【本文节选自《开放时代》2017年第3期。图片来源：搜狗网。请点击左下角“阅读原文”。】
【内容提要】协商民主在中国城乡地区方兴未艾，各级政府都在进行协商民主立法与制度建设。然而，为什么有些地方比其他地方更热衷于推动协商民主的制度化？尽管既有研究对中国协商民主制度及其实践的起因使用了功能主义解释视角，然而少有研究定量检验中国地方政府协商民主制度化的动机问题。本文以听证制度作为城市协商民主制度化的替代指标，基于功能主义理论框架，检验了社会矛盾因素对城市政府制定听证制度的影响。本文使用不同模型和计量方法，结果都一致地表明，社会矛盾对城市政府听证制度的发展有着显著的积极作用，人均公共安全支出、土地征收面积和城市信访人次这些社会矛盾因素都显著提高了城市政府制定的听证文件数量。本文的研究表明，提高政府治理能力，尤其是解决社会矛盾的需要是中国地方协商民主制度化的重要动力之一。
【关键词】协商民主 制度化 听证制度 社会矛盾
一、 导论
自20世纪80年代以来，协商民主在中国蓬勃发展，无论是城市听证会、市民评议会，还是乡村的民主恳谈会、村民代表会，或是公民网络议政，中国的协商民主不仅在数量上不断增长，而且在形式上也日趋多样，协商民主获得了政府与社会越来越多的认同。与基层自发兴起的协商民主实践同步，中国协商民主制度化也快速发展。不仅中央政府专门提出社会主义协商民主制度建设，地方政府乃至基层组织也都在探索适合当地需要的协商民主制度。政府职能部门也把协商民主融入本部门的公共服务供给和公共事务治理过程中来，纷纷出台政策文件建立或巩固协商民主制度。
学界对中国协商民主的研究也已蔚为大观，其中有一类研究基于政治理论视角，讨论了协商民主对中国政治发展的意义与价值（朱勤军，2004；陈剩勇，2005；马一德，2014），另一类研究则基于田野调查与个案，探讨中国协商民主的实践形态与经验模式（郎友兴，2005；陈家刚，2014；郎友兴、张品，2015），还有一类研究利用实验方法，探究协商民主对公共事务决策结果以及公民政治态度的塑造作用（何包钢、王春光，2007；Fishkin et al.， 2010）。然而，中国协商民主制度化兴起的动因何在，也即在中国的政治生态下，中国协商民主制度化的迅速发展因何而起，为什么有些地方政府推动协商民主制度建设的动力更强，而有些地方却较少，甚至没有呢？何包钢和马克•沃伦等协商民主学者讨论了中国协商民主兴起的原因（何包钢，2008，2012；郎友兴，2016；He and Warren， 2011）。但是，在实证上检验中国协商民主制度化兴起的起源与成因的研究还不充分。除了曲科斯（Truex， 2017）的实验研究外，费什金（James S. Fishkin）、何包钢等对浙江省温岭市泽国镇的协商民意测验（Fishkin et al.， 2010），以及张宁（Zhang， 2013）对中国6起价格听证会辩论的内容分析外，定量研究的数量还相对较少。中国协商民主经验研究的主流是定性分析，大都是对一个或少数几个地方协商民主实践的描述，难以展示中国地方协商民主实践的总体面貌以及解释中国协商民主制度兴起的动因。
在西方协商民主的动力因素中，功能主义视角一直被学者们所强调（Dryzek， 2006），这一视角认为协商民主的主要功能是为了提高国家治理能力。竞争民主由于强调竞争而缺少协商，在竞争民主体制下，政党竞争、政治立场极化与社会割裂问题突出，利益冲突与社会矛盾难以通过投票表决机制解决。协商民主则强调公民参与的平等性和理性化，利益相关方在相互沟通、交流中达成理解和妥协，从而在公共决策上取得一致意见（何包钢，2008）。功能主义视角下的西方协商民主兴起的动力机制是否适用于分析中国协商民主制度化兴起的动因？何包钢和马克•沃伦认为中国的协商民主同样具有鲜明的功能主义特征，各级政府主导的协商民主实践的主要目的在于解决政府治理困境，政府借协商民主制度提高政府治理能力、缓解社会矛盾、降低社会治理风险（He and Warren， 2011）。然而，对于中国协商民主制度起源的功能主义解释，需要定量研究方法加以检验。
本文以听证会制度作为中国城市协商民主制度化的代理变量，定量检验中国协商民主制度化的决定因素。听证是中国城市协商民主最主要的实践形式之一，在几乎所有的城市都得到广泛采用。1998年颁布的《价格法》首次引入了听证制度，此后听证会在中国城市开始迅猛发展，从1998年到2001年全国举行了超过二百多次的各类价格听证会。听证制度也从最初的价格听证不断向公共事务的各项领域扩展，立法、行政与司法等几乎所有公共部门都在加强听证制度建设。本文基于中国36个主要城市听证法规数据，基于协商民主制度化的功能主义视角，检验了社会矛盾对城市政府出台听证法规数量的影响。我们的发现表明功能主义对中国城市协商民主制度化具有较强的解释力，社会矛盾因素是推动地方政府制定听证会制度的重要动力。具体而言，政府土地征收、犯罪、社会治安，以及公众上访都显著提高了市级政府部门出台的听证文件数。这一发现意味着，在中国城市层面，协商民主承担着政府维稳与解决社会矛盾的重要功能。
本文的内容结构安排如下：第一部分是导言，讨论本研究的政治背景，提出本文的主要观点和方法。第二部分基于功能主义视角，提出了中国协商民主制度起源中的社会矛盾因素。第三部分介绍主要变量、数据与计量方法。第四部分报告了统计分析的结果。最后一部分是总结和讨论。
二、协商民主的功能主义视角：社会矛盾与中国城市协商民主制度化
在中国，协商民主制度是从20世纪80年代后期逐渐发展起来的。在1987年的中国共产党第十三次全国代表大会的报告中，首次将社会协商对话制度作为政治改革的一个主要创新提出（沈荣华，1988）。随后，协商对话在中国许多领域得以广泛展开。2006年，中共中央文件中指出，以协商民主作为推动政治协商制度改革的一个主要方式。2015年中共中央下达《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，倡导七种协商民主渠道。国家政策鼓励越来越多的人参与协商过程，越来越多的问题要通过协商会议讨论。任何重要的公共政策必须通过公共协商已经成为一种规则和共识。
为什么中国的政治体制给地方协商民主留下较广阔生存空间？协商民主制度在中国各地广泛展开的主要原因是什么？当前解释协商民主兴起的主要理论视角是功能主义（He and Warren， 2011），功能主义认为协商民主的产生主要是为了加强政府治理复杂问题的能力（capacity）。经济条件和富裕程度在构建和发展协商制度过程中起了很大作用，经济发展了，社会问题就多了，利益关系也就复杂了，简单地使用行政权力来处理问题，容易招致社会的反对与异议。尽管西方学者在协商民主是否能解决社会矛盾这一问题上尚存有争议，但是部分学者对协商民主缓解社会矛盾持肯定态度（Dryzek， 2006），协商民主测验的主要倡导者费什金认为协商民主有利于促进互信、扩大共识，从而有助于控制和缓和社会矛盾（Fishkin and Luskin， 2005）。由于协商民主包括了权力机构、利益相关者和公民三方自由而平等的协商主体，通过相互陈述理由作出决策，这种决策方式由于其公正、公平、民主、参与的特质，促进了国家和公民的相互依赖、互信和合作，因而有利于减少社会冲突与不同利益主体间的对抗。
中国的协商民主具有鲜明的中国特色，中国地方协商民主是由精英推动的，领导的意志和决心是决定协商民主能否生存和发展的关键因素。务实的地方政府何时以及为何选择协商民主制度，取决于协商民主能否解决当地现实的经济社会问题。协商民主实践作为一项政府制度创新，有别于传统的命令型公共决策体制。公共政策的研究文献就发现，公众压力对政策扩散与创新发挥着非常重要的影响（Berry and Berry， 1999），维稳压力，特别是威胁社会稳定的集体行为可能对政府决策产生更有力的影响，维稳压力是中国地方政府实施制度创新的主要动力之一（陶建武，2015）。在压力型体制下，各级政府为了某项经济社会任务，完成上级下达的各项指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系（荣敬本等，1998）。维稳是20世纪90年代后期以来地方政府仅次于经济增长的最重要的政治任务，维稳也借助压力型体制，以量化指标的形式层层下压给地方政府，直接决定了地方官员的晋升与政治前途（Kan， 2013；唐皇凤，2012）。
由于传统维稳手段面临着失灵的问题（Yue， 2012），地方政府不得不使用多种维稳手段的组合，并且尝试新的社会矛盾化解机制。李静君和张永宏发现面对社会矛盾和公民抗争，地方政府已经发展了多种维稳机制，包括花钱买平安式的市场交易机制、对不稳定因素的漫长而低效的制度化吸纳机制、依赖体制内私人关系的破解机制（Lee and Zhang， 2013）。然而，无论是议价维稳，还是强力维稳，抑或是利用私人关系的人情压力维稳，或许短期内有一定效果，但是这些维稳模式背后都深藏危机，因为这些机制并不能解决导致社会不稳定的政治、社会问题，这些问题很可能在未来酿成更大的危机。而且，这些维稳方式大多依赖政府提供物质利益或行政强制，民众虽然暂时因利益而服从，但是并没有真正地信任政府，长期来看，政府的权威反而受到损害。面对日益增加的社会风险和公民集体行为的威胁，政府传统的治理手段，如行政强制手段面临着边际效应递减的困境（Cai， 2008），强制性维稳措施的效果往往适得其反，容易陷入“越维稳越不稳定”的怪圈。
本文发现，协商民主在地方政府维稳工具箱中占据着重要位置，并且发挥了其他维稳机制无法替代的作用。协商民主在自由、平等的基础上通过协商谈判的方式达成一致意见，能够实现物质利益、行政强制以及私人情感都无法企及的互信、互利与合作关系。通过协商实现的相互尊重对方利益更可能从根源上解决利益矛盾与社会冲突，从而化解社会矛盾深层次问题。
由于协商民主具有解决利益冲突和社会矛盾的制度优势，经过国内外学者的倡导以及一些地方成功实践后，越来越多的地方政府尝试引进协商民主制度。地方政府通过协商民主方式来弥合社会群体间的矛盾与冲突，把利益相关方聚集起来进行沟通协调，将一些体制外群体和资源整合到体制内，有助于提高国家对风险的控制力。在公共协商过程中，政府可以获取决策所需要的重要信息，有助于政策学习，避免决策失误引发的不必要的社会成本和潜在的社会抗争。何包钢（2012）发现某乡村由于“出嫁女”集体利益分配而引发了很多的上访抗争事件，在传统行政、法律手段均解决无效的情况下，上访压力迫使当地政府引进协商民主制度。通过协商民主恳谈会和协商民主测验的方法，村民对“出嫁女”村集体利益分配权利的看法发生了显著变化。这一做法还赢得了上级领导的肯定和支持。浙江省温岭市羊毛衫行业集体工资民主恳谈会制度的建立，正是为了应对当地频繁的劳资纠纷和工人上访问题，民主恳谈会后工人投诉和上访事件明显降低（蔡峰，2009）。越来越多的协商民主成功的案例使地方政府认识到，与传统的维稳手段相比，协商民主不仅能有效解决社会矛盾与集体抗争问题，而且成本更低。
本文以听证文件数量来测量城市协商民主制度的变化水平，以公共安全支出、城乡收入差距、公众上访、土地出让来测量城市社会矛盾严重程度。新世纪以来，围绕着征地拆迁、环境污染、劳资纠纷等社会矛盾层出不穷，公众上访与群体性事件屡见不鲜，已经成为当前影响基层社会稳定的主要因素，各级政府维稳压力剧增。随着犯罪等公共安全事件和社会抗争事件的增多，政府的公共安全支出的规模也越来越大。此外，不断拉大的城乡收入差距强化了农民的相对剥夺感，土地征收中农民获得的土地补偿款远低于土地拍卖价，大量没有征求村民同意的土地出让行为是农村群体性事件产生的重要诱因（Wu and Heerink， 2016）。当地方政府面临公众威胁采取集体行动的压力时，可能更积极地回应公众诉求（Chen， Pan and Xu， 2016）。地方政府不得不采取听取民意的方式予以回应，通过公共协商来化解矛盾，降低社会风险。因此，城市的社会矛盾因素越多，城市政府越倾向于加强协商民主制度建设。
三、研究方法、变量、数据与方法
（一）研究方法和变量的选择
本文使用量化方法检验社会冲突与协商民主的关系。一种观点认为社会冲突对协商民主有影响是常识性结论，没有必要进行定量检验。本文认为即使看似合理的常识仍然需要科学的验证。何况常识并不一定准确，严密的验证可以破除似是而非的观点。没有深入的访谈或参与式观察，以及大样本量化检验这些科学的经验研究，就难以准确地探究社会冲突会引起地方政府怎样的回应。从常识的角度来看，地方政府在应对社会矛盾时同样可能使用其他维稳方式，而不必采用协商民主。因此社会冲突是否与听证制度有着直接的关系，是需要认真研究和实证分析的。
本文使用听证文件指代听证制度化程度，但是可能存在政府只下文件，未必就付诸实践的问题，但是实际上听证实施的数量要超过一般的文件数。实际上，听证会类型十分多样，基层社区在决策和组织活动中召开了大量小型听证会，各职能部门在公共事务治理过程中也频繁使用听证制度。另外，行政处罚与行政复议听证可以由当事人申请举行，只要符合条件，相关机构都要组织召开，因此在城市政府这两类听证会变得十分常见，但是它们被媒体关注和报道的很少。然而，从有限的报道中我们也能见到端倪，如2012年昆明市就组织了3次行政处罚听证会，2011年石家庄市举行的行政复议听证会就多达9次。
一些案例研究发现中央政府对实施听证或听证制度的建设起着决定性作用，因此认为社会矛盾发挥的作用较小。确实，在中央政府倡导协商民主后，地方政府加强听证制度建设，发文数量持续增加。但是，各地文件数量差异显著，东部地区城市的听证文件数量不论总数还是增速都明显高于中西部地区，表明地方政府在听证制度建设上有着很大的自主权和主动性。有一种观点认为不同城市间制定听证文件时相互模仿，因此怀疑听证文件的真实性。然而，我们的发现却清晰地表明不同城市的听证文件数量存在显著的地域差异。这一差异也较为符合我们的预期，东部城市经济发达，公民教育程度高，公共服务的供给与需求量大，公共事务也复杂多变，利益牵涉广泛，潜在的社会矛盾也更多，因此政府决策也更为依赖听证会。
有种观点以浙江温岭为例强调民主恳谈会由富有见识的地方官员主导建立，似乎表明社会矛盾起的作用甚小。这种观点往往基于对一些个别案例的观察。然而，我们不能因为这些个别案例就得出一般性的因果关系和结论。本文则使用定量研究方法，通过统计分析，从大样本数据中探索社会冲突与听证制度之间的一般性规律和因果关系，因此本文的研究结论要比基于特定案例和偶然事件的观点更为可靠。更为重要的是，温岭干部们也承认，他们是在社会冲突的情况下，“不得不” 引进协商民主的。
还有一种观点否定信访数测量中国社会矛盾程度的有效性：一是中国的信访数据可能存在虚报问题，地方政府倾向于通过少报信访数来维护社会稳定的形象；二是地方政府存在大量的截访现象，大量信访活动被人为地压制了。我们认为上述两种现象都可能存在，但是随着近几年来中国信访的逐步制度化，截访在一定程度上有所缓解，特别是非进京上访不是截访的主要对象。虚报信访数据问题并不突出。最重要的是，信访是当前本文所能获得的测量社会矛盾最恰当的变量。
（二）因变量
本文的因变量是城市协商民主制度的重要形式——行政听证制度。由于协商民主内涵丰富，实践形式广泛，很难获得统一的协商民主制度量化指标，只能选择一种合适的代理变量。本文选择中国最早也最常见的城市协商民主制度——听证制度作为代理变量，并且将城市政府每年制定的听证文件数作为听证制度化的指标。本文所谓的听证文件是指城市本级政府及其职能部门发布的含有听证要求与规定的所有行政法规、政府规章和部门规范性文件。只要这些法规规章和规范性文件在条文中对听证做了规定，就在不同程度上反映了听证制度化情况。把听证文件数作为听证制度化的指标可能弱化了 “制度化”的内涵，因为听证制度化的内涵还包括制定专门的听证程序和设置听证组织机构等方面。但是无论听证还是其他协商民主，政府部门发文要求实施听证都是听证制度化的起点和重要途径。尽管部分文件没有规定详细的听证程序，仅仅对本部门实施听证做了一般性要求，但也不能因此否定这些部门在听证制度化上做的初步努力。
在各种类型的听证制度中，有两类数量较多，一类是社区事务听证，另一类是以行政处罚、行政复议以及法院案件听证为代表的行政执法与司法听证。首先，社区听证的发展趋势尤为显著。社区听证由社区组织与居民自发组织，规模小、形式简单，极少受到媒体关注，然而它对基层事务治理却发挥着不可替代的作用。在一些城市，社区听证已经成为社区事务决策制度化、民主化的重要方式。其次，行政执法与司法听证制度在中国也已普遍建立起来。在中国，行政处罚与听证制度渊源极深，中国最早立法要求实施听证的是1996年施行的《行政处罚法》，随后才有1998年的《价格法》建立的价格听证制度，以及2000年的《立法法》建立的立法听证制度。《行政复议法》第二十二条允许复议机关可以就有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。2003年《山东省行政复议条例》第一次明文规定行政复议机构认为必要时，可以组织听证。随后，各省市都相继出台了行政复议听证规则或办法。司法听证的形式更为多样，如不起诉听证、再审听证、执行听证、缓刑听证、司法赔偿听证等。法院也逐渐认识到司法听证在提高司法公信力，减少因案件处理过程引发的社会纠纷的作用，司法听证也正逐步走向常态化与制度化。
本文将36个城市本级政府及其部门2001年—2012年出台的听证文件数作为本文的因变量。36个城市包括4个省级直辖市、4个副省级计划单列市、28个省会城市，这36个城市是中国最主要的大中型城市，分布在东中西部三个经济区域，代表了中国城市的整体面貌。最重要的是，这些城市由于其核心和次核心的政治地位，相比省内其他城市，听证会及制定的听证文件的数量可能更为庞大，当然这些城市听证会与听证文件数量也存在较大差异，为本文的统计分析创造了条件。
我们从“北大法宝”法律数据库中的“地方法规规章”库中搜索出36个城市2001年至2012年市级党政部门发布的年度听证文件。中国法律检索系统于1985年由北京大学法律系建立，是国内最早、最专业的法律法规数据库。本文先描述36个城市2001年到2012年间听证文件数量的变化趋势，借此探究中国听证制度的建立和发展状况（见图1）。统计分析显示，从2001年到2012年间，36个城市政府共发布了4242个听证文件，听证文件数总体上呈现不断增长趋势，从2001年的140条增长到2007年的392条，再进一步增加到2012年的457条。对每个城市而言，听证文件数量的增速也很快，平均而言每个城市出台的听证文件数从2001年的3.9个，增长到最高时2010年的13.5个。十余年里中国城市政府发布的听证制度文件数量的增长体现了中国地方政府协商民主制度化的发展。
本文以2012年为例比较城市与区域间听证文件的数量差异，把36个城市按照传统上的东中西三个区域进行分类，比较每个区域的城市从2001年到2012年制定的听证文件数量。可以发现三个区域之间存在显著的差异，表现出东部最多、西部次之、中部最少的格局。东部城市发布的听证文件数远远高于中西部城市，而且随着时间的推移这一差距趋于增大，在绝大多数年份里，西部城市的听证文件数量都明显高于中部城市。就增速而言，东部城市发布的听证文件数量增速较快，中西部则增速较低，特别是中部城市增长缓慢，12年间听证文件数始终徘徊在50个上下（见图2）。
图3和图4分别展示了2001年到2012年发布的听证文件的主要类型和规范性听证文件制定主体的分布。我们发现中国36个主要城市本级政府文件主要有三种类型：地方性法规、地方政府规章和地方规范性文件。在中国，地方性法规一般是由地方人大及其常委会制定，多贯以“条例”、“决定”的名称，而政府规章则主要以一级地方政府政府令的形式发布，名称也多贯以“办法”，而规范性文件主要由人民政府及其职能部门发布，标题则多贯以“通知”。在所有的听证文件中，只有10%和8%属于效力较高的地方性法规和政府规章，绝大多数（82%）的听证文件都只是政府红头文件，即部门规范性文件，这其中有近51%的文件是由市政府发布的，只有0.55%的听证规范性文件由人大制定，其他的则由各职能部门制定。这直观地表明，作为一项公共咨询和协商民主的主要形式，听证制度大多是部门规范性文件，处理实际事情。地方听证制度大多属于行政事务范围，法律效力并不是很高，还未进入立法与政治改革的议程中。
就2012年的听证规范性文件来看，听证的内容大致可划分为10个领域（见图5），数量最多的是“三重一大”事项的决策听证，数量占总数的21%。此外，与重大决策听证并驾齐驱的是行政执法听证。价格与收费听证、土地征收与拆迁补偿听证的比重仅次于重大决策和行政执法听证，它们分别占总量的12%和9%。行政执法与处罚、价格收费和土地拆迁三类听证文件数占总数的40%，这三个领域也是城市社会矛盾最为集中的领域，特别是行政执法和土地拆迁是官民冲突、社会纠纷和群体性事件的重要来源。城市政府显然认识到当前社会矛盾的焦点，重点在上述三个领域加强听证制度建设。
（三）自变量：社会矛盾
既有研究一般使用收入差距程度（基尼系数）、犯罪率（如凶杀率）、社会不信任度等指标指代社会矛盾因素。本文将根据样本城市的实际情况选择社会矛盾变量。关于收入差距程度，由于中国各城市没有公布居民收入基尼系数，本文只能使用城乡收入比来测量城市的城乡差距与收入不平等问题。多数城市没有报告犯罪率和社会治安状况，本文使用人均公共安全支出来代替公共安全和社会治安状况。此外，本文还使用了另外两个社会矛盾指标，它们分别是国有建设用地出让面积和市级信访部门来访人次。
首先，本文使用城乡收入比来测量城市的收入不平等状况。在社会矛盾理论中，收入与财产权的不平等普遍被视为社会暴力与政治动荡的重要原因（Huntington， 2006）。公开调查显示中国收入不平等程度已经接近国际警戒线，尽管收入分配差距并未引发大规模的社会动乱，但是不可否认的是，收入不平等是近年来犯罪率不断增长，以及暴力冲突与群体性事件不断出现的重要诱因（陈春良、易君健，2009）。在中国收入差距格局中，城乡收入差距尤为显著。尽管农村收入由于非农收入比重的提高而增长，但是总体城乡收入差距并未明显缓解。
其次，城市土地出让引发了潜在的社会矛盾和冲突。2000年以来，中国土地出让规模快速膨胀，随之而来的是土地冲突事件的剧增。土地冲突一般发生于城市或城郊地区，大量的案例和研究均表明，伴随着中国大规模城镇化、招商引资与房地产行业的高速增长，围绕土地出让产生了大量土地征收纠纷、土地非法出让、暴力拆迁、土地补偿争议等行为，土地出让已经成为社会矛盾与公民抗争行为的最主要来源（Guo， 2001）。有研究指出以土地征收而产生的土地争议可以解释65%的社会矛盾事件（Göbel and Ong，2012）。即使合法的土地出让仍可能引发大量的土地冲突行为，遑论不少土地出让中还存在违法行为，后者对土地纠纷与社会矛盾的影响更为强烈。如图6所示，从2001年到2007年，土地违法案件涉及的土地面积虽有波动，但是总体处于高位状态。
再次，本文使用人均公共安全支出来识别城市总体的公共安全与社会治安状况。对于社会矛盾与冲突，政府应对方式日趋多样化，但是公检法机关是应对社会矛盾、维护社会稳定，特别是治理公共安全与犯罪问题的主要机关，公检法机构的行为与活动范围在很大程度上反映了社会公共安全状况。一般而言，政府为应对和处理社会矛盾发生的支出被称为公共安全支出，主要包括公检法支出。社会矛盾事件发生的频率和危害的程度越高，公共安全支出的规模就越大。犯罪学的理论指出，公共安全投入和犯罪率之间存在因果关系，犯罪率上升会促使政府加大公共安全支出的投入（Fisher， Franklin and Nagin， 1978），特别是在中国这样的转型国家，公共安全支出与犯罪率的变化具有高度的一致性（陈硕，2012）。
最后，上访行为是社会矛盾的直接体现，上访行为可能源于个体与群体间的利益矛盾。在中国基层，上访的直接动因是为了谋求解决具体的利益需求。信访是中国基层社会矛盾与利益冲突的集中体现，是除了群体性事件外，最能直接体现中国社会矛盾程度的指标。公众信访反馈的问题反映了中国社会矛盾的基本面貌。近十年来，随着中国城镇化的发展，经济社会结构的转型，新的社会矛盾不断出现。当前信访问题主要集中在农村土地征用、城镇房屋拆迁以及劳动争议与社会保障领域。此外，上访可能会引发更大规模的社会矛盾，甚至导致政府与公民之间的矛盾，很多群体性事件都发生在信访无果之后。上访本身也可能对政治与社会稳定构成潜在的威胁，特别是集体上访事件，各级政府对此都极为关注，竭力避免集体上访事件的发生。本文使用上访人次而非来信件数作为反映社会矛盾的指标。相比来信，上访体现了公众表达诉求与寻求解决问题的强烈意愿，当公众选择上访途径表达其诉求时，说明其诉求与遭遇的问题已经相当迫切了，以至于他们认为来信已经不能及时有效地解决问题了。
（四）控制变量
除了社会矛盾与冲突的变量外，其他城市层面的政治、经济与社会因素构成的政府治理的经济社会环境，均可能影响地方政府的听证制度及其实践。首先，经济发展水平和城市人口规模可能影响着地方的协商民主实践。根据瓦格纳定律（Wagner’s Law），经济水平越高，公共服务的需求越大。庞大的公共服务供给使城市政府力不从心，需要社会力量的参与。经济越发达和人口越庞大的城市利益关系越复杂，发生利益冲突的频率也越高（Paik， 2012），城市政府也更有动力通过公共咨询和协商民主的方式吸纳公众意见，降低决策风险。因此，在经济越发达的城市，我们倾向于认为城市政府制定更多的听证制度文件。
其次，财政能力是国家能力的核心，财政富裕的城市总是拥有多种手段来治理社会矛盾，城市政府可以借助充足的财力满足冲突中相关方的利益诉求，典型表现为地方政府“花钱买平安”的维稳策略。如果这种策略奏效，那么城市政府似乎也就没有必要使用听证会等协商民主手段来降低社会稳定风险，因此城市政府的财政能力可能与听证会文件数呈负相关关系。此外，在中国当前政府支出结构中，地方政府官员围绕着经济增长展开“晋升锦标赛”，固定资产投资等经济建设支出与地方经济增长和官员晋升的联系紧密，而普通公众对教育、医疗和社会保障这类社会性公共物品的偏好度更高（张光、吴进进，2014），社会性支出投入力度更大的政府对公众回应更高，其公共政策就应该更多地顺应公众的需求和偏好，也就更倾向于通过听证征求公众意见。
再次，开放的媒体与舆论环境是提高政府责任感的重要制度环境。移动通信和互联网是集体行动重要的动员工具，集体行动理论表明，在缺乏有效沟通渠道的条件下，集体行动将因沟通成本过高而陷入困境（Olson， 1965）。移动通讯和互联网的普及扩大了知识与信息的来源和传播速度，很大程度上克服了集体行动问题，社会矛盾也更容易在网络平台上持续发酵。跨国研究表明，在社会矛盾与暴力事件高发的地区，手机的普及率显著提高了暴力冲突的发生率（Pierskalla and Hollenbach，2013）。明纳德（Minard， 2015）对中国省际研究表明，互联网用户和手机用户占比例高的省份，财政资金投向公共教育和医疗卫生的比重就越高，而投入固定资产的比重则越低。由于教育卫生等社会服务更为符合一般民众的诉求，因此可以说由于互联网和手机的普及，政府对普通公众的回应度显著提高了。因此，本文也认为，面临互联网普及带来的政治风险，城市政府也更倾向于制定和实施听证制度。
最后，在发展中国家，政府为了吸引外商投资，提高本地竞争力，可能降低当地的环保与劳工福利标准。当一个城市经济的外贸依赖度很高，政策的重点放在如何降低企业生产成本上，环境质量和劳工保障就可能受到损害。大量研究表明，在发展中国家，外商投资降低了国内的劳工权利和环保标准，导致“竞底效应”的出现（Prakash and Potoski， 2006；Andonova， Mansfield and Milner， 2007）。听证制度提高了劳工与普通市民的决策影响力，可能不利于政府亲商政策的出台和实施，因此当地政府可能并不积极制定听证制度。
基于上述分析，本文的控制变量包括4类因素7个变量：第一，经济发展水平，用人均国内生产总值（GDP）来测量。第二，社会动员变量，包括手机移动通讯（万人手机使用量）和互联网普及率（万人互联网使用量）两个变量。第三，国家能力因素，包括政府的财政能力与公共服务能力。关于财政能力，本文用人均一般公共预算支出来测量。城市政府提供的公共服务中，市民偏好最高的当属社会性服务，因此本文用人均社会性支出来衡量城市政府的基本公共服务供给能力。第四，经济开放度变量，即外商直接投资占GDP的比重。本文上述的自变量、因变量和控制变量数据均源于36个城市2001年—2012年的数据，表1为36个城市各变量的描述性统计。
（五）计数模型
由于本文的因变量——听证文件数量是计数变量（count variable），其值均为正整数，其中某些城市的某些年份发布的听证会文件数量为零，因此因变量并不满足正态分布特征，因此使用普通最小二乘回归估计是有偏的。对于因变量是计次变量，一般使用负二项回归模型（Negative Binomial Regression）或泊松回归模型。具体使用哪一种回归，则要看因变量分布特征，使用泊松回归的前提之一就是，因变量的期望与方差大致相等。经检验，本文中的因变量听证文件数量的方差（98.27）是期望值（9.82）的10倍，因此本文使用了负二项回归。负二项回归模型尤为适合分布过度分散的计数因变量，这一结论也得到了LR检验（Likelihood-ratio test of alpha）的支持。作为对负二项回归结果的稳健性检验，本文还将因变量转换为满足正态分布的连续变量，即将听证文件数量进行了对数处理“log（1 + 听证文件数）”并使用固定效应模型进行稳健性检验。考虑到城市政府的协商民主决策对环境的回应具有滞后性，因此在变量的操作上，本文在模型中使用自变量的滞后一期进行处理。
为了避免计量模型中自变量与控制变量之间出现严重的多元共线性问题，本文检验了变量之间的相关系数及其显著性水平（见表2）。本文的变量中，人均公共安全支出、人均社会性支出与人均GDP的相关系数均超过0.8，人均公共安全支出、人均社会性支出与人均一般公共预算支出相关系数超过0.9，人均公共安全支出和人均社会性支出之间相关性也较高，人均GDP与人均一般公共预算支出相关系数也接近0.9。对于相关性系数高于0.8的强相关变量，本文在统计分析时避免将其设置在同一个计量模型中。
四、研究发现
（一）基本模型
表3报告了听证文件数量决定因素的负二项回归模型结果。为了避免时间趋势和不随时间变化的城市因素对分析结果产生偏差，本文在表3的模型中都加入了年份和城市固定效应。由于公众上访变量的样本数较小，为了保证基本模型足够的样本量，本文先不加入市级信访部门来访人次变量。为了避免模型出现严重的多重共线性问题，本文把存在强相关（相关系数超过0.8）的控制变量分别放入六个不同的模型中，检验在控制不同变量后，社会矛盾变量对听证文件数的影响是否稳健一致。
由于城市人均GDP与几个控制变量都存在强相关关系，因此表3的模型1加入了人均GDP变量，但是舍弃了人均公共安全支出、人均社会性支出以及人均一般公共预算支出这三个与人均GDP相关性很强的变量，模型2同时加入了人均公共安全支出和人均社会性支出两个变量，舍弃了人均GDP，由于两类支出之间的相关性也很强，因此在模型3和模型4中本文把上述两个支出变量分别放入模型中。模型5和模型6则把人均一般公共预算支出变量放入模型中检验，模型5把人均GDP、两类公共支出排除在模型之外，模型6则加入了人均公共安全支出，以检验人均一般公共预算支出对听证文件数的效应是否受公共安全支出的影响。
在六个模型中，两个社会矛盾变量对听证文件数的影响都十分稳健，其中土地出让的影响系数在四个模型中均显著为正，人均公共支出在模型2和模型3中也与听证文件数呈现显著的正相关关系。作为测量城市总体公共安全与社会治安状况的人均公共安全支出，它对城市政府听证文件数的解释力最强。作为当前社会矛盾与社会抗争事件的重要触发因素，国有建设用地出让面积的影响力也仅次于公共安全支出和城市经济发展水平。正如前文中所论述的，由于社会矛盾事件以及风险的增加，政府不得不要求各职能部门更多地采用听证会的形式征求广泛的意见，以避免因决策失误或政策缺少公众支持而引发社会不满甚至抗争事件。
作为第三种潜在的社会矛盾的因素，城乡收入比对听证文件数没有显著的影响。三农问题是影响中国政治社会稳定的重要因素。城乡二元分割体制导致城乡居民收入差距不断拉大，不平等带来的怨恨情绪是个体抗争的根源。然而，模型的结果表明，城乡收入差距和听证文件数量确实为正相关关系，但是两者的关系不显著。产生这一结果可能的原因是城乡收入差距并不一定会引发社会抗争行为，城乡收入差距的拉大是否提高犯罪率目前尚无一致的结论（章元、刘时菁、刘亮，2011）。基于对中国公民社会不平等态度的研究表明，中国的受访者对社会不平等批评较少，特别是农村居民，尤其是从事农业生产的农民而对社会不平等状况的反应更为缓和（怀默霆，2009）。即使人们普遍感知到收入不平等，但却对后代发展的机会感到相当乐观（Wu， 2009），因此有一种观点认为，即使中国社会总体收入差距在拉大，但是不平等在当前中国不会导致所谓“社会火山”的爆发。
其他几个控制变量对因变量的影响差异较大。首先，人均GDP和人口规模与听证文件数量之间呈现显著的正向关系，经济越发达的城市，政府发布的召开听证会的文件数量越多，经济发展确实是城市协商民主制度化的一个重要推动因素。
其次，城市政府财力，即人均一般公共预算支出与听证文件数呈正相关关系，在模型5中，两者关系显著，政府花钱越多，制定的听证文件数量也越多，这一发现似乎与本文的花钱买平安假设相悖。模型6则更进一步表明，在控制公共安全支出的情况下，人均一般公共预算支出与听证文件数的正相关关系变得不显著了，这就表明政府财力对政府是否举行听证并没有实质影响，由于政府财力和维稳支出相关性极强，政府财力越充足的城市，可能倾向于把钱更多地花在公共安全这样的维稳事务上，而维稳活动才与发布的听证文件数显著相关。
最后，表3的几个模型发现外商直接投资、万人互联网使用量与万人手机使用量对城市政府听证文件的出台均没有显著影响。尽管外商投资对听证文件数的影响为负，但是其影响力并不显著。外商投资对城市政府的影响可能更多体现在具体的公共政策层面上，如对城市政府公共物品供给的影响（张军等，2007），尚未对城市政府治理方式与基本决策模式产生实质性影响。人均社会性支出对听证文件数的影响显著为正，表明城市政府对社会服务的供给也会影响其决策模式，为民服务的城市政府也在一定程度上实施协商民主制度。互联网和手机使用量对听证文件出台的影响方向相反，尽管两者的影响都不显著。
（二）加入“市级信访部门来访人次”作为自变量
在表4的模型中，本文加入了可以更为直接指代社会矛盾与公民集体行动的变量——上访数量。本文使用每十万人中市级信访部门来访人次来测量上访频率。加入市级信访部门来访人次变量后，本文构建了四个模型来检验社会矛盾对听证文件数量的影响。与表3的模型设定出于相同的考虑，为了避免变量间严重的多重共线性问题，有着强相关性的变量被放置在不同的模型中。由于一些城市没有报告来访人次，因此模型的样本数量有所减少。由于人均公共安全支出和国有建设用地出让面积与市级信访部门来访人次均为衡量社会矛盾程度的变量，三者之间有一定的相关性，因此为了保证来访人次的影响不受其他两个社会矛盾变量的干扰，本文同时把三个变量都加入模型进行检验。研究发现，市级信访部门来访人次对听证的影响同样非常稳健，在控制经济发展水平、城乡收入等变量的条件下，市级信访部门来访人次与听证文件数量显著正相关，滞后一期的市级信访部门来访人次显著提高了当年市级政府出台的听证文件数量。模型中其他两个社会矛盾变量——人均公共安全支出和国有建设用地出让面积对听证文件数的正向影响没有显著改变，只是相比表3的模型回归系数略有降低。
表3和表4的研究结果表明，社会矛盾与冲突对听证文件数量的影响是最强的也最为显著的。城市政府颁布听证文件、制定听证制度，在很大程度上是为了应对来自底层的社会压力与社会风险。在经济社会转型过程中，政府对威胁社会稳定的因素较为敏感。
（三）稳健性检验
作为对负二项回归模型的稳健性检验，本文还使用虚拟变量最小二乘法（LSDV），建构固定效应模型，重新检验了听证文件数的决定因素，使用这一方法的前提是将因变量进行转换，使之符合正态分布，因此本文构建了新的听证文件变量，即log（1 + 听证文件数）。分析的结果如表5所示，主要变量对听证文件数的影响并没有显著的变化，人均公共安全支出、国有建设用地出让面积和市级信访部门来访人次对听证文件数的影响仍然显著为正。
（四）对内生性的检验：听证制度会加剧社会矛盾吗？
对社会矛盾与听证因果关系的一种怀疑是，社会矛盾与听证制度存在内生性问题，更多的听证制度的出台与实施可能增加了社会风险，加剧社会矛盾的爆发。我们认为听证制度增加社会矛盾的逻辑在现实上可能性并不大，听证不太可能导致社会矛盾的加剧，恰恰是一些城市管理者在做出重大决策或重要市政工程建设时没有采用听证等形式征求市民意见，事后往往会引发公众不满，酿成社会矛盾与群体性事件。在前文的计量分析中，本文均使用了社会矛盾变量的滞后一期进行处理，这在很大程度上可以缓解内生性问题。本文还将通过计量方法解决内生性问题，常用的方法是工具变量模型。构建两阶段最小二乘法模型（Two-stage least square model， 2S2L）的关键是找到与社会矛盾变量相关，但又外生于听证制度的工具变量。本文主要有两个社会矛盾变量。对于人均土地出让面积，本文使用了两个工具变量：人均城市建设面积和房地产投资占GDP比重。人均城市建设面积和人均土地出让面积直接相关，而人均土地出让面积越多，其中用于房产开发的份额越大，房地产投资占GDP比重也越高。但是没有证据表明，人均城市建设面积和房地产投资占GDP比重与听证文件直接相关。
对于全市人均公共安全支出，本文选择省内其他城市人均公共安全支出和该市市委书记年龄两个工具变量。省内其他城市人均公共安全支出与本文的样本城市公共安全支出密切相关，由于本文的样本城市包括28个省会城市，4个直辖市和5个计划单列市，这些城市均为全国或区域内政治经济的中心或副中心，是维稳的重点城市。全省其他地区的社会矛盾，极有可能蔓延到这些城市，特别是省会城市。社会矛盾的当事人希望通过把事态扩大到省级政府部门来获得更大的影响力，因此省会城市的信访压力更大，必然加大公共安全投入。但是其他城市的人均公共安全支出却与样本城市发布的听证文件数并不直接相关。
样本城市市委书记年龄和城市人均公共安全支出有着密切的关系，在党政干部年轻化的制度下，作为城市党政最高领导的市委书记，年龄越大，其在职位晋升竞争中越处于不利的地位，求稳就越可能成为年龄偏大的市委书记政治决策的最主要动机之一。一旦辖区内出现重大群体性事件或公共安全事件，其晋升的前景将更加不利。因此市委书记的年龄与城市的维稳支出具有很强的正相关关系。然而，没有证据表明市委书记年龄与城市发布的听证文件数量有直接的关联。
本文对工具变量有效性的过度识别检验表明，人均公共安全支出和城市土地面积两个变量的工具变量均外生于听证文件。表6报告了4个2SLS回归模型，其中模型1和模型2检验了人均公共安全支出经过工具变量处理后对听证文件数量的影响，模型3和模型4则检验了使用工具变量方法处理后，土地出让面积对听证文件数的影响效应。经过工具变量法调整后，社会矛盾与冲突的变量均仍然与听证文件数量保持着正相关关系，而且相比表5的固定效应模型结果，消除内生性后的人均公共安全支出和土地出让面积对听证文件的影响系数明显增加。
五、总结与讨论
本文首次定量检验了中国城市协商民主制度化的动力因素。本文以城市政府制定的听证文件数量作为听证制度的代表变量，检验了社会矛盾因素对城市政府制定听证制度的影响。我们运用计数模型和固定效应模型，使用了各类社会矛盾变量，加入了不同的控制变量，进行了若干稳健性检验，以及使用工具变量模型克服内生性问题，结果都一致地表明，社会矛盾因素对城市政府听证制度的建立有着显著的积极作用，人均公共安全支出、土地出让面积以及城市信访人次这些社会矛盾与冲突因素都显著提高了城市政府制定的听证文件数量。本文的研究发现，提高政府治理能力，尤其是解决社会矛盾的需要是协商民主起源和发展的主要动力之一。社会矛盾是政府管理与决策体制民主化转型的重要动力，地方政府为了应对维稳压力，对传统的行政-命令式的决策与管理体制进行改革，引入协商民主制度。
本文扩展了社会矛盾与集体行动对协商民主制度化影响的研究。大多数协商民主理论的文献对协商民主的动因与决定因素的研究限于规范分析、理论探讨或个案研究，鲜有基于一国或跨国经验的定量分析，正因为此，部分协商民主理论尽管提出了协商民主兴起的功能主义视角，但是难以明确地指出哪些功能对协商民主的作用有多大。本文的定量研究不仅证实了功能主义视角对中国城市政府协商民主发展具有很强的解释力，而且更进一步指出在中国的背景下，协商民主最为重要的功能是化解当前日益突出的社会矛盾问题。社会矛盾与社会稳定风险越大的城市，越积极地制定听证制度，借助听证这一协商民主制度化解社会矛盾。
本文同时验证和扩展了社会矛盾与政治转型关系的理论。多数比较民主化理论的学者都认为公众的政治抗争、集体行动等社会运动是民主化转型的重要动力（O’Donnell， Guillermo and Schmitter， 1986）。由于收入不平等与财富分配的冲突，大众与精英阶层矛盾加剧，大众采取或威胁使用社会运动与革命试图建立有利于再分配的政治制度（Acemoglu and Robinson， 2011），面临社会危机，政治精英可能顺从或抵制政治转型（Acemoglu and Robinson， 2011；Haggard and Kaufman， 2012）。相关研究一般都把社会矛盾与抗争视为竞争式民主转型的重要动力，但未深入分析前者对协商民主的影响。本文讨论了分散化与非政治性的社会矛盾因素对中国协商民主制度建设与实践发展的作用。中国社会的抗争与集体行动绝大多数都是以具体社会问题为导向的非政治性事件（O’Brien and Li， 2006），但它们对中国政府的政策回应、政策调整以及政治体制变革同样发挥着重要作用。本文的研究表明社会矛盾因素，尽管不一定形成社会运动与革命威胁，仍然可能会推动政府适度的政治改革，通过政治权力的有限放开，提高公众的决策参与度，避免因社会矛盾的激化而酿成大规模的社会运动。
本文所揭示的社会冲突引发协商民主制度化现象也可以解释中国其他政治体制创新。 一些研究也发现，大众抗争是国家构建和制度建设的重要因素（Skowronek， 1982；Slater， 2010）。中国不断涌现的社会抗争尽管呈现非组织化、非政治化和分散化的特征（Perry， 2009），但是中央和地方政府为了处理和回应这一问题，仍然在一定程度上进行了制度建设。一些文献基于个人和多案例研究，发现地方政府通过维稳机制与制度的创新来应对社会冲突与公民抗争（Chen and Kang， 2016；Lee and Zhang， 2013），但是他们发现应对社会冲突的制度建设离不开维稳这一中心目标，维稳之外的制度改革，如体制内政治参与制度建设似乎仍然滞后乏力。然而现实似乎并非如此，面临社会抗争，政府并不囿于维稳化解的制度创新，还会进行更大幅度的制度与政策改革，如世纪之交的三农问题，特别是由农村税费负担过重引发的农民普遍抗争的行为，对倒逼农村税费改革以及推动农业补贴制度的建立都发挥了重要作用。又如，由于城乡土地拆迁引发的自焚等暴力事件推动了中央政府下发文件，制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，取消了行政机关自行强制拆迁，禁止使用暴力、威胁手段强制拆迁的行为，明确了“先补偿后搬迁”的原则，规定当多数人不满补偿方案，应组织听证会。与此同时，城建部门、国土部门也下达文件，要求规范房屋征收拆迁行为，查处强行实施征地拆迁行为，严禁公安民警参与征地拆迁等非警务活动。本文的研究验证了这一观点，在不否认地方政府维稳机制创新的同时，本文还发现地方政府更为积极地通过听证等协商民主制度建设，建立更加符合法治原则的化解社会矛盾的民主机制。
本文对社会冲突与听证制度关系的发现，让我们对中国地方协商民主制度的发展持更加乐观的态度。在转型时期，中国基层社会矛盾仍然在可预见的时间内持续存在，降低社会冲突与矛盾将是一项长期的任务，这也就意味着地方协商民主制度变得越来越有必要，将会更多地被地方政府所采用，中国的地方协商民主制度有着十分深厚的社会基础和强劲的社会动力。尽管协商民主制度的建立离不开地方政府领导人的参与或主导，但是面对社会矛盾，各个地方的政治领导人将不得不引进协商民主制度。
本文是对中国本土公共社会学研究的一个尝试。曾任美国社会学会主席的迈克尔•布若威（Burawoy， 2005），力倡在传统的社会学知识之外建立一种关于道德和政治问题的公共争论的“公共社会学”。公共社会学旨在建构公民社会，反对国家和市场对公共生活的侵蚀。这种公共社会学与政治领域的协商民主不谋而合，相互配合，旨在加强公民的公共生活和议事协商的传统。社会学对协商民主的关注和研究在国内外都是一个新的学术热点。中国学者也非常关注协商民主的公共社会学建设，分析了协商民主对公民社会的培育与影响，以及公民社会运转中协商民主的现实作用。何包钢、王春光（2007）探索了某乡村的协商民主实践及其对构建公民社会的意义。何包钢（2012）对广东一个乡村的协商民主实验也表明，协商民主对于建构理性、成熟的公民社会有着积极的作用。虽然中国社会学十分关心协商民主，但是由此来建构以经验研究为基础的公共社会学的努力还是远远不够。本文以中国城市协商民主制度化的兴起为例，研究发现社会矛盾是中国城市协商民主制度化的主要动力，本文因而为发展中国式的公共社会学提供一个经验素材。
本文的研究方法仍有若干不足。尽管听证制度是协商民主制度化的一个重要形式，但协商民主的实践形式十分多样。首先，本文尽管证实了社会矛盾对中国听证制度有积极影响，社会矛盾对听证制度的解释力是否能够推广到其他形式的协商民主制度仍有待进一步研究。例如社会矛盾与功能主义能否有效地解释非政府机构或公众自发组织的公民论坛、网民议政等协商民主实践？未来需要更多地研究城市其他类型的协商民主制度，以进一步检验本文的主要结论。其次，尽管中国城市听证制度自1998年就已确立，但是当前协商民主的实践在农村地区蓬勃发展，各种形式不断涌现，其中尤以浙江温岭的乡村民主恳谈会、协商民意测验和参与式预算为代表。有学者甚至指出，在中国农村协商民主的例子随处可见，特别是城镇化大潮的来临，农村土地征收过程中为了避免村集体与村民的冲突，越来越多的村庄通过协商民主的形式来商讨土地的使用（Unger， Chan and Chung， 2014）。然而，本文的研究对象仅为中国城市协商民主制度，没有探讨农村协商民主的动力机制。因此本文期待通过进一步的研究来发现功能主义的社会矛盾框架是否能解释中国农村协商民主制度的起源和发展。再次，本文对听证制度化的界定是广义的，未能对听证制度化内涵更进一步地细化和分类，只集中于听政文件的数量，没有测量并区分听证文件的质量和制度化水平，因此本文对协商民主制度化的研究尚需深化。
何包钢：澳大利亚迪肯大学人文与社会科学学院、天津师范大学政治与行政学院
吴进进：深圳大学管理学院
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