智库报告 | 欧盟如何应对中国“一带一路”倡议

图为SIPRI的logo

海上丝绸之路（“一路”）有助于中国的海上复兴并服务于中国的核心利益。这些包括继续扩张12亿产值的蓝色（海上）经济，增加食物、能源供应，保障海上交通航线的安全，加强中国国际海上话语权；这项倡议还将使中国海上战略空间大大扩展，远远超出其近海领域。

“一路”，以及丝绸之路经济带（“一带”）的目的在于建立巨大的全球陆地-海洋联通圈。它或许真的可以激发积极的发展和相关副产业合作。但是地缘利益相关者也更关切中国通过“一路”投资所获得的有利于己的政治杠杆。

在南海，“一路”重新激化了中国和其他区域内国家存在的矛盾，区域内的紧张关系曾经导致区域内的军备竞赛加剧，不过在蓝色经济发展和搁置争议的倡议下当时有所缓解。

在印度洋领域，“一路”使得大家争相支持发展和构建连通性区域，但同时也在一个原本局势复杂的地区引发了进一步的军事化和海上对抗。“一带一路”可以重新塑造印度洋地区的原有特点，将他从先前那样相对封闭的安全地带转变为一个和全球紧密联通的地方。

从中长期范围来看，“一路”会在未来给欧盟带来更多的安全挑战而不是相应的解决方案。这主要是由于当地的紧张局势和潜在的军备化倾向，在南海和印度洋领域存在的利益相关者，以及“一路”带来的隐含安全困局而不是仅仅它宣称地安全表象。尽管如此，“一路”倡议和欧盟的某些海上利益相重叠，我们需要更多相互配合的对话以及富有创造性的思考。

图为海上丝绸之路线路图

政策报告《21世纪海上丝绸之路：给欧盟带来的安全影响和该前进的方向》呈现了对“一带一路”倡议海上部分，即“一路”的分析。这份报告是对2017年2月弗里德里希·艾伯特基金会发布的报告不错的补充，2月份的报告是关于一带一路倡议陆地部分的分析即“一带”。前一份报告讨论了穿越中亚和南亚两个陆地地区的“一带”在相关地区可能造成的安全影响。相对的，后一份报告分析了“一带一路”穿越南中国海和印度洋相关海洋地区引发的效应。报告特别考虑了一带一路会如何影响欧盟以及欧盟应该如何回应。报告中涉及到“一路”倡议也值得相关的非欧盟国家高度关注。

“一路”作为一个特定名词涵盖的地理范围持续不断地扩展到更新的水域。其最近的战略演变更加注重共同海上安全和绿色发展方面的合作。 在和“一带”相并提的时候，“一路”似乎想建立一个无可比拟的庞大的海陆连接圈，而不论有没有同等的规模、速度和承诺的类似倡议。“一带一路”倡议尽管就发展来说肯定会带来正面的益处，如加强连通性和合作，但是在一些国家中存在关于“一路”潜在的安全担忧。其中之一的担忧是中国选定拥有的战略海港可能会在将来为不断扩张的中国海军提供后勤服务。

的确，“一路”注定要为中国的一系列核心利益服务：超1.2万亿美元的蓝色经济、食物和能源安全的增强、海上通航线路的多样化和安全性、领土主权的维护以及海洋主权的国际话语权的增强。“一路”的建设过程中，中国有潜力将海上战略的范围远远辐射出近海领域，同“一路”的参与国一起形成新的海上秩序。在这样新秩序的建立中，中国像曾经和目前已经存在的力量一样，正在寻求减少分裂性力量对关键环节的影响——从这个意义上说，“一路”就不会和以往的倡议有什么太大不同。这一倡议将使中国能够在对中国经济和随后的国内稳定产生负面影响的经济孤立或外交孤立中建立起抵御能力。但同时，由于不断地投资脆弱国家，中国正在承受可能危及自身的高度风险。

在南中国海和印度洋，“一路”带来的中国海上复兴，使得这些地区的安全问题更加复杂。这些地域都是被地区内外国家更为紧密关注的安全敏感地区。在南中国海领域，考虑到增加和中国之间的连通性、经济机会以及健康联系上的利益，“一路”主要吸引东南亚国家联盟组织的成员。这意味着“一路”倡议受到也主动影响着现存的海上司法纷争。从而影响到某些东南亚国家对于倡议的接受程度，其中的两个国家：越南和菲律宾在某种程度上对中国的投资感到焦急。除此之外“一路”也时不时地挑起中国和区域内现存国家之间的紧张关系和相互压力。局势在两者之间摆动：一面是适度追求普通海上经济发展和搁置争议，另一面则是一些地区国家对于中国地区发展脚步和军备竞争恶劣化的担忧。伴随这一切的是美国是否参与进来的不确定性，以及地区内总体缺乏有效率的安全组织的领导和东南亚内部凝聚力不足。这一切都促使这些国家好奇中国对于这一地区整体的安全预期是怎样的，地区内不同力量的碰撞又将怎样影响他们的安全。

在印度洋，“一带一路”共同寻求创造一个产品和交易网络，以便连接海上交易领域、亚欧大陆腹地和中国西部。这将是历史性的第一次，并且有助于打开中亚腹地的陆地封锁，增强南亚的连通性以及更好的欧洲经济共同性和安全合作。作为结果“一带一路”可能重塑印度洋，使她成为提供众多经济机会的互联全球的开放领域。

“一路”已经开始在区域内激化对于加强发展和合作联系的竞争。尽管这也许会是一个积极的趋势，但是它在一个有多方利益体共存的复杂地区招致了突然的军备化和海上对敌，尤其是这个区域内还有中国和快速成长的四边组织（包括美国、印度、日本、澳大利亚）这样的利益体。通过一带一路倡议将欧亚陆地和海上安全空间融为一体过程中，中国很可能被迫在印度洋安全事务中发挥更大的作用，就像在缅甸、马尔代夫和巴基斯坦已经发生的情况一样。这样的发展动态促使了中国和印度之间前所未有的安全互动。更进一步，“一路”使中国成为印度洋的常驻海上力量，消解美国以及一些印度当地力量所期待扮演的作为该地区安全维护者的角色。问题来了，这究竟是会促成美国-印度-中国的安全共管领域的产生？还是形成可供选择的、可以包含欧盟以及印度洋的利益相关国家在内多方利益团体在内的格局。这个进程中，“一路”的发展也许会促使区域内和区域外的行为者更多的地缘政治提议和更频繁的军事姿态表露。

图为瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所的建筑外立面

这些安全问题将会如何影响到欧盟的核心利益，在安全和经济问题上和中国以及地区相关利益者的合作途径又将如何？尽管“一路”的目标服务于中国的核心利益，但并未完全据为己有，其中有相当部分同欧盟的海上安全策略和全球策略相符，包括刺激全球蓝色经济持续不断的增长，提高当地和区域内的连通性，倡导全球蓝色经济中的绿色发展，以及保障海洋区域安全和稳定性等等。事实上，由于“一路”的建设中国将会持续忙于应付动乱中国家和地区来捍卫自己的核心利益。总之，一带一路倡议更像是在中国的国际政策中留存一条红线。这当然会在一些案例中保留积极的影响，虽然并不会总是和欧盟的价值观和法令相一致，毕竟这些关系到政府的模式、发展方式、商业标准和人权安全。

因此目前来看，“一路”整体上在中长期之内会给欧盟的安全带来更多的挑战而非解决方案。这更多地是由于先前存在的海事问题和紧张局势、南中国海和印度洋地区多方利益相关者的性质以及“一路”迄今在安全方面所产生的一些实际影响，而不是“一路”的既定目标。这些影响是中国的战略模式和当地区域利益相关者对于“一路”实际接受程度的共同产物。欧盟以及立场相同的利益相关国应当探索能够应对这些挑战的途径。最理想的情况下，欧盟和中国寻求在海事安全问题上开展更多的合作，不过，下文的建议表明，这类合作可能会受到限制，或者至少需要更多的对话和创造性思维。值得参考的一个特例是联合国可持续发展目标，后者为合作提供了充分的机会。“一带一路”可以通过试错取得进展，且中国乐于改善。即使不是改变目标，至少也会改变一些既存手段，例如采用激励和非激励的混合方式。

以下是欧盟在应对一带一路过程中可以考虑的几点政策建议：

1. 总的来说，欧盟在同南中国海和印度洋的区域国家的接触中，必须更多地将发展的理念融入并成为安全、包容、稳定的核心原则。这并不意味着丧失对于民主和人权理想的追求，但是顾虑不到个体性或者区域性国家需求和发展的要求，将会使欧盟在中国实践“一带一路”倡议的过程中逐渐被边缘化。

   
   

2. 对于欧盟而言，除了对区域进行整体评价，更合适的做法是基于区域内每个国家的传统和非传统安全环境，评价其各自的投资环境，由于经济和战略接触在这一方法中相互交织，因此应设计新的地缘经济和地缘战略接触渠道。

   
   

3. 鉴于南中国海领域尤其是印度洋领域海洋安全问题和欧盟外交、经济和安全利益之间的联系不可被忽略，强烈推荐欧盟倾注更大的精力关注这一问题。欧盟会得益于有关于形成太平洋-印度洋大区域稳定性的前瞻性政治策略，尤其是考虑到这还和“一路”倡议及其实践中的安全问题相关。首当其冲的就是，欧盟可能会受益于与利益相关方的一系列关于这个主题的研讨会。

   
   

4. 在南中国海，如果中国因为“一路”获得了更强的存在感，随着时间的推移，中国可能会获得实现其海洋主张的影响力，从而可能影响到该区域海上交通的安全和航行自由。。这是一条红线，建议欧盟与中国、东盟和其他利益攸关方接触，对欧盟关切的问题以及利益攸关方对南海未来海事安全局势的确切细节进行讨论。

   
   

5. 在印度洋，欧盟应该密切监测中国和美印日澳四方所领导的海事安全发展的变化。欧盟不应偏袒任何一方，而应支持向新的区域安全局势安排和平过渡，这种新的区域安全局势安排应包括欧盟自身的成员，同时从战略上利用印度洋区域的海上和陆上安全的相互作用和融合来实现其经济、外交和安全优势。

   
   

6. 在印度洋内举办的国际海洋行动研讨会期间，南亚专家积极呼吁欧盟能够作为区域海事安全协调员发挥更大的作用。基于在区域中发出的这些声音，有许多事项需要在欧盟进入时考虑。印度洋沿岸区域合作协会（The Indian Ocean Rim Association for Regional Cooperation）可以促进经济合作，而加勒对话（Galle Dialogue）和印度洋海军讨论会（Indian Ocean Naval Symposium）则为海军首长提供论坛空间。

   
   

7. 鉴于打击海盗、共同反恐和为欧盟与印度洋之间的大量贸易提供安全通道是所有事项中的高度优先事项，欧盟可以通过建立和维系与亚太安全合作理事会（the Council for Security Cooperation in the Asia Pacific）相媲美的第二平台，或通过双边、三边甚至四边的外部参与者组队，来发挥主导作用。