【2018.1期】基于土地产权创新的乡村规划实施探究——以成都市青杠树村为例

青杠树村按照成都市2008年开始的新一轮“还权赋能”土地改革工作的安排，在 2010 年底基本完成全村土地的确权颁证，并于 2012 年启动并完成村庄规划编制，明确了青杠树村以乡村旅游为主导的产业定位，以及通过产村融合培育一三产良性互动的策略，同时在空间布局上，尊重现有的土地产权现状，遵循小组微生的规划理念，促进土地资源的合理布局和高效利用。

2013年 6 月，青杠树村启动土地综合整治，开始实施乡村规划。其中针对集体建设用地，一方面将零星、分散、闲置的土地，主要是废弃的宅基地，集中进行土地整理并且复垦；另一方面在摸清全村 580 余亩建设用地总量的前提下，优先将其中的 211 亩土地用于建设新农村社区，布局 9 个规模适中的居住组团，同时基于产村相融模式，将 269 亩土地作为经营性的产业发展用地入市，建设青杠树香草湖景区，重点发展乡村旅游产业。针对农地承包地，则通过流转农地经营权，全部集中到村集体的平台公司，统一种植油菜花和水稻，保证农田景观和生产水平，实现规模化、集中化经营，而农户可按年获得“双七百”①的土地租金。由于前期的确权颁证工作实现了土地产权的数量确权，后期的规划实施和土地整理又实现了土地产权的空间确权，即明确了各项建设用地的用途和布局，因此只要符合上位规划和乡村规划中有关土地利用的规定，很容易实现土地的上市交易，为规划实施和乡村建设提供资金来源（图 3 — 5 ）。

图3 通过土地产权流转整理出的用地规模比例

注：根据调研获得数据绘制。

图4 三道堰镇土地利用规划图

注：资料来源于三道堰镇政府。

图5 青杠树村土地利用规划图

注：资料来源于三道堰镇政府。

2014年底，青杠树村完成全部新村建设和设施配套，村民搬入新居，景区也在 2016 年逐步投入运营。整个乡村规划的实施过程笔者绘制框图概括，虚线框为土地改革内容，实线框为乡村规划内容，可见土地产权制度改革是乡村规划能够实施的前提和基础，而乡村规划又为各项土地改革的政策落地提供了条件，最终共同促进农村转型发展（图 6 ）。

图6 青杠树村土地改革与乡村规划实施过程

在青杠树村的案例中，土地产权制度的改革创新作为乡村规划顺利实施的基础和前提，主要包含了以下四个相互关联的方面。

第一是明晰各类产权。产权学派理论证明，产权类型的明晰界定可以从根本上保证产权制度安排的有效性，而且产权类型的界定往往比明晰产权的所有形式更为重要[6]。从两权分离到三权分置的农村土地改革不断丰富着土地产权的类型，“成都经验”的创新之处正是对各类产权的明晰界定，通过在全市推行土地确权、登记、颁证，使得村集体获得集体土地所有权证，农户获得农村土地承包经营权证、集体土地使用权证（宅基地）和房屋所有权证。

第二是完备产权属性。上述权证在内容上明确了所有权人、使用权人、用途、产权面积和四至范围等，这些详细规定保证了产权的排他性、可转让性和安全性等属性。

第三是丰富产权权能。成都市政府通过颁布法规规范，建立健全产权流转交易平台，完善抵押、入股、转让等规则流程，使得土地产权的各项权能得到明确，真正意义上做到“还权赋能”于农民。

第四是对产权进行有效保护。青杠树村在实施乡村规划、开展土地整理和拆迁建设过程中，一切依照产权证内容，包括土地和房屋的产权面积和位置等，既杜绝了违法建设，又不必重新踏勘测量，从而避免了“拆迁腐败”，保护了村集体和农户的财产权利。

所以，对于产权的明晰界定、属性完备、权能丰富和有效保护，可以说是土地产权制度创新的本质内涵，奠定了后续乡村规划编制和实施及乡村建设的关键前提和基础，有效推动了青杠树村在土地利用模式、资金运作模式和融合治理模式上的突破，进一步保障了规划实施的长期性和可持续性。

长期以来，农村建设用地布局散乱、土地利用效率低下和浪费严重的问题十分突出，在成都平原传统散居的林盘乡村聚落中尤为明显：农民人均居住面积在100~200平方米，且散居形态带来现代生活必需的路水电气网等配套建设的巨大投入。因此，成都在土地确权基础上开展的土地整理和乡村建设，坚持小规模、组团式、微生态、田园式的乡村规划理念，农村新型社区相对集中聚居，在改进早期“三个集中”政策的大集中模式基础上，减轻了对传统林盘聚落的破坏程度。

青杠树村原有11个生产队共 932 户 2551 人，原人均居住用地为 170 平方米，共计 38 万平方米，通过土地整理和乡村规划，布局了 9 个组团的新社区，共用地 9.2 万平方米，人均为 45 平方米，扣除配套服务、基础设施和公益设施用地外，形成结余的 269 亩集体建设用地，作为产业用地上市流转。与此同时，通过宅基地复垦实现了耕地规模不变。乡村规划实施前建筑布局分散，实施后布局相对集中，正是土地改革对每家每户土地产权权利的确认，才保证了乡村规划集约高效地对全村的建设用地进行统筹利用，为乡村规划的顺利实施创造了条件（图 7 ）。

图7 乡村规划实施前后的建筑分布对比

注：根据谷歌地球影像和镇政府提供资料处理。

资金运作困难一直是乡村规划编制与实施面临的主要问题[2]。传统上依托政府财政支持，光是规划编制经费就难以负担，更何况后期实施建设的巨额资金缺口，即使有的地方各级财政结合村民自筹资金和社会捐款实施了村庄规划，如广州等地，但主要内容仍然是简单的村庄环境风貌整治，对于土地利用、空间布局和产业发展等核心规划内容难以实施落地 [1] 。青杠树村借助土地改革试点的政策创新，用活用好土地资源，将其转化为土地资产，通过结余用地所形成的土地流转收入为乡村规划实施提供资本保障，同时有效利用市场机制和金融工具，不仅成功解决了规划实施中的启动资金难题，还解决了村庄长期发展的资金来源问题（图 8 ）。

图8 青杠树村乡村规划实施的资金运作模式图

注：根据调研数据绘制。

基于乡村规划对青杠树村发展乡村旅游、培育一三产良性互动的产业定位，该村引入某旅游公司与村集体合资成立香草湖景区管理公司，依托青杠树村新农村社区和景观资源打造了4A级的香草湖风景区。在结余的 269 亩集体建设用地中，目前已有 97.48 亩以每亩 75 万、商业用地 40 年使用权的形式，成功流转上市并获得收入 7311 万元，由某开发商取得使用权，将根据规划建设国际会议中心。 2016 年香草湖景区正式运营，当年即创造旅游收入 120 余万元，扣除景区运维成本和发展基金后，在第一年实现现金分红 22 万余元。除此之外，青杠树村绝大多数村民通过在新社区的自家住房中经营农家乐（餐饮、住宿、茶馆、麻将馆，以及租赁观光自行车、零售等）获得经营收入，再加上流转农地的年租金，形成稳定、持续、可观的经济收入。正是将土地资源变成活化的资产，进而获得资本和收入流，促进产业发展规划的落地，在转变村庄经济结构的同时，也实现了农民和村集体收入的提高，推动乡村转型发展。

乡村规划的编制实施离不开完善的乡村治理模式。在乡村规划刚成为法定规划初期，由于缺乏成熟的理论方法支撑，乡村规划常常出现自上而下、政府主导的城市规划思维，忽略农民需求，自然导致实施过程效果不佳。在诸多乡村规划实践中，往往过分关注物质空间的 “ 新 ” 与 “ 美 ” ，而忽略了社会经济维度的 “ 质 ” 与 “ 实 ” ，导致即使在乡村规划顺利实施的情况下，村庄也因缺乏有效的社会治理和有为的经济治理而无法实现可持续发展。而在青杠树村的案例中，自下而上的产权主体主导和自上而下的政府政策引导有机结合，形成融合治理模式（见图9）。一方面，土地确权颁证后，村民重新获得原本被集体概念模糊化处理的产权主体身份，可以明晰地行使农地承包经营权和宅基地使用权的流转、抵押和入股等权能，自下而上地形成对乡村规划编制和实施过程的主导，成为市场参与主体、利益分配主体和自我治理主体，掌握话语权和主动权。另一方面，政府通过制度设计，制定土改政策，构建产权流转交易平台，施以法律规范的保护，使得农村土地要素资源得到合理流动，创造土地资产和资本，自上而下地保障产权主体和市场主体之间的良性互动，促进乡村规划、建设和发展的可持续。