法》第
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条将“有具体的诉讼请求”列入行政相对人提起行政诉讼的必备条件之一。“有具体的诉讼请求”不仅被最高人民法院细化为
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种具体请求，而且又被进一步解释为只能针对单一行为，而不能针对综合行为提起诉讼，否则公民、法人或者其他组织必须承受不予受理或者驳回起诉之不利后果。
在单一行政行为概念和制度的背景下，凡行政机关作出一个综合（性）行政行为，公民、法人或者其他组织就不得不被要求将其分解为数个甚至十几个单一行政行为进行单独起诉，法院也不得不将其作为数个甚至十几个单一行政行为进行单独审理。其实，这些案件之间相互联系、很难分割，诉讼中往往互为因果，互相成为中止诉讼的事由，这给行政相对人造成诉累，给人民法院增加了司法成本，背离实质性化解行政争议的总要求。
提出和确立一个行政行为的新概念——综合行政行为，并相应地构建对综合行政行为的行政复议和行政诉讼机制，已显得十分迫切和重要。
征收补偿。征收补偿首先包括征地补偿。征地是指政府出于公共利益的需要，依照法律规定，将农村集体所有的土地征为国家所有，并给予补偿的行政征收行为。由于其必须以补偿为条件并且与补偿同步推进，因而征地与补偿往往被捆绑在一起。征地确定之后，有关政府及部门会紧跟作出一系列行为，包括征地的批准行为与实施行为，实施行为又包括征地公告、补偿登记、补偿安置公告、签订补偿协议以及限期搬迁、责令交出土地、强制搬迁等。其次，征收补偿还包括国有土地上的房屋征收补偿，该行为的过程和综合性特点与上述情况雷同。如果当事人对前提性的征收决定不服，势必对后续性一系列行为都不服，进而提起数个或数十个行政诉讼……
强制性行政接管。是指政府金融监管机构针对违法经营或者出现重大风险的金融公司，依照法律规定直接接管或者指定有关组织接管该公司以处理危机的法律制度。它可以接管公司，也可以接管项目。这种接管行为具有综合性，政府金融监管机构针对金融公司启动接管之后，往往紧跟作出一系列决定和措施，包括对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员通知出境管理机关依法阻止其出境，申请司法机关禁止其转移、转让财产或者对其财产设定其他权利，等等。目前，商业银行法、银行业监督管理法、保险法、期货和衍生品法、证券法、证券投资基金法和《市政公用事业特许经营管理办法》等都规定了行政接管措施。
金融监管限制措施。它是指政府金融监管机构在金融公司出现违法经营或者重大风险时，依照法律规定，针对有关公司和人员，限制其权利或要求其履行义务的一系列行为。根据《银行业监督管理法》第
37
条和《信托公司股权管理暂行办法》第
66
条，政府金融监管机构可以针对有关公司股东、人员，责令其转让股权，限制其参与经营管理的相关权利，包括股东大会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权等。金融监管限制措施可以发生在行政接管期间，也可以发生在非行政接管期间。其同样属于一种综合行政行为。
政策性关停企业。这是近几年出现和形成的一种新行为，常指地方政府以行政命令或任务的形式要求企业关闭并停止经营。关停行为带有明确的政策导向性，也有明确的指向性，针对的一般是某个特定区域内带有特定特点的企业。其往往是在某项环境整治运动下作出的一种综合性行为。这种行为的特征是：一是往往以政策为依据。其主要以政策而不是法律为依据，不遵循法律程序，大多没有事先告知，不给当事人陈述、申辩和听证机会，又不明确合理的关停期限。二是以目的为导向。为了关停企业而关停企业，围绕这一目标而寻找各种理由并采取各种手段，最后造成各种理由和行为之间的混用和冲突。三是“运动式”“一刀切”地推进。四是不给当事人诉权。由于这类行为往往被贴上“政治任务”的标签，所以当事人申请行政复议，复议机关大多不受理；当事人提起行政诉讼，人民法院也大多不受理。为此，
2019
年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央生态环境保护督察工作规定》，严厉制止地方“采取集中停工停产停业等‘一刀切’方式”。从行政法的角度说，行政机关针对一批特定的企业作出的强制性关停就属于一种具体行政行为，而且是一种多个行为混合的综合行政行为。这种行为以政府作出关停企业决定为前提，接着政府的各职能部门和下级政府紧跟作出一系列行为：作出处罚（以当事人违法为由）、撤销许可（以当事人不符合许可条件为由）、阻断道路（以实现关停企业为由）、拆除厂房（以厂房是违法建筑为由）、实施征收（以公共利益为由），等等。
列入黑名单。将“失信当事人”列入“黑名单”，是近几年社会上流行的管理手段。这里的“失信当事人”前几年被称为“不文明行为人”，后几年称“失信当事人”。有的领域限定为“严重失信当事人”。但其实，列入“黑名单”的行为人范围非常广泛，幅度很大，从违反道德的“不文明行为人”、一般的“违法者”，直到“犯罪行为人”。公民、法人或者其他组织一旦被列入“黑名单”，当事人的一系列权利被连锁剥夺或限制，甚至还连带其子女和家属。行政处罚法
2021
年修订时并没有将其列入处罚的一种手段，因而其不受行政处罚法的规制。行政处罚法之所以没有将“列入黑名单”纳入行政处罚范围，其中一个理由是：它具有综合的功能，不仅仅是处罚。客观上该行为确实与行政处罚法所规定的
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种处罚手段不同，后者都是单一性的，而前者是综合性的，所以才被排除在行政处罚的种类和手段之外。
交通管制。它是指县级以上人民政府公安机关，为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为，依照法律和法规规定在一定的区域和时间内，对车辆和人员通行采取的控制措施。《人民警察法》第
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条规定：“县级以上人民政府公安机关，为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为，可以在一定的区域和时间，限制人员、车辆的通行或者停留，必要时可以实行交通管制。公安机关的人民警察依照前款规定，可以采取相应的交通管制措施。”交通管制也是一项综合性管理措施，既针对车辆，也针对行人；既包括行政命令和行政处罚，也包括行政强制措施与行政强制执行。
防疫封控。在前几年的疫情防控中，有关政府部门一旦作出一个“封控”决定，无论“封控”一个城市、一个村庄还是一个住宅小区，都包含并紧跟一系列的行政手段，包括发布封控命令，封闭车站、码头和各类公共活动场所，甚至封锁一个住宅区，同时关闭企业和营业场所，责令停止生产和经营，对违反者进行快速行政处罚，等等。可见，防疫封控也是一项综合性行为，而且大多属于行政行为。
串联式行政许可。为方便人民群众，提高政府的办事效率，我国行政审批实施了“放管服”改革，出现了一系列串联型行政许可审批。在串联型行政许可审批流程中，当事人从一个窗口提交申请，到最后一个窗口获取审批结果，中间由多个行政机关的多个行政许可行为或其他行政行为组成。
综合行政行为虽然也是一种具体行政行为，因为它所针对的对象具有特定性，但不属于单一行政行为。一个综合行政行为往往系由多个单一行政行为组成，而且这些单一行政行为之间具有密切的关联性。数个或十几个单一行政行为的作出，往往时间短、紧跟性强；它们可以一并作出，也可先后作出；可以由几个行政行为组成，也可由十几个、几十个行为组成；有时，这些行为之间还相互矛盾。
凡是存在的就是必然的。综合行政行为的客观存在，最终还是由行政管理的特点所决定。有的监管行为具有单一性，而有的监管行为具有综合性。
我国现行的“行政行为”主要是指具体行政行为，并且是单一行政行为，如行政命令、行政确认、行政许可、行政给付、行政裁决、行政处罚、行政强制措施、行政强制执行等等。这些单一行政行为，不仅随着立法的推进，与立法相对应，如行政许可法对应行政许可行为，行政处罚法对应行政处罚行为，行政强制法对应行政强制行为（包括行政强制措施与行政强制执行），而且随着行政诉讼制度的完善，逐步与行政诉讼案由相对应。与这一法律制度和司法实践相适应，行政法学关于将“行政行为”定位于单一行为的理论和立场也已基本定型。这种“一对一”的理论和制度模式虽为学习和实施行政法带来了便利，但它完全忽视了一种综合行政行为的存在，并且还会抵触、阻却对综合行政行为的承认。
现实中综合行政行为的客观存在及单一行政行为理论体系对它的排斥，带来一个困境：一方面，行政主体针对特定的相对人作出了或正在作出由几个，甚至十几个单一行政行为组成的综合行政行为，而且这一发展趋势还在加强；另一方面，相对人对其不服的，在现有的制度和理论背景下，无法针对综合行政行为申请行政复议或提起行政诉讼，不得不将其拆分成几个，甚至十几个单一行政行为寻求权利救济，行政复议机关和人民法院对该综合行政行为也不得不拆分为几个，甚至十几个单一行政行为进行受理或立案，同时也不得不将它拆分为几个或十几个单一行政行为分别适用对应法律。这既增加了公民、法人或者其他组织的诉累，也浪费了行政复议资源和行政诉讼的司法资源，与实质性化解行政争议的目标和方向正好相反。
例如，某地方镇政府几年前招商引资，引入一家民营企业投资一个内江码头。在政府的支持和帮助下，投资方租用了一部分集体土地，建设了一些厂房和设施，申请并取得了企业登记、营业执照，特别是《港口经营许可证》和《港区岸线使用许可证》等有关许可。几年后，在内江大整治的背景下，地方政府将其列入整治范围并决定关停，接着就作出了一系列行为：先是向企业发出“责令关停”的《通知》。理由是当事人违反了环境保护法，依据《环境保护法》第
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条作出该决定。这从性质上说是一个行政处罚决定。当事人还来不及起诉，当地政府又发出了第二个《通知》，说是为了公共利益，命令企业关停，并可给予对折补偿。这其实是一个行政征收补偿决定，但与前一个行政处罚决定完全矛盾。正当企业要对这两个《通知》提起诉讼时，地方政府又封锁了该企业的码头道路，理由是为了实施对企业的关停而采取的强制措施。这其实是一个行政强制措施行为。之后，地方政府又来拆厂房和设施了，理由是对违法建筑的强制拆除。当企业准备挨个提起行政诉讼时，又一行政行为出来了，有关部门决定收回其许可证……在本案中，地方政府和有关部门在短短的
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个月之内，连续作出了行政处罚决定、行政征收决定、行政补偿决定、行政强制措施和行政强制执行，还有撤回行政许可等多个行政行为，当事人紧跟着分别起诉，疲惫不堪……类似情况在地方并非个案。
（一）确立“综合行政行为”概念及构建相应制度的意义
为了走出上述困境，确立“综合行政行为”的概念和理论并建立相应制度非常重要而迫切。因为“概念是在这个世界上进行思考和行为的工具。”
第一，确立“综合行政行为”概念乃是对传统“单一行政行为”概念的补充，从而拓宽人们对“行政行为”概念的认识，推进行政行为理论的成熟和完善。这一新概念的提出意味着，行政行为不仅包括单一行政行为，还包括综合行政行为。单一行政行为属于行政行为的常态，综合行政行为则是行政行为的一种特殊状态。对行政行为的认知停留在单一行政行为上是不全面的。行政行为既包括常态型的单一行政行为，同时还包括少量的、特殊形态的综合行政行为。
第二，以“综合行政行为”概念为基础，在制度上相应地确立一个新规则：当事人可以一次性对综合行政行为申请复议或提起诉讼，有权机关可对综合行政行为作综合性的合法性审查并作出一次性的裁判，这样既可减轻公民、法人或者其他组织的诉累，也可节省权利救济成本，特别是司法资源。
第三，避免程序空转，有助于实质性化解行政争议。目前，对于综合行政行为中的单一行政行为进行分拆规制和诉讼，这种由行政行为碎片化所决定的行政诉讼碎片化，会让权利救济程序空转，不利于一次性从实质上化解行政争议。如果对综合行政行为，当事人可以进行一次性打包申请复议或提起诉讼，有权机关也可以作一次性、综合性的法律审查，最终可以作出一次性、综合性的裁判，这就可以避免上述困难。
（二）综合行政行为的概念和特征
所谓综合行政行为，系指一个或多个行政机关围绕同一个行政目的，针对特定公民、法人或者其他组织，先后作出的数个或数十个行政行为，这些行政行为之间相互紧密关联、不可分离，当事人可以一次性综合申请权利救济，权利救济机关可以对其作出一次性、综合性法律审查并作出一次性、综合性裁决的具体行政行为。综合行政行为是单一行政行为的对称、例外和补充，是行政行为的一种特殊状态。这种行为具有下列法律特征：
第一，综合行政行为可以由一个或多个行政机关作出。综合行政行为是行政行为的一种特殊形态，由行政机关针对相对人作出。它可以由一个行政机关先后作出多个行政行为，也可以由几个行政机关各自作出多个行政行为。
第二，综合行政行为是针对特定相对人作出的具体行政行为。综合行政行为也是一种具体行政行为，不是抽象行政行为。因为它是针对特定的相对人，而不是针对不确定的相对人作出的行政行为。这里的相对人可以是一个公民、法人或者其他组织，也可以是多个公民、法人或者其他组织。
第三，综合行政行为由数个或数十个单一行政行为组成。如果行政机关只作出一个行政行为，那就不可能是综合行政行为。综合行政行为必然由数个或数十个单一行政行为所组成。
第四，综合行政行为围绕一个具体的行政目的，多个单一行政行为相互关联。组成综合行政行为的多个单一行政行为可以先后作出（但非常接近），也可以同时作出，但它们之间必须具有高度的关联性，即互为条件、互为因果、互为依据等等。虽然多个单一行政行为之间会发生冲突和矛盾，但都是基于同一行政目的并为了这一目的而作出的，如关停某些企业、征收某一土地和房屋等。
第五，综合行政行为是在权利救济中可以一次性打包处理的行政行为。这正是基于综合行政行为概念拟建立的制度规则。它意味着，针对综合行政行为的权利救济，无须拆分成多个单一行政行为分别进行复议或诉讼。相对人可以将多个单一行政行为打包成一个综合行政行为一次性申请复议或提起诉讼，行政复议机关和人民法院也可以将其作为一个行政行为进行综合性法律审查，并通过一个裁判最终处理行政争议。
（三）综合行政行为的外部边界
正如有的专家所说，“中心由周边构成。”不解决综合行政行为的外部边界，就无法真正搞清楚综合行政行为的内涵。
1.
综合行政行为与单一行政行为
单一行政行为是综合行政行为的对称，它是由一个行政主体针对一个相对人作出的具有单一法律功能的行政行为，而综合行政行为则是由一个或多个行政主体针对一个相对人作出的多个相互关联的行政行为的组合体。如果说单一行政行为是行政行为的单一细胞，那么，综合行政行为乃是由多个单一行政行为所组合的行政行为结构形式，它是多种细胞的组合。
2.
综合行政行为与共同行政行为
共同行政行为系指两个以上的行政主体作出同一个行政行为。这在联合执法中比较多见，往往表现为一个行政决定由多个行政主体共同署名。与综合行政行为的区别在于：共同行政行为是多个行政主体作出同一个单一行政行为，而综合行政行为则是一个或多个行政主体作出多个单一行政行为，只是由于这些单一行政行为互相之间具有关联性，我们才在理论上将其视作一个行政行为，即综合行政行为。
3.
综合行政行为与抽象行政行为
具体行政行为与抽象行政行为是行政行为的一对基本范畴。由于前者主要表现为行政决定，后者主要表现为行政规定。因此，现在行政法理上的一个趋势是以“行政决定与行政规定”代替“具体行政行为与抽象行政行为”。尽管如此，它们之间的划分标准还是同一的：具体行政行为是指由行政主体针对特定相对人作出的有关其权利与义务的，只一次有效的行政决定；抽象行政行为系指由行政主体针对不特定相对人制定的有关其权利与义务的，并可反复适用的行为规则。综合行政行为既不对应具体行政行为，也不等同于抽象行政行为，它只是具体行政行为中的一种特殊形态和特殊结构形式。行政行为可以分为具体行政行为与抽象行政行为，而具体行政行为又可分为单一行政行为与综合行政行为。所以，综合行政行为与抽象行政行为没有直接的对应关系。
4.
综合行政行为与一般行政行为
一般行政行为系从德国“一般行政处分”（
Allgemeinverfügung
）概念而来，目的在于解决“具体行政行为与抽象行政行为”之间的“中间状态”。行政法学将行政主体针对特定相对人作出的，并具有一次性效力的行为定性为具体行政行为，而将行政主体针对不特定相对人作出的，并可反复适用的行为定性为抽象行政行为。但在现实中还会出现一些虽然针对不特定相对人，但行为具体且具有一次性效力的行政行为，如关于更改某街道地名的行政决定。这种行为就被定性为一般行政行为（一般行政处分），而一般行政行为可视作具体行政行为。可见，一般行政行为与综合行政行为也没有直接的关联，一般行政行为可作为一种特殊的单一行为而被纳入行政行为之中。
