陈涛：论以审判为中心的审查起诉工作改革

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，为司法改革指明了重点。就检察改革而言，以审判为中心，意味着检察机关不能总是以法律监督者自居，无视审判的中心地位，甚至给审判施加不当压力，而是要尊重司法规律，服从和维护审判这个中心。审查起诉作为刑事诉讼的重要环节和检察工作的重要内容，其核心任务是对案件事实和证据进行严格审查，决定是否提起公诉的问题。面对“以审判为中心”的要求，审查起诉应当如何认定事实，如何取舍证据，如何作出诉与不诉的决定，这是在推进以审判为中心的诉讼制度改革中，检察机关需要重点研究的问题之一。

观察近年来一些被社会和媒体揭露出来的重大刑事错案，如“浙江张氏叔侄冤案”、“萧山五青年冤案”，[1]在心灵受到震撼之余，不难发现错案的发生与刑事诉讼中的公安、检察院、法院三机关都有关系。有学者认为，从公安机关错误侦查开始，检察机关错误批捕、错误起诉，最后两级法院作出错误的有罪判决，演绎了一个完整的错案发展过程。[2]撇开公安和法院的因素不谈，一些观察者对检察环节提出质疑：为何处于刑事诉讼中间环节的审查起诉不能及时有效地发挥纠错功能，从而防范刑事错案呢？以往的研究对此问题进行过分析和反思，并提供了一些解释性的结论。譬如，认为检察机关难以独立办案、对案件的处理过分迁就社会舆论、过分屈从被害人压力、公检法三机关过分重视相互配合而轻视相互制约，以及对办案人员错案责任的规定过于严格等。[3]毋庸置疑，这些结论具有相当的客观解释力，也非常深刻，但皆未涉及我国长期存在的侦查、起诉、审判三种权力的错位问题。诸如审查起诉等审前程序一直以来都是由强大且强势的侦查机关所主导，刑事诉讼的格局更接近“以侦查为中心”而不是“以审判为中心”。[4]在此模式下，检察环节防范刑事错案的机制被严重弱化。正是由于传统的刑事诉讼事实上实行“以侦查为中心”，法院审判主要依据侦查机关所收集的在卷证据，审判的最终把关和最终裁判的权力常常流于形式，从而极大地影响了司法公正的实现。在此背景下，中央提出了“以审判为中心”的诉讼制度改革要求，这不仅是对“以侦查为中心”的司法现实进行反思的结果，也体现了对司法规律的尊重。正如有学者所指出的，“以审判为中心”是司法最终解决原则在刑事诉讼中的具象体现，它是近现代国家刑事诉讼所普遍认同的一项基本原则。实行“以审判为中心”，不仅是坚持刑事程序法定原则而导致程序法治化的必然选择，也是当今社会公正有效地解决政府与个人利益冲突的客观需求。[5]

所谓“以审判为中心”，就是要确保审判活动在整个刑事诉讼程序中居于中心地位，使庭审成为审判的决定性环节，也就是要求庭审实质化。[6]这是落实《刑事诉讼法》12条规定“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”的重要举措。尽管当前就如何评判“以审判为中心”，学界尚未形成统一的见解，但是有几方面的内容得到学者们普遍认可。其一，从诉讼各阶段的关系上看，侦查、审查起诉应当服务于审判的需要，唯有审判才能解决被告人的定罪量刑问题。其二，从审判制约的路径上看，侦查、审查起诉应当按照审判的标准来进行证据审查、事实认定以及法律适用。其三，从庭审实质化上看，应当通过落实有效辩护、直接言词、证据裁判等制度，实现事实查明在庭审、证据认定在庭审、裁判形成在庭审，确保一审庭审成为整个诉讼的中心。[7]既然只有审判阶段才能最终确定犯罪嫌疑人、被告人的刑事责任问题，那么侦查、审查起诉等审前程序就应当围绕审判中事实认定、法律适用的标准和要求而展开，尊重审判的权力和结果，而绝不可以在有罪无罪、此罪彼罪以及量刑问题上对审判产生预设的效力。也只有这样，才能够从源头上有效防止刑事错案。由此可见，审查起诉之所以应当以审判为中心，服务于审判活动，这既是确保审查起诉环节办案质量的必然要求，也是实现刑事司法公正的题中应有之义。[8]

检察机关的审查起诉工作作为连接侦查与审判之间的纽带，是刑事诉讼中承前启后的一个环节，对防止刑事错案承担着重要职责。[9]但就其实质而言，起诉只是向法院提出对犯罪嫌疑人定罪量刑的请求并提供依据和理由，并不是将自己通过审查得出的结论提交法院确认。因此，一方面，审查起诉应当以审判上的要求，对侦查机关移送起诉的案件进行严格地审查把关，确保审查起诉认定的案件事实和证据都能经得起审判阶段尤其是庭审的检验；另一方面，要求检察机关理性地对待自己通过审查起诉对案件事实和证据的认定，自觉地接受审判阶段对审查起诉结果的最终地审查和判断，而不是将自己的认识结果甚至是侦查机关对案件的认定处理意见强加于审判，强加于法院。如果背离了以审判为中心的这个基本原则，审查起诉就会缺乏应有的压力和责任感，就不可能通过审查起诉积极而有效地对侦查活动实施监督，从而切实有效地在检察环节上防范刑事错案。

从目前检察机关审查起诉的实践出发，在以审判为中心的视野下来审视现行审查起诉工作，不难发现主要存在以下几个方面的问题。

(一)不愿意主动排除非法证据，甚至“带病”举证

以审判为中心，意味着检察机关要以审判阶段的标准加强对庭前证据合法性的审查，主动排除非法证据。但是，从近年来启动非法证据排除程序的情况来看，在人民检察院审查起诉阶段，对于发现的犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解等非法言词证据能够真正排除的很少。从审判的角度出发，某个证据属于非法证据，有时检察机关也可能意识到了这一点，却不愿意主动排除，仍“带病”举证。对当事人提出的非法证据排除申请，也存在走形式、拋一旁，甚至置之不理的倾向。据北京市尚权律师事务所《新刑诉法实施状况的调研报告》显示，在“非法证据排除”问题上，有逾五成的辩护律师表示，在审查起诉环节中虽提出过申请，但检察机关一点回应都没有，更别提会主动排除非法证据了。[10]2013年，北京市东城区人民检察院共受理审查起诉案件1530件，1931人，审结1449件，1807人，提起公诉1:360件，1692人；审查起诉阶段涉及非法证据排除的仅有4件，占审结案件的0.28%。[11]出现这些现象的重要原因之一是，只要检察机关坚持认为不属于非法证据，审判阶段通常很难排除某个没有证据证明系非法取得的证据。是否排除非法证据，尽管法律上属于审判的权力，但事实上又常常取决于检察机关的态度。

(二)证据不够充分，但仍然勉强起诉

以审判为中心，要求检察机关严格坚持“案件事实清楚，证据确实、充分”的证明标准，对于事实不清、证据不足的案件依法作出不起诉处理。如果坚持起诉，极易造成审判阶段的错案。坚持审查起诉的法定证明标准，理论与技术上并无多大困难。因为“犯罪事实、情节是否清楚，证据是否确实、充分”的判断，对于检察人员来说，属于其知识与技能的必然要求，难就难在是否能坚持这个标准，保证起诉案件的质量。司法实践中，在有些案件的审查起诉环节方面，检察人员事实上也发现了证据不够充分的问题。此时，若坚持法定的证明标准，审查起诉就形成了一道防止带病审判、形成错判的坚固屏障。诚如最高人民检察院检察长曹建明所言：“坚持审查起诉法定标准，全面客观审查证据，把好案件事实关、证据关、程序关和法律适用关，坚决守住防范冤假错案的底线。”[12]然而，有时审查起诉部门会考虑侦查机关已经对犯罪嫌疑人采取了羁押措施，如果做出不起诉决定，将犯罪嫌疑人释放，会引起国家赔偿甚至对案件承办人予以追责等问题，还有来自社会舆论和当事人的压力因素，以及办案机关的形象“面子”等问题。基于对这些问题的考虑，有时就会对证据不充分的案件仍作出起诉决定，人为地向法院输送“病案”。审查起诉部门之所以敢在证据不足的情况下勉强起诉，一个重要原因是，审判通常不可能在未与审查起诉部门沟通协商的情况下，独立地依据法定的证明标准直接作出证据不足，指控的罪名不能成立的无罪判决。

(三)并无新的事实或证据，撤诉后重新起诉甚至变更管辖后重新起诉

除了依法适用不起诉之外，准确把握撤回起诉条件，对于定罪证据不足等的案件，依法适用撤回起诉和再行起诉，这也是全面贯彻证据裁判规则、坚持以审判为中心的题中应有之义。最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》459条第3款规定：“对于撤回起诉的案件，没有新的事实或者新的证据，人民检察院不得再行起诉。”最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释181条第1款第5项规定人民法院裁定准许撤诉的案件，没有新的事实、证据，重新起诉的，应当退回人民检察院。”一般来说，只要严格遵循上述两项规定，便可以防止检察机关滥用起诉权。可是近年来发生的一些案例却表明，在司法实践中仍然存在着撤回起诉后以原事实和证据重新起诉这种滥用起诉权的情况。例如，某年某基层检察院对陈某等多人涉嫌非法采矿、招摇撞骗和非法拘禁罪进行起诉，某基层法院开庭审理，检察院在法院作出判决前要求撤诉。次年1月，检察院又重新就陈某等多人向法院起诉。某基层法院在当年3月份对陈某等多人作出有罪判决，陈某被判犯非法采矿罪、招摇撞骗罪和非法拘禁罪。后陈某等多人不服，于是向某中级人民法院上诉，该中级法院作出裁定，认为一审判决事实不清、证据不足，发回重审。在案件发回重审过程中，某基层检察院对全案又撤诉，撤诉后不久，该基层检察院作出决定，对陈某等两人以非法拘禁罪第三次起诉，其余人不再起诉。[13]实践中之所以会发生这种情况，症结在于检察机关和法院没有把好“新事实、新证据”的审查关。从上述案例中可以看到，一方面，在第二次撤诉后检察机关通过减少被告人人数、指控罪名等方式，对陈某等两人以非法拘禁罪起诉，罔顾案件事实证据并无实质变化的客观情势，这根本不符合最高法和最高检规定的“新事实、新证据”之再行起诉条件；另一方面，人民法院直接予以受理，完全不去审查案件是否符合“新事实、新证据”的要求。这正是为什么会发生案例中两次撤诉、两次再行起诉的不正常现象的直接原因。然而，深层次的原因却在于，检察机关对于审判中心地位缺乏必要的认同和尊重，而法院也未能切实履行居于诉讼中心地位而产生的应有职责。此外，在司法实践中甚至还出现过更加极端的情况，比如，在因证据不足被迫撤回起诉后，个别检察机关竟然直接通过变更管辖重新起诉，但其实并无实质性的“新证据”，究其做法，意在借助此举来规避原受诉法院可能做出的无罪判决。[14]

(四)移送起诉时不全面移送证据材料，将有利被告人的证据隐匿不送

以审判为中心，要求强化审查起诉机关的证据裁判意识，必须全面收集和移送证明有罪无罪、犯罪轻重的各种证据材料，特别是对于可能有利于被告人的证据材料，审查起诉部门应当全面移送。因为全面移送各种证据材料，不仅是基于检察机关客观性义务的必然要求，而且也是法院作出公正裁判的必要条件。修改后的刑事诉讼法回归全案卷宗移送制度，要求检察机关在起诉时“将案卷材料移、证据移送人民法院”。[15]《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》395条也规定，人民检察院对于犯罪嫌疑人、被告人有利的其他证据材料，应当移送人民法院。但是，确定“证据”范围的权力掌握在审查起诉部门手中，移送什么，不移送什么，主要由检察办案人员决定，这为审查起诉部门隐匿有些不利指控而有利于犯罪嫌疑人、被告人的证据材料留下了充足的空间。实践中，检察机关通常只向法院移送一些证明犯罪嫌疑人有罪或罪重的证据，很少会主动移送罪轻或免除刑事处罚的证据，甚至故意隐匿一些可能被用以证明无罪的证据，这种情形反映了检察机关缺乏以审判为中心的意识。

在以审判为中心的视野下推进诉讼制度改革，要求检察机关改革审查起诉工作的制度和机制，使审查起诉工作适用和服务于以审判为中心的诉讼模式。

(一)依据审判的要求和标准审查案件事实和证据

审查起诉具有对侦查活动检查、检验、过滤、纠错的功能，只有依据审判的要求和标准审查案件事实，取舍证据，包括及时排除非法证据，补正瑕疵证据，才能保障嫌疑人、被告人的合法权益，及时发现和纠正刑事错案，保证起诉的质量。为此，一是要加强对非法证据的审查与排除。检察机关在审查起诉阶段发现侦查机关采用非法方法收集证据的，应当进行调查核实并及时予以排除，不得作为起诉决定的依据。审查起诉部门在提升审查判断能力，排除非法证据的同时，也要注意通过完善操作规程，保证自身收集证据的合法性问题，从源头上阻断非法证据进入审判程序。二是要及时补正瑕疵证据。对不符合法定程序所收集的，在取证程序上存有瑕疵的物证、书证，以及在取证程序上存有瑕疵的证人证言、讯问笔录等言词证据，要及时退回侦查机关予以补正。如侦查机关对存在瑕疵的证据不能补正或无法作出合理解释，审查起诉部门应果断予以排除。作为改革，检察机关需要根据审判上的要求和证据标准，形成审查起诉的规范体系，而不能无视审判的要求和标准，自说自话地制定审查起诉的规范标准。

(二)以审判思维决定是否起诉

坚持以审判为中心，就是要求审查起诉工作严格执行“确实、充分”的证明标准。检察机关虽无审判的权力，但可以而且应当以审判者的思维来决定是否起诉。审判思维认为，证据达不到确实、充分标准的，不可能也不应当作出有罪判决。用审判的思维来思考是否起诉，就应当遵循这样的逻辑：既然依法不可能也不应当作出有罪判决，那么就不应当提起公诉。只有用审判的思维来思考是否起诉的问题，才有可能防止案件“带病”进入审判程序。为此，审查起诉部门可以建立模拟审判的机制，对一些重大、疑难、复杂的案件进行“审判”，以审判的思维和审判者的责任意识对案件进行检验评判。如果无法形成认定有罪的内心确信，就应当不作出起诉的决定，而不得怀着诉讼求胜的目的和动机，以侥幸心理勉强作出起诉决定。

(三)全面收集和移送证据材料

在审判者的眼中，对被告人有利和不利的证据一样重要，都必须予以客观对待，高度重视。以审判为中心，要求审查起诉工作实行全面收集和移送证据的制度。所谓全面，意指检察机关审查起诉时，既要注重有罪、罪重证据的收集，也要重视对无罪、罪轻证据的收集；在案件移送环节，不管对犯罪嫌疑人不利还是有利，都要依法移送案件全部证据材料，严禁隐匿证据。正如最高人民法院副院长、大法官沈德咏所言各有关部门都要以对法律和人民高度负责的态度，牢固树立办案必须经得起法律检验的理念，以查明案件事实、维护司法公正为目标，全面收集、固定、移送与定罪量刑有关的所有证据材料，尤其不能隐匿对犯罪嫌疑人有利的证据材料。”[16]为此，检察机关应当在办案责任制中强化审查起诉部门及其办案人员全面收集和移送证据的责任内容，严厉禁止、坚决杜绝隐匿对犯罪嫌疑人有利的证据材料的行为。

(四)避免就案件事实认定和定性与法院提前沟通

以审判为中心的诉讼制度改革，要求进一步推进庭审的实质化。围绕法庭庭审，保证在法庭上进行事实证据调查、定罪量刑辩论，形成裁判结果，自觉维护庭审在查明案件事实、认定案件证据、保护当事人诉权、依法公正审判中的决定性作用，[17]也即庭审应当成为决定性环节。庭审不仅应当成为公开、辩护等刑事诉讼各项基本原则充分体现的场所，也是当事人充分有效行使诉讼权利的最佳舞台。而要想使庭审实质化，让庭审成为审判的决定性环节，就需要防范“庭审以前”和“庭审以外”的活动架空庭审，从而使庭审流于形式。[18]为此，检察机关应当通过自己的诉讼规则，明确要求审查起诉部门服从公正审判的需要做好审查起诉工作，明确禁止就案件事实认定与定罪量刑等实质性问题与法院提前沟通。

(五)客观公正作出无罪不起诉决定

审查起诉工作中检察官行使自由裁量权具有正当性，但自由裁量权的行使仍应符合以审判为中心的实质要求。以审判为中心，要求检察机关在审查起诉阶段发现明显不构成犯罪时，客观公正地作出无罪不起诉的决定，既不是勉强提起公诉，也不是作出罪行轻微不起诉或者证据不足不起诉的决定。尽管刑事诉讼法赋予了检察机关不起诉决定权，但是由于各种原因，在司法实践当中绝大多数检察机关一般都愿意对犯罪嫌疑人作疑罪不起诉决定，很少作出无罪不起诉决定。虽然刑诉法规定的三种不起诉形式，都同样具有终止诉讼的效力，但在审判的视野中，三种不同类型的不起诉对犯罪嫌疑人的权益影响不同，不能随意使用。当通过审查起诉，发现有证据证明犯罪嫌疑人无犯罪行为或者行为不构成犯罪时，应当果断作出无罪不起诉决定，而不应当以疑罪不起诉或相对不起诉决定来替代。为此，需要上级检察机关加强对不起诉决定的事后审查监督，并将不起诉决定正确率纳入考评范围。

以审判为中心改革审查起诉工作，还需要检察机关积极地转变理念，自觉调整与审判机关的关系，形成合理的工作考评机制。这是保证审查起诉工作适应以审判为中心的需要所不可缺少的支持条件。

(一)转变理念：确立当事人角色意识

“制度建设往往依赖与其相契合的理念，没有正确的理念指导，制度难以落到实处。?[19]作为对司法本质、司法规律的再认识，司法理念形成于长期的司法实践当中，反过来它又能指导司法实践，影响司法制度的运行。司法理念一旦发生偏差，司法实践工作也不会有太好的结果。[20]以审判为中心的诉讼制度改革，要求检察人员从控辩平等、审判中立的诉讼构造中准确、理性地定位自己。在审查起诉阶段，检察人员应当淡化审判监督观念，确立当事人角色意识。因为作为当事人就必须以审判为中心，就必须尊重和维护审判的权威。[21]由于传统观念的影响以及检察机关长期以来在刑事诉讼中所享有的优势地位，司法实践中有些检察人员还没有正确把握自己的诉讼角色定位，潜意识中总觉得检察机关作为法律监督者，在诉讼地位上高人一等。这在办理审查起诉案件时也会无意识中对审查工作产生影响。例如，面对有问题的证据材料，却仍自信以检察机关独有的法律地位，可以让法庭采信。检察机关是宪法规定的法律监督机关，但这不妨碍检察机关以当事人的意识办理审查起诉案件和参与刑事审判活动。以审判为中心改革审查起诉工作，检察人员审查起诉过程中就应当具有当事人的角色意识，自觉地用审判的视野看待侦查终结所认定的案件事实、证据材料，正确地审查判断案件的法律适用问题。所谓当事人意识，检察人员不是非“胜诉”不可，而是应当尊重法院居中、独立的裁判地位，绝不能自持诉讼监督者，让诉讼地位的优越感冲消了审查起诉中应有的问题意识和责任意识，人为地放松审查把关的尺度。

(二)调整关系：支持法院依法独立公正行使审判权

“以审判为中心”要求检察机关与法院应当保持应有的“距离”，因为法官的职责是在法庭上不偏不倚地，公正地裁判控辩双方之间的诉讼分歧。在刑事诉讼过程中，公安机关、检察机关、人民法院三机关分工负责，各司其职，各自独立依法行使职权。但是，只有法院才有定罪和量刑的权力，检察机关应当支持法院依法独立行使职权。除了法定程序内容以外，检察机关不得通过程序外活动，影响法院定罪量刑的职权行使。为此，要革除陋习，调整关系，形成新型诉审关系。当前，以审判为中心的诉讼制度改革正在全国如火如荼地推进，究其实质是以庭审为中心，根本在于以证据为核心，通过证据在庭审上确定被告人的定罪量刑。因此，审查起诉部门要坚持实事求是、客观公正的办案原则，审查起诉过程中应着眼于通过依法进行的庭审活动公正解决被告人的刑事责任问题。特别要避免在审查起诉阶段就与法院进行不正当的沟通，让法官对将要进入审判程序的案件形成一定的先入为主的预断，或者事先给法官施加不当的压力，影响其依法独立公正行使审判职权。正如德国著名法学者古斯塔夫·拉德布鲁赫的警示：“如果法官本身就是控告者，则只有上帝才能做辩护人”。[22]

(三)破除陈规：改革审查起诉工作考评机制

检察业务考评机制是检察机关在长期的司法实践当中形成的，通过设置一系列的定性定量指标来评价检察业务、考核检察管理，从而确保检察权规范运行、推动检察工作创新创优发展的一种管理机制。值得肯定的是，作为一项客观存在的评价标准，检察机关的业务考评机制对促进检察业务的提升、推动检察管理的优化贡献了应有的价值。然而，因其设计上的主观理想主义叠加传统价值观念的滞后，在全面准确地反映检察机关法律监督职能的特征方面，业务考评机制仍存不足。[23]有人指出，目前的检察工作考评机制存在着司法权属性过淡、行政色彩过浓，不能够有效体现检察业务内在规律等问题，这极大地桎梏了检察机关。[24]围绕“以审判为中心”，目前应当着重改革以下几个阻滞审查起诉工作正常开展的考评机制：其一，对撤诉、不起诉、诉判不一，甚至无罪判决的案件要客观理性地对待，尊重司法运作自身的规律。某种程度而言，撤诉案件与不起诉案件可以被视为刑事诉讼的过滤阀，有利于防范错案和保障人权。需要注意的是，检察官在办案过程中要谨防将撤诉和不起诉异化为规避无罪判决的方式，以及装饰为利用自由裁量权办人情案、关系案、金钱案的“桥梁”。对诉判不一、甚至无罪判决的案件要高度重视，析因解难，绝不能将这两种案件简单等同于错案或者简单认定起诉质量有问题。其二，科学完备的考评机制应将全面贯彻刑事诉讼法的各项要求规定为考评的重点内容，包括但不限于：有无依法作出起诉或不起诉决定、有无严格履行证明责任、有无切实保障犯罪嫌疑人诉讼权利，等等。其三，通过对考评指标的合理分配，实现对审查起诉工作定性和定量的衡量，通过对考评进行期间的合理设定，完成对审查起诉工作动态管理与静态控制的结合，确保考评工作在促进审查起诉工作科学发展、不断完善审查起诉业务质量上发挥重要且正面的作用。

党的十八届四中全会决定提出了“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，这对于当下正处于深刻转型中的中国刑事诉讼制度和刑事司法实践来说，具有重要的理论意义与实践意义。推进以审判为中心的审查起诉工作改革，需要在两个层面上同时进行：在制度机制上，应该确立审判程序的核心地位，关键在于按照审判的要求标准审查案件事实和证据；以审判思维决定是否起诉；全面收集和移送证据材料；避免就案件事实认定和定性与法院提前沟通；客观公正做出无罪不起诉决定。在配套支持上，应积极树立当事人意识，自觉调整与审判机关的关系，形成合理的工作考评机制，确保庭审居于整个刑事诉讼程序体系的核心地位。

【注释】