入世15年 “第15条”争议未明

15年前，中国加入世界贸易组织（WTO），议定书中的第15条是“确定补贴和倾销时的价格可比性”条款，正是这个“第15条”，引发了夹杂着产能过剩和地缘政治情绪的欧美日等国近期针对中国市场经济地位的抗议风潮。

“第15条”的核心内容是允许WTO进口成员在对华反倾销调查中使用“替代国”做法来确定反倾销幅度，但“无论如何”这种做法都应该在15年后终止。

这意味着，在2016年12月11日之后，根据第15条，理论上，中国出口的商品一旦涉嫌反倾销调查，将不再使用印度或巴西这样的发展中国家作为计算标准来缴纳反倾销税。

2016年5月和7月，欧盟和美国相继表示不承认中国市场经济地位。2016年12月12日，对于美欧等国拒绝承认中国“市场经济地位”而依然对华采取反倾销调查“替代国”的做法，中国正式向WTO提起诉讼。这个案子预计将耗上大约两三年。如果中国向WTO申诉并获得成功，中国有权依据高额关税损失对美欧实施等额报复。

值得注意的是，中国此时不再纠结于“市场经济地位”，而重点强调的是第15条附加的第四项条款——即“日落条款”中强调的，在15年过渡期之后，反倾销案件税率计算中停用“替代国”标准。

▌当年入世

1996年，张翔从某名校法学院毕业之后，在中国商务部的前身——对外贸易经济合作部就职。年轻的他赶上了中国入世这一历史事件。

“中国入世谈判实质上就是中美双边谈判。”张翔回忆称，从文本厚度来讲，中国加入世贸组织有1000页的谈判内容，而中美双边协议就达900页，二者重合度非常高。从条规来说，《中国加入世界贸易组织议定书》总则部分共18条。“该文本和中美协定高度重合，有15条都是一模一样的，”张翔称，“只不过加入WTO后法律性质改变了，从双边协定转为多边协定。”

张翔一直记得，那场最核心的谈判发生在1999年11月10日至11月15日，中美代表们谈了六天六夜。

1999年11月10日上午，以中国对外贸易经济合作部部长石广生为代表的中国代表团和美国贸易代表巴尔舍夫斯基重新坐回了谈判桌上，谈判地点设在北京。这是中美双边谈判的最后一场，进行得异常艰苦，时任中国国务院总理的朱镕基在最后的关键时刻也加入了谈判。

最终，中美签署了关于中国入世的双边协议，结束了旷日持久的世纪谈判。

之后，中国开始着手准备入世协定多边化。在接下来的两年时间里，包括中美在内的30多个WTO成员，拿着中美双边协定和其他双边协定文本，到WTO一遍一遍地审议。

2001年11月10日，WTO第四届部长级会议审议通过了中国加入世界贸易组织的申请。

“当时WTO有123个成员。我们和30多个成员在中美签署双边协定之后的两年，天天在谈判。包括美国和欧盟以及WTO的专家在内，当时没有一个人提出文本有问题。”张翔说。

如今，这个关乎对华反倾销案件特殊计算标准的“第15条”引发了争议（条款原文见文末）。

中国1980年代之前的汉语词典里并没有“倾销”这个词。这是一个外来词汇，是国际贸易中的术语。

低价倾销，一般指出口价格低于国内价格或成本价格。经济学界对于这种现象有一个定论：这是商业上的恶意竞争行为，这种做法为了把本国的产品打入别国市场、打垮别国的相关行业。在这种情况下进口国可以依照出口国价格对商品征收反倾销税。

“第15条”的内容，涉及到反倾销的部分大致可以理解为：有时候中国商品的出口价格并不比其国内价格低，但是经过进口国（主要是欧美日）的计算，一旦被认定为成本要素不真实，比如水电价格是政府控制的低价、而非完全市场经济状况下的竞争价格，劳动力价格偏低等，就会采取“替代国”价格计算方法。

通常做法是找和中国发展水平相当的巴西和印度作为参照标本，对于同样的商品，如果巴西价格或者印度价格比中国国内价格高，那么就按照巴印标准对中国商品征收反倾销税，补齐“差价”。

中国当时同意了这种反倾销特殊计算方法，期限为15年。

张翔说，当年中美一致默认15年后，中国将自动获得市场经济地位，那么第15条中的“替代国”计算方法自然而然将被终止。

▌设计初衷

中国入世接受的非市场经济地位特殊条款，起源于1960、1970年代东欧国家加入关税及贸易总协定（GATT）时采取的对反倾销区别性待遇的一种方法。

GATT是一个政府间缔结的有关关税和贸易规则的多边国际协定，宗旨是通过削减关税和其他贸易壁垒，削除国际贸易中的差别待遇，促进国际贸易自由化，以充分利用世界资源，扩大商品的生产与流通。其于1947年10月30日在瑞士日内瓦签订，并于1948年1月1日开始临时适用。

1995年12月12日，GATT的128个缔约方在日内瓦举行最后一次会议，宣告其历史使命完结。根据乌拉圭回合多边贸易谈判达成的协议，从1996年1月1日起，由WTO取代GATT。

根据WTO法专家Jorge Miranda2014年的研究，1966年，前南斯拉夫加入GATT时，GATT肯定了其市场经济地位，没有对其设置反倾销特殊条款；但对波兰于1967年、罗马尼亚于1971年、匈牙利于1973年加入时都设置了反倾销特殊条款。这个特殊条款的规定偏向于发起调查国，仅强调发起调查方需要“自我克制”，而被调查国不具备置疑抗辩的权利。

1970年代之后，东欧国家开始进行经济改革，随后，中国实施改革开放战略。这些都推动了美国国内相关法律以及WTO相关法律陆续调整。

1988年8月，美国颁布了《1988年综合贸易竞争法》，提出对中国市场导向情况进行研究，修改美国反倾销法，以适应中国这类向市场导向经济转型的国家的需要。

美国于1980年代后期，认为中国这种属于计划经济体制然而正经历转型的经济体，也可能出现某些具有市场导向性的行业，因而相关法律应当区分对待，遂对转型国家的“双反”（反倾销发补贴）贸易制裁法律进行了调整。

这意味着，转型国家无论是早先入关还是后来入世，沿袭早期对东欧国家的反倾销特殊条款已经过时。

再加上中国于1992年确立社会主义市场经济体制改革目标，到中国入世谈判的冲刺阶段时，除个别商品之外，中国的贸易体制早已开放，九成以上的商品和劳务定价已经基本或者完全放开，民营企业和外资企业在贸易贡献中的比重不断扩大。中国入世谈判时亦承诺，将继续深化改革和扩大开放。

考虑到中国的实际情况，中美双边入世谈判和中国入世议定书在设置反倾销特殊方法时，采用了前所未有的一种方法，叫做“可置疑推定原则”（rebuttable presumption principle）。

这种方法考虑了中国过渡到市场经济的可能，间接肯定中国具有市场经济属性。具体做法是：其一，允许中国企业和政府就反倾销案件进行抗辩，如果成功则采用市场经济一般性方法；其二，15年过渡期后，一劳永逸地回归正常WTO规则，不再使用“替代国”计算方法。

▌争议骤起

在2011年11月27日之前，中国经济外交政策的优先目标是力争早日获得市场经济地位。

2004年，中国争取到包括新西兰在内的36个WTO成员承认市场经济地位；2005年，又有韩国、澳大利亚、以色列等13个成员承认；2006年，阿尔及利亚、苏丹等14个成员承认；2007年，挪威、瑞士等12个成员相继承认。

到2011年11月，也即中国入世十周年时，共有81个WTO成员承认中国市场经济地位。中国谋求获得市场经济地位的经济外交攻势，在这一时期处于绝对有利的局面。

但根据第15条，只有WTO成员在中国入世之前，其国内就有关于市场经济标准的，才能在中国入世后对华反倾销案件中利用是否具有“市场经济地位”这一点。

也即，只有在中国入世之前就存在相关立法的美国、欧盟、巴西、埃及、印度、以色列、韩国、马来西亚、墨西哥、秘鲁、新加坡、南非、泰国和土耳其这14个经济体承认中国的市场经济地位才有意义，才能提前终止“替代国”做法。

中国在争取发达经济体承认市场经济地位方面，对欧盟做得工作最多。

在2011年9月14日于中国大连举办的第五届达沃斯论坛上，中国前国务院总理温家宝表示，“中国愿意伸出援助之手，继续加大对欧洲的投资，”同时也建议欧盟领导人“大胆地从战略上看待中欧关系，比如承认中国完全市场经济地位” 。

欧洲当时正处在欧债危机的泥沼中，急需中国支持欧元。

温家宝还表示：“其实按照WTO规则，中国完全市场经济地位到2016年就为全世界所承认，早几年表示出一种诚意，是一种朋友对朋友的关系。”

那时，欧洲内部出现不同的意见，有观点认为与其等五年之后履约、被动承认中国市场经济地位，还不如提前承认以推动中欧合作、应对欧债危机。当时的欧盟委员会主席巴罗佐就持此观点。

遗憾的是，虽然中国取得了澳大利亚这类重要的西方国家的承认和支持，但始终未能说服欧盟、美国、日本等主要发达WTO成员承认其市场经济地位。尽管如此，按照入世议定书，“自动获得说”——中国到期获得市场经济地位，彼时仍然是共识。

转折点出现在2011年11月27日。

这一天，意大利人伯纳德·奥科纳（Bernard O'Connor）在欧洲VOX网站，发表了题为《中国不会自动获得市场经济地位》的博客文章，批评中国市场经济地位“自动承认说”缺乏依据。奥科纳是欧洲的法学界人士。

他的文章提到两个关键点，从此逆转了中国市场经济地位的“自动承认说”。

奥科纳认为，中国市场经济地位2016“自动获得说”能成立，与对“第15条”d项的不正确解读有关。他认为这段话的意思是，必须依据WTO进口成员的法律以确认中国是否被认可为市场经济体，如果得到进口成员的认可，某些特殊条款可以终止。

他认为这段话进一步规定，“第15条”a条款的（ii）目中规定的“替代国”反倾销计算方法“无论如何”都会在中国入世后15年失效，但他强调，这一规定没有包含中国将自动获得市场经济地位。

奥科纳还认为，中国要被欧盟认可市场经济地位，需要满足五个技术性标准：第一、政府是否影响企业运行决策；第二、计划命令经济的遗产在公有制体制、实物贸易等方面不影响企业决策；第三、企业是否拥有有效的会计标准；第四、企业是否在破产管制和产权保护的有效框架下运营；第五、企业是否能依据标准的市场汇率换汇。

这篇文章促使人们重新仔细阅读“第15条”，发现早先流行的“自动承认说”虽然事出有因并且有道理，但缺少充分严格的法条依据。

随后，WTO专业学术杂志作了系统深入的讨论。最终，关于中国的市场经济地位，由早先的“自动承认说”，裂变出其他七种观点。

这七种观点，主要是围绕对“第15条”a款是否废除而展开的不同程度的理解。

第一种观点主张废除“第15条”a条款，过渡期之后，反倾销按照中国国内价格和成本计算。

第二种观点原则上同意取消中国的非市场经济地位待遇，但是针对特定行业依旧区别对待，这点与美国2002年承认俄罗斯的市场经济地位时采取的方式类似。

第三种观点是取消反倾销案件中的“替代国”计算方法，这也是目前中国宣称的底线。第四种观点则是一种模棱两种的主张，认为保留不保留a款都有道理。

第五种观点是欧盟提出的“非标准化方法”。指的是，欧洲法院如果认为中国未满足欧盟的市场经济五条标准，欧盟在对中国商品进行反倾销反补贴时，仍然采用保留a款的做法，只不过具体措施的选择上更有弹性。

比如，欧盟在2016年11月9日提交了新的反倾销法律制度提案，提出了“市场扭曲”的概念和标准，这个标准不再区分市场经济体或者非市场经济体，只要出现国家干预所导致的“市场扭曲”，就可以进行反倾销诉讼。欧盟2016年12月14日还决定，不再遵守“从低征税规则”，将对认定倾销的产品按照倾销幅度全额关税进行征收，这几乎是前者的十倍。

第六种观点认为2016年12月11日最后期限之后，对华产品反倾销时，WTO成员可以采用非市场经济地位的方法，但需要证明中国相关行业存在非市场经济条件。

第七种观点认为要保留“第15条”a款，过渡期之后还继续用“替代国”方法计算对华产品的反倾销税。

北京大学国家发展研究院教授卢锋认为，全面分析第15条上下文含义以及客观情景，比较合理的解释是：取消“替代国”方法，同时意味着实质性“取消a款特殊方法”。

卢锋称，从“第15条”内容来看，只有a款（ii）条件下，WTO成员才有理由对华产品的倾销调查采用“替代国”方法，但d款“日落条款”明确规定：“无论如何”，中国入世15年后a款（ii）目作废，实际上就否定了整个替代国计算方法。进一步理解，反倾销“替代国”方法终止，那么a款实质内容也就失去意义。

张翔说，从这点来看，其实中国是获益的，“应该后悔的是美国人。”依据国际上的法律解释规则，“第15条”d款的“无论如何”，中国入世15年后a款（ii）目作废，明白无误地指明了不管中国是否获得市场经济地位的承认，对华反倾销“替代国”做法必须终止。

欧美的态度此时又发生了变化，此前将“第15条”拆一为二，现在又要“合二为一”，希望以不承认中国市场经济地位为由，拖延不执行停止“替代国”计算方法。

“替代国”计算标准下的反倾销税，一般高于中国标准。对美国而言，承认中国的“市场经济地位”并取消“替代国”做法，意味着关税下降50%。

对欧盟而言，根据德国慕尼黑经济研究所（IFO）的数据，如果中国得到市场经济地位并取消“替代国”做法，欧盟对华的反倾销税有可能降低17%-28%，造成350万人失业。

对于处在贸易增速下降、钢铁产业转移进入关键阶段的发达国家来说，全球性产能过剩与贸易再平衡同时推进的压力可想而知。为了不影响本国的生产和就业，贸易保护主义成为欧美解脱困境的一个选择。

▌警惕反补贴

卢锋称，根据统计，入世以来，中国虽然面临外部贸易争端，但涉案金额占出口额的规模有限。2003年以来，中国遭遇的贸易摩擦中，涉案金额除了2009年和2012年之外，通常占出口额的0.5%以下。即使是金融危机爆发后的2009年和欧债危机之后的2012年，中国贸易摩擦涉案金额占出口比重也仅为1%左右。由此可见，反倾销歧视待遇对中国的出口影响在可控制范围内，不像对欧美那样影响巨大。

但卢锋提醒，不同于反倾销特殊方法有15年有效期，“第15条”b款规定的包含特殊计算方法的反补贴条款，没有规定截止日期。

反补贴是指WTO成员依据规则对某出口企业涉及从本国政府获得的补贴行为采取的规制性措施，一般会征收反补贴税，但计算的标准可能不会根据出口国标准。

在美国的贸易历史上，美国《1930年关税法》原第303条对反补贴做出一般性规定，对非市场经济国家也适用。但1983年的乔治城钢铁案，则确立了反补贴法不对非市场经济体适用的先例，由此，美国对包括中国在内的转型国家实施“双反”调查时，主要采取反倾销政策。

然而，1999年中美签订《中国入世双边协议》时，其中“反倾销和补贴法”部分规定，“当美方对中国采取抵消性的扣税法律时，若发现可能存在任何补贴性的优惠，可把中国经济的特殊性考虑在内。”这意味着对中国的反补贴可以采取特殊方法，也为几年后美国修改有关法律埋下了隐患。

中国入世后，其贸易市场份额不断扩大。2004年6月，加拿大边境服务署修改了《特别进口措施法》，这表示“非市场经济地位”不再成为中国企业免除反补贴困扰的屏障，使中国一直担心的反补贴调查风险变为现实。

美国紧随其后，在2005年7月27日，众议院通过《美国贸易权利执行法案》，对《1930年关税法》第701（a）（1）节进行修正，将反补贴税适用范围扩大到非市场经济体，同时在第771节（5）（E）后加入对中国的反补贴调查可使用中国以外标准进行衡量的表述。

这个法案当年由于大部分民主党反对，没有获得参议院通过。

2007年，美国参议院和众议院又提出针对非市场经济体要求适用反补贴法，仍未获得美国国会通过。

但2012年3月，美国完成了修改反补贴法。奥巴马政府在当月的一周之内迅速通过新立法——《对非市场经济国家适用的反补贴税条款及用于其他目的的法案》（简称H.R.4105法案或《1930年关税法修正案》），认定美国反补贴法适用于非市场经济体国家，并为该法案效力设置为可追溯并适用于2006年11月20日。

该法案为美国对包括中国在内的转型国家采取反补贴措施提供了法律依据。这标志着美国对转型国家传统的以反倾销为主的“双反”立场政策发生了根本改变。

根据统计，从2006年到2016年4月，美国对中国企业发起54起反补贴调查，平均每年超过5起，尤其是金融危机爆发后的2009年达到最高，为9起，2007年和2014年均为7起。

2016年年初至当年4月29日，美国对华发起的反补贴调查就达4起。9月G20杭州峰会确立了推动贸易自由化和反对贸易保护主义共识后，美国又对华发起两起反补贴调查。

这两起调查分别是美国商务部2016年9月7日对华碳合金钢定尺板做出的高达210.5%反补贴税率的初裁，以及2016年9月13日美国政府向WTO投诉，称中国补贴小麦、玉米和大米价格，违反了中国入世承诺，导致生产过剩，影响了美国农民在国际市场的竞争力。这是奥巴马政府第14次向WTO投诉中国，也是其首次代表美国粮食出口商对中国采取法律行动。

但卢锋也称，美国实施反补贴调查措施存在着违背WTO避免双重救济的要求，中国具有抗辩空间。

双重救济指的是进口国对同一涉案产品一并征收两税时，两次“救济”了出口国同一行为造成的损害。在对非市场经济国家进行“双反”调查时，由于计算反倾销幅度利用替代国价格已经将补贴计算在内，如果不对反倾销税进行调整而是同时征收反倾销税和反补贴税，就会对进口国产业造成双重救济。

卢锋称，美国从2006年对中国企业发起的反补贴调查中，很多都存在双重救济问题。根据统计，近10年来，美国对中国的反补贴涉案金额为171.6亿美元，年均17亿美元。

中国亦利用WTO规则维权，于2012年5月就美国对华油井管、铜版纸、钢制轮毂等22类产品的反补贴调查存在错误做法向WTO提起诉讼，又于当年9月就美国关税法修订案中违反WTO规则向WTO提起诉讼。最终，这两起诉讼未完全实现中国的起诉请求。

2016年以来，中国贸易摩擦进入又一轮高发期。商务部数据显示，截至2016年12月21日，共27个国家（地区）对中国发起贸易救济调查117起，平均每3天一起案件。涉案金额总计139.8亿美元，案件数量和涉案金额同比上升达34.5%和71.5%。

卢锋认为，随着“日落条款”到期，对中国实施反倾销难以继续采取“替代国”做法，美国和其他国家对中国的贸易争端将更多采用反补贴方式。

《中国加入世界贸易组织议定书》第15条补贴和倾销时的价格可比性

关税及贸易总协定（General Agreement on Tariffs and Trade，下称GATT）1994第6条、《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协定》（“《反倾销协定》”）以及《SCM协定》应适用于涉及原产于中国的进口产品进入一WTO成员的程序，并应符合下列规定：

（a）在根据GATT 1994第6条和《反倾销协定》确定价格可比性时，该WTO进口成员应依据下列规则，使用接受调查产业的中国价格或成本，或者使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法：（i）如受调查的生产者能够明确证明，生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件，则该WTO进口成员在确定价格可比性时，应使用受调查产业的中国价格或成本；（ii）如受调查的生产者不能明确证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件，则该WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。

（ｂ）在根据《SCM协定》第二、三及五部分规定进行的程序中，在处理第14条（a）项、（b）项、（c）项和（d）项所述补贴时，应适用《SCM协定》的有关规定；但是，如此种适用遇有特殊困难，则该WTO进口成员可使用考虑到中国国内现有情况和条件并非总能用作适当基准这一可能性的确定和衡量补贴利益的方法。在适用此类方法时，只要可行，该WTO进口成员在考虑使用中国以外的情况和条件之前，应对此类现有情况和条件进行调整。

（ｃ）该WTO进口成员应向反倾销措施委员会通知依照（a）项使用的方法，并应向补贴与反补贴措施委员会通知依照（b）项使用的方法。

（ｄ）一旦中国根据该WTO进口成员的国内法证实其是一个市场经济体，则（a）项的规定即应终止，但截至加入之日，该WTO进口成员的国内法中须包含有关市场经济的标准。无论如何，（a）项（ii）目的规定应在加入之日后15年终止。此外，如中国根据该WTO进口成员的国内法证实一特定产业或部门具备市场经济条件，则（a）项中的非市场经济条款不得再对该产业或部门适用。

（应被访对象要求，文中张翔为化名）

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