两会前瞻 | 焕新城市，升级未来：2025地方两会城市更新行动观察

2025年伊始，首场国务院常务会议将城市更新定位为“扩大内需的重要抓手”，明确其承担“提升城市面貌和居住品质”的双重使命，这表明下一阶段城市更新实施过程中的全域统筹、系统治理的特征将进一步增强。全国31个省（区、市）迅速响应，在地方两会上明确深化城市更新行动的具体路径， 以人民为中心、以高质量发展为目标的城市焕新行动全面铺开。

城市更新工作是一项复杂的系统工程，不仅要实现空间环境的改善，还要兼顾社会、经济、文化、治理等多重目标。中国城市规划学会理事、东南大学建筑学院 阳建强 教授早在2021年就提出，城市更新的整个过程应建立在城市总体利益平衡和社会公平公正的基础上，要注意处理好局部与整体的关系，新与旧的关系，地上与地下的关系，单方效益与综合效益的关系，以及近期与远景的关系，区别轻重缓急，分期逐步实施，发挥集体智慧，加强多方的沟通与合作，促进城市的持续、包容、多元、健康、安全与和谐发展。

在今年的地方两会政府工作报告中， 安徽 提出“生产、生活、生态空间高效协同”的更新理念， 北京 强调“居住、产业、市政基础设施、公共服务设施、区域综合等五类更新改造”统筹推进， 福建 打造“好房子、好小区、好社区、好城区”四好体系，均体现出从单一空间改造向综合功能提升的转变。 这一转变背后是城市发展动能的深度重构。 甘肃 提出“建立健全可持续的城市更新机制”， 天津 探索“市场化合作引入社会资本”， 浙江 推进“新型城市基础设施建设”，显示地方政府正着力破解资金、土地、产权等传统瓶颈。值得关注的是，多地政策开始强调 “更新与保护并重” —— 上海 推进外滩“第二立面”历史建筑活化， 辽宁 要求“修复老街巷、老建筑、老厂区”，表明城市文脉传承已成为更新的重要维度。

识别更新对象是城市更新的首要工作， 当前在城市更新实践中，如何科学合理地确定更新对象、明确更新目标、选择适当的更新方式以及评估更新成效等关键问题，仍待进一步探索和解决。通过科学的城市体检，我们能更准确地把握“城市病”的实际情况，为城市更新工作科学有效的开展提供坚实基础。 江西 推动城市体检成果转化应用，建立省市县多层级城市更新项目库； 辽宁 深入开展城市体检，系统治理城市病，提升城市精细化管理水； 青海 建立城市体检和城市更新一体化推进机制。

资金问题是城市更新项目能否顺利实施的关键，也是城市更新工作一直以来面临的难点和制约所在。 上海 提出完善成本管控机制， 安徽 推行“策划+融资+运营” 全周期开发模式， 天津 出台规划、土地、产权、债权、金融等针对性措施， 四川 鼓励“房票”安置， 甘肃 落实财政、金融支持政策，多渠道破解资金难题。中国城市规划学会常务理事、清华大学建筑学院 边兰春 教授曾表示，在城市更新的资金投入方面，今后还要不断优化公共资金支持的政策模式，平衡利用税收优待和财政补助两种方式。

土地配置问题是我国城市更新中面临的主要挑战，面对土地权属不清、土地利用低效、建设用地再配置等问题， 各地积极发挥土地政策对城市更新项目的支持作用。 北京 提出完善土地混合开发利用和产业用地到期续期政策，加强闲置土地盘活利用，健全核心区平房成片区、整院落退租机制； 天津 探索将低效园区和商圈纳入更新范围； 上海 优化老旧建筑更新标准。

在2025年地方政府工作报告中，各地坚持目标导向和问题导向，有力有序有效推进城市更新重点任务。

各地实施城市基础设施提升改造行动，优先推进涉及重大公共安全和重要民生保障的城市地下管网安全提升、老旧居住区宜居改造、城中村综合改造等工程建设。 在管网改造方面， 安徽 更新改造城市地下管网4500公里， 四川 改造6000公里老化管道， 黑龙江 升级2000公里排水供热管网……这些“看不见的工程”直指城市安全韧性短板。 在居住环境改善方面， 北京 将整治500个老旧小区、1100条背街小巷， 河南 改造城中村416个、老旧小区1459个， 四川 推进4000个小区更新， 广西 试点完整社区建设，形成从“住有所居”到“住有宜居”的递进式改善。

多地将建设“好房子”列入年度工作重点。习近平总书记强调，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民。何为“好”？该怎么做“好”？多地从“引导企业提高住房建设标准、优化物业服务”，到“加快优质地块规划出让，建设更多高品质好小区、好房子”，聚焦更加安全、舒适、绿色、智慧，加快“好房子”建设步伐。

各地将城市更新与产业升级紧密结合， 天津 推进中心城区主题园区特色发展，增强地铁沿线、重点商圈辐射带动功能，提升业态品质和产业能级； 上海 推动桃浦、北外滩、杨浦滨江等区域转型发展； 安徽 完善产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制； 江苏、江西 推动建筑业转型升级。各地加强“空间再造”与“动能转换”的深度融合，试图通过空间重构培育新经济载体。

此外，多地探索公共建筑节能绿色化改造与城市更新、老旧低效楼宇改造等重点工作相结合，如 广东 发展绿色建筑， 辽宁 扎实推动绿色建造， 江苏、江西 培育绿色建筑等新增长点；智慧更新领域， 浙江 的“一网统管”、 青海 的数字家庭试点，预示城市治理将进入智能时代；人文更新维度， 北京 的协商共治机制、 辽宁 的“城市记忆守护”，表明共建共治共享理念正在生根。

尽管各地实践亮点纷呈，城市更新仍面临深层挑战，老旧小区改造的后期运维、历史街区的商业化平衡、社会资本参与积极性等问题亟待破解。

城市不仅是经济增长的容器，更是人民美好生活的载体。当 安徽 着力打造“活力矩阵”， 福建 追求“产城人融合”， 四川 建设“有里有面的城市”……这场涉及数亿人生活场景的城市更新，不仅将重塑城市面貌，更将为中国式现代化提供鲜活注脚。

本文由“中国城市规划”整理自各地政府工作报告，转载时请注明出处。

【免责声明】本公众号发布的内容仅供学习交流使用，不以任何形式进行牟利。内容版权归原作者所有。如有侵犯您的权益，请及时与我们联系，我们将于第一时间协商版权问题或删除内容。内容为作者个人观点，不代表本公众号立场和对其真实性负责。