刚刚！棚改和公租房审计结果出炉：违规扩大范围、套取挪用资金等问题显著，涉112项目（附清单)

近日，审计署发布《2018年保障性安居工程资金投入和使用绩效审计结果》。

2018年12月至2019年3月，审计署组织对1118个市县2018年棚户区改造和公共租赁住房的投资、建设、分配、使用和后续管理等情况进行了审计。

结果显示，我国 住房保障力度不断加大，工程建设管理不断加强。但与同时还存在以下四大问题：

• 31个单位和部分拆迁个 人以提供虚假资料等方式 骗取侵占拆迁安置补偿 等 资金 9049.5万。

• 32个单位通过 多报目标任务、多头申报 等 套取财政资金9.18亿元、市场化融资34.26亿 。

• 13.78亿 财政资金、 27.32亿 市场化融资 被挪用 于经营性投资、对外出借、弥补人员和办公经费等支出。

• 265个项目未按规定享受相关税费减免 16.88亿 ；

• 12家融资平台 和 8家金融机构 向安居工程项目 收取融资中间费 用 2.91亿元。

• 截至2018年底，63个市县财政等部门 未及时 将2018年安居工程中央专项资金 22.34亿 分解下达。

• 354个单位 以前年度收到的安居工程财政资金 158.06亿 超过1 年 未及时安排。

• 278个项目 贷款、企业债券等市场化融资 547.86亿元 超过1年 未支付使用。

• 15.17亿财政资金、214.57亿银行贷款 等市场化融资 因管理不够规范等 扩大支出范围 ，用于与安居工程不直接相关的市政基础设施建设等其他公共项目 。

• 1 59个市县493个项目 扩大范围 将 园区开发、城市建设带来的拆迁安置和土地征收等纳入棚改。

• 2661亩安居工程建设用地 闲置或被改变规划 用途使用；

• 619个安居工程3.64万亩建设用地存在 手续不全 等问题。

• 6.06万套公租房因 消防不合格、配套设施滞后 等建成1年后未达交付条件。

• 不符条件人 员等违规享受公租房保障1.72万套；

• 1.45万户 承租家庭收入住房等条件变化而未及时退出；

• 1.25万套 公租房被 违规销售、转租 ，或挪用于办公、经营等。

• 18.41万套 公租房因偏远、需求不足等空置1年以上。

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对于以上问题，各级审计机关已出具审计报告、提出处理意见，相关项目已经在整改中。查出的相关涉嫌违纪违法线索已依法移送有关部门进一步调查处理。

以下为审计出的112个问题清单与整改情况：

（来自：金融监管研究院）

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1、棚改的定义

“棚户区改造”的概念并非一个严格的法律定义。因其定义主要是根据多年的实践活动归纳总结出来的，多见于政策文件。

棚改的定义，最早可以追溯到建保[2010]58号文《关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知》，当时对其定义为：

城市和国有工矿棚户区 是指国有土地上集中连片简易结构房屋较多、建筑密度较大、基础设施简陋、房屋建成年限较长、使用功能不全、安全隐患突出的居住区域。城市棚户区为城市规划区内的棚户区，国有工矿棚户区为城市规划区外的独立工矿棚户区。

后来，建保[2012]190号文《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》将棚户区细化为五大类：

• 城市棚户区（危旧房）；

• 国有工矿棚户区；

• 中央下放地方煤矿棚户区；

• 国有林区棚户区和国有林场危旧房；

• 国有垦区危房。

最终，财税[2013]101号文《关于棚户区改造有关税收政策的通知》对于棚户区做了相对最为整体的一个定义：

• 棚户区是指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域；

• 具体包括城市棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区棚户区和国有林场危旧房、国有垦区危房。

2、棚改的范围

棚户区改造范围包括居民安置住房筹建（新建、购买、货币补偿等）工程和原居民住房改建（扩建、翻建）工程，其他工程不纳入（即不含工业厂区、商业设施建设的拆迁等）。

该范围是逐步扩充的，由最初的煤矿棚户区，扩展到城市棚户区和铁路、钢铁等行业棚户区以及国有林区、国有垦区，由最初的成片棚户区，向非成片棚户区、城市危旧住房拓展，将棚户区改造与旧城改造、城中村改造结合在一起。

3、棚改安置方式

按照安置方式的不同，棚改可以分为实物安置和货币安置。

• 实物安置 ：包括异地安置和原地安置；

• 货币化安置 ：包括居民购买、国家购置、货币补偿这三种形式。

早期的棚改基本以实物安置为主，力度也不能和现在相提并论。 后来为提高安置效率，助力房地产去库存，棚改才逐渐从实物化安置转向货币化安置。

自2005年辽宁省探索棚户区改造以来，我国棚改已实施12年之久。根据发展情况拟可分为三个阶段：

1、起步探索阶段（2005-2007）

• 2005年，辽宁省率先探索实施城市棚户区改造，提出用两到三年基本完成5万平方米以上城市集中连片棚改任务。当年建设部印发《关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见》（建住房[2005]178号），提出因地制宜，多种方式推进棚户区改造，加大基础设施配套力度。

• 2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号）提出加快集中成片棚户区改造，对棚改等一律免收各种行政事业性收费和政府性基金。棚户区改造进入起步和探索阶段。

2、大力推广阶段（2008-2012）

• 2008年，为应对国际金融危机，中央出台扩大内需十项措施，其中明确提出加快建设保障性安居工程，棚户区改造全面启动。

• 2009年，《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）提出棚户区改造实行实物安置与货币补偿相结合，加大税费政策支持力度。

• 2012年9月，时任副总理在全国资源型城市与独立工矿区可持续发展及棚户区改造工作座谈会上强调，要加快资源型城市可持续发展，推动独立工矿区转型，加大棚户区改造力度。

• 2012年12月，《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）将铁路、钢铁、有色金属、黄金等行业棚户区纳入棚改支持范围。

3、加速落地阶段（2013-2017）

• 2013年，十二届全国人大一次会议决定后5年再改造各类棚户区1000万户。同年7月《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号）提出扩大棚改范围，加大政策支持。该文件被认为是棚户区改造工程加速的标志。

• 2014年7月，国开行专门成立“ 住宅金融事业部 ” 办理纳棚改及相关基建贷款业务 。央行则创设抵押补充贷款（PSL）这一货币政策工具为棚改提供长期低利率的资金支持。

• 2014年7月《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发[2014]36号）要求重点安排资源枯竭型城市、独立工矿区和三线企业集中地区棚户区改造。

• 2015年，三年棚改计划出炉，即2015-2017年完成1800万套棚改任务，并积极推进棚改货币化安置，包括发放购房券、政府购买存量商品房安置、一次性货币补偿等。

• 2016年，政府工作报告明确当年棚户区住房改造600万套，提高棚改货币化安置比例。完善支持居民住房合理消费的税收、信贷政策，因城施策化解房地产库存。

• 2017年，国务院再次提出第二个三年计划，即2018-2020年再改造棚户区1500万套目标。

4、规范调整阶段（2017-至今）

• 2017年6月， 为禁止政府变相举债增加隐性债务， 财预87号文 《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》制定负面清单，为了棚改资金问题，将棚改作为例外事项（棚改护身符）。

• 2018年3月， 财预28号文《 试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法 》下发后，棚改专项债终于问世。在解决棚改资金问题方面，该文件意图以显性债务（棚改债）取代隐性债务（棚改贷款），但没敢将棚改贷款封死。

• 2018年6月， 一则关于国开行“棚改贷款审批权收回总行，全国一刀切暂停棚改”的传闻惊动市场。 后经多轮报道与澄清，明确国开行内部确实在重新梳理授信白名单，强化业务风险管理，因而不少尚未审批通过的新增项目被暂停，但已获批存量项目仍继续执行 。

• 2018年6月27日， 财政部出台《 政府购买服务管理办法（征求意见稿） 》，从文件来看《意见稿》最大的变化，就是87号文棚改例外事项恐被正式取消，政府购买服务或不再适用于棚户区改造。

• 2018年7月12日，住建部召开媒体吹风会，表示要依规控制棚改成本，因地制宜推进货币化安置。库存不足、房价上涨压力较大的地方，应及时调整安置政策；商品住房库存量较大的地方可继续推进货币化安置。 不搞一刀切，不层层下指标，不盲目举债铺摊子。

• 2018年7月18日， 国开行相关负责人接受新华社专访 ，明确 贷款合同 审批权限仍在分行，但将合同审查权限统一到总行，主要是防范地方政府过度举债，避免各地政策把握不一致。

• 2018年10月8日， 国务院常务会议部署推进棚户区改造工作。 其中特别指出要因地制宜调整完善棚改货币化安置政策；商品住房库存不足、房价上涨压力大的市县要尽快取消货币化安置优惠政策；同时严禁借棚改之名盲目举债和其他违法违规行为。

• 2019年3月， 政府工作报告依然明确要做好棚改，但只是提出“ 继续推进保障性住房建设和城镇棚户区改造，保障困难群体基本居住需求 ”，而不像2018年那样明确“ 启动新的三年棚改攻坚计划，今年开工580万套。 ”

• 2019年4月15日， 财综〔2019〕14号文 显示全国城镇棚户区计划改造套数相比2018年 下降近303万套，降幅达51%。

棚改项目的融资方式包括政策性银行贷款、项目收益债/企业债、政府购买服务和棚改专项债等。

根据《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）、《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号）、《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）等文件，棚户区改造的资金来源包括：

1、财政资金

棚改依托中央、省、 市（县）三级财政统筹，可以从城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道中，安排资金用于棚户区改造支出。

各地区除上述资金渠道外，还可以从国有资本经营预算中适当安排部分资金用于国有企业棚户区改造。有条件的市、县可对棚户区改造项目给予贷款贴息。

2、政策银行贷款

2014年国家开发银行成立住宅金融事业部，重点支持棚户区改造及城市基础设施等相关工程建设。开发银行可以通过专项过桥贷款对符合条件的实施主体提供过渡性资金安排。

3、银行信贷

政策依旧鼓励商业银行等金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，积极支持符合信贷条件的棚户区改造项目。

2019年6月10日中办国办发布的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》明确，对于实行企业化经营管理的项目，鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目。

4、通过项目收益债、棚改专项债等募集社会资本

国办发〔2014〕36号文已提出要 研究推出棚户区改造项目收益债券；与开发性金融政策相衔接，扩大“债贷组合”用于棚户区改造范围。

5、发行公司信用类债券

《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》明确，允许项目单位发行公司信用类债券，支持符合标准的专项债券项目。

审计署公告2019年第4号

颁布日期：2019-06-26

为促进党中央、国务院关于保障性安居工程政策的全面贯彻落实，提高保障性安居工程资金管理使用绩效，2018年12月至2019年3月，审计署组织对31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团所辖1118个市县（包括县级市、区、旗、团场及地市本级，以下统称被审计地区）2018年棚户区改造和公共租赁住房（以下分别简称棚改、公租房，统称安居工程）的投资、建设、分配、使用和后续管理等情况进行了审计。

现将审计结果公告如下：

一、安居工程实施基本情况和取得的主要成效

2018年，被审计地区财政部门共筹集城镇安居工程财政专项资金5633.74亿元；项目单位等通过银行贷款、发行企业债券等市场化融资方式筹集城镇安居工程资金10 495.23亿元。

从审计情况看，2018年，各地各有关部门积极贯彻落实党中央、国务院决策部署，强化政府主体责任，积极推进棚改和公租房建设、分配和管理，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，对改善住房困难群众居住条件、补上发展短板、扩大有效需求、促进社会和谐稳定等发挥了重要作用。

（一）住房保障力度不断加大，住房困难群众获得感持续增强。

各地积极推动公租房实物配租与租赁补贴、棚改货币化安置与实物安置等相结合，优先保障和重点帮助老年人、残疾人、优抚对象等特殊困难群体，加大对新就业无房职工、稳定就业外来务工人员等住房困难群众的保障力度，扩大了城镇常住人口住房保障覆盖面，促进了群众安居乐业和以人为核心的新型城镇化。

2018年，被审计地区实际完成棚改开工任务250.47万套、基本建成任务195.40万套，棚改安置住房供应持续增加，棚户区居民搬进新居，大幅改善了居住条件。2018年底，被审计地区公租房保障家庭达518.54万户，有效满足了住房困难群众的基本住房需求。

（二）安居工程建设管理不断加强，住房保障能力进一步提升 。

各地通过简化流程、加快审批等优化安居工程住房分配管理，利用人脸识别技术等加强公租房使用监管，大力实施精准保障，不断提升住房保障政策实效。

住房城乡建设等部门出台政策，指导各地严格把握棚改范围和标准，加强棚改融资管理，因地制宜调整完善棚改货币化安置政策，开展棚改安置住房等质量安全检查，进一步规范棚改工作。

浙江、安徽等8省（区）开展政府购买公租房运营管理服务试点，深圳等地探索将城中村综合整治等纳入住房保障，探索公租房运营管理模式创新，加强公租房运营及分配等后续管理，逐步建立健全租购并举的住房制度。

保障性住房有效供给不断增加，城镇住房困难家庭在享受基本住房保障、住房负担切实减轻的基础上，获得了更好的居住环境和公共服务，多层次住房保障和供应体系不断健全。

（三）安居工程投资建设有序推进，为城市建设和经济平稳健康发展提供重要支撑。

2018年，被审计地区共筹集和安排各类资金1.61万亿元，加快推进安居工程建设及相关的城市道路和公共交通、通信、供电、供水、供气、供热等基础设施建设，提升了城市功能和综合承载能力，既改善了城市人居环境，也引导部分人口从中心城区有序疏解，促进了城市区域均衡发展。

安居工程投资建设持续推进，带动了建材、装修、家电等相关产业发展，同时也提供了大量就业岗位，对稳投资、稳就业、促进经济平稳健康发展发挥了积极作用。

被审计地区针对以前年度审计发现的问题积极采取措施进行了整改。 但审计发现，部分地区在安居工程资金管理使用、工程建设管理、住房分配使用等方面还存在一些问题，需要采取措施予以纠正和规范。

二、审计发现的主要问题

（一）部分地区存在套取挪用资金、税费减免未落实等问题。

31个单位和部分拆迁个人以提供虚假资料等方式骗取侵占拆迁安置补偿等资金9049.5万元。32个单位通过多报目标任务、多头申报等套取财政资金9.18亿元、市场化融资34.26亿元。13.78亿元财政资金、27.32亿元市场化融资被挪用于经营性投资、对外出借、弥补人员和办公经费等支出。265个项目未按规定享受相关税费减免16.88亿元；12家融资平台和8家金融机构向安居工程项目收取融资中间费用2.91亿元。

（二）部分地区安居工程资金使用绩效不高或管理不够规范。

截至2018年底，63个市县财政等部门未及时将2018年安居工程中央财政专项资金22.34亿元，分解下达或明确到具体项目。354个单位以前年度收到的安居工程财政资金158.06亿元未及时安排使用，截至2018年底已超过1年。由于项目实施统筹管理不到位，278个项目贷款、企业债券等市场化融资547.86亿元未支付使用，截至2018年底已超过1年。15.17亿元财政资金、214.57亿元银行贷款等市场化融资因管理不够规范等扩大支出范围，用于与安居工程不直接相关的市政基础设施建设等其他公共项目。

（三）部分地区安居工程建设管理不规范。

159个市县493个项目扩大范围将园区开发、城市建设带来的拆迁安置和土地征收等纳入棚改。2661亩安居工程建设用地闲置或被改变规划用途使用；619个安居工程项目的3.64万亩建设用地存在用地手续不全等问题。6.06万套公租房因消防验收不合格、配套设施建设滞后等基本建成1年后未达到交付使用条件。

（四）部分地区安居工程住房分配管理不严格。

不符合条件人员等违规享受公租房实物保障1.72万套，1.45万户承租家庭收入、住房等条件发生变化未按规定及时退出；1.25万套公租房被违规销售、转租，或被挪用于办公、经营等。18.41万套公租房因位置偏远、需求不足等建成后空置1年以上。

三、审计处理和整改情况

以上审计查出的问题，各级审计机关已依法出具审计报告、提出处理意见，审计查出的相关涉嫌违纪违法问题线索已依法移送有关部门进一步调查处理。

审计指出问题后，有关地方积极组织整改，已追回和盘活资金111.34亿元，退还多收取税费1.59亿元，收回和加快分配住房3.8万套，取消保障资格或调整保障待遇0.55万户。

审计署将持续跟踪后续整改情况，督促整改到位。

本来按新三年棚改攻坚计划，2019和2020年也应该平均每年开工约440-460万套。但2019年全国计划棚改套数显示仅285万套，确实是相对与市场预计较低的一个数据了。

这个数字虽然在意料之外，却也在情理之中。毕竟 去年发生的一系列事件，以及相关的各种会议，已经埋下了现在这种状况的种子。

国务院总理6月19日主持召开国务院常务会议，全面部署推进城镇老旧小区改造试点，顺应群众期盼改善居住条件的强烈愿望，为进一步全面推进积累经验。会议对四方面工作作出了安排：

• 抓紧明确改造标准和对象范围，今年开展试点探索，为进一步全面推进积累经验。

• 加强政府引导，压实地方责任，加强统筹协调，发挥社区主体作用，尊重居民意愿，动员群众参与。

• 创新投融资机制。今年将对城镇老旧小区改造安排中央补助资金。鼓励金融机构和地方积极探索，运用市场化方式吸引社会力量参与。

• 在小区改造基础上，引导发展社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务。推动建立小区后续长效管理机制。

其中第三项创新投融资机制引发了广泛的关注，老旧小区改造试点在当前经济低迷的情况下、是不是财政政策松动的信号，是否意味着2018年政府对地方政府债务及地方融资平台严厉政策限制将放宽。市场各方纷纷进行解读，各金融机构也试图在此中寻找新的商机。

笔者在此对老旧小区改造各地方比较有代表性的融资模式进行梳理，并对本次试点有可能会选择的融资模式进行探讨。