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李红霞周全林：中期预算框架下预算绩效改革：逻辑起点与路径选择

人大经济论坛 · 公众号 · 财经 · 2019-11-05 20:00

正文

本文作者李红霞是首都经济贸易大学财政税务学院教授、博士生导师；周全林是江西财经大学财税与公共管理学院教授。文章认为目前中期预算框架下的预算绩效改革仍处于探索阶段，预算制度保障体系还不够健全，科学规范的绩效评价指标体系还未真正建立，预算绩效评价范围还有待扩大，绩效评价的结果应用还不够广泛，预算绩效与政府治理衔接还缺乏共容性等。这些问题若不及时解决，将会影响全面深化预算改革的进程。因此，探索中期预算框架下预算绩效改革的路径，可将预算管理模式由支出控制型转向绩效导向型，从而完成从“政府管钱袋子”到“管好政府钱袋子”的重大转变。

一、中期预算嵌入绩效理念的逻辑起点

传统年度预算平衡机制的最大弊端是不能合理、系统地用一个中期绩效目标来考核预算的执行结果，预算绩效的考核出现短期化、碎片化，对跨年度资金项目的绩效无法进行有效衡量。如大型公共工程建设，需要经过几年的积淀才能显现其完整的绩效。而年度预算绩效考核主要针对当年工程项目完成情况进行评价，没有设计与跨年度资金项目相适应的绩效指标体系。因此，年度预算平衡机制下的预算绩效总体上质量不高。近几年，我国开始实施中期预算改革，财政收支平衡机制从年度平衡延长到中期（3年）动态的平衡，这就为中期预算框架下预算绩效改革提供了重要前提条件。中期预算要求确定3～5年的中期绩效目标，通过对财政政策进行前瞻性和可持续性的预测，提前认知财政资金运行中可能存在的潜在风险，有利于更科学地开展预算绩效评价。

二、中期预算框架下预算绩效改革面临的羁绊与问题

1.预算绩效与政府治理衔接缺乏共容性

从OECD国家的经验来看，预算绩效与中期预算强有力的衔接需要具备几个基本条件，如预算公开透明、预算法治化、预算信息分析处理能力、严守财经纪律以及支持环境等。从目前的情况来看，我国尚未完全具备这些基础条件，实现真正意义的预算绩效与中期预算的衔接仍任重而道远。另外，预算绩效作为现代政府治理体系的核心内容与基础，它与现代政府治理之间是一种共容性及协同性关系，直接决定政府治理能力的现代化水平。

实践证明，目前我国以结果为导向的绩效理念在政府治理层面尚未落实到位，预算绩效与政府治理之间还缺乏共容性，仍然存在一些难以解决的问题。如2017年和2018年，我国先后有辽宁、内蒙古等地区公开承认“政府账本”有“水分”。其深层次原因在于，一些政府官员并未将预算绩效理念与政府履职紧密结合。

2.预算绩效制度保障体系不够健全

与发达国家预算绩效制度保障体系相比，现阶段我国还存在较大的差距，主要表现为发达国家非常重视预算绩效法律制度建设。如美国、澳大利亚等发达国家的财政部门在预算绩效中发挥了重要监督作用，且这些国家都在财政部门内部设立专门的预算绩效评估机构。我国2015年新《预算法》虽然以法律形式明确规定了“勤俭节约、讲求绩效”的相关要求，为中期预算框架下预算绩效改革提供了法律依据，但预算绩效的一些具体指导性、操作性规定还不明晰，制度安排与执行落地之间还存在一定的差距。且我国尚未真正将政府工作人员道德纳入立法范畴。

3.预算绩效评价范围有待扩大

目前，中央和大多数省本级一般公共预算中的项目支出已实施了绩效评估，但地方层面的市、县及乡三级还尚未全面实行，而约80%的一般公共预算支出则发生在市、县、乡三级预算上。这就使预算绩效很难发挥其约束有力的功效。此外，目前预算绩效内容还不够宽泛，模式还比较单一，绩效评价过于注重项目的自身评价，而忽视了外部因素对预算绩效评价结果的影响。预算绩效管理的范围没有真正做到“横向到边，纵向到底”，还不能确保预算绩效管理延伸到公共部门的各个角落，没有真正做到“双联动、多层次、全覆盖”。当前我国全口径预算绩效评价的覆盖面更多侧重于一般公共预算资金的绩效考核，对政府性基金、国有资本经营预算和社会保险基金“三本预算”的绩效考核还没有真正纳入进来。这“三本预算”支出占全部政府预算支出的比重已达40%左右，而且都是能关系到政府宏观调控和民生保障的投入。这些支出未纳入绩效管理，在一定程度上会影响这些资金使用的安全性与使用效率。

4.预算绩效评价指标体系尚未健全

在中期预算框架下，我国预算绩效评价指标体系设计仍存在以下不足：一是评价指标体系相对宏观，细化不够、刚性较差、可操作性不强，并未从工作完成的数量、进度、效率及质量等方面明确设定量化标准。二是绩效评价指标缺乏科学的论证，数据支撑依据不足，没按阶段性效果和实施步骤设定阶段性目标。三是缺乏科学的分门别类支出项目评价指标体系。如对固定资产、无形资产、流动资产等投资项目缺乏具体的评价指标体系，绩效评价过程中缺乏统一的衡量标准，无法合理评估项目的近期及长期效益，绩效考核易受人为因素影响。四是预算绩效组织程序、评价方法缺乏统一口径。因此，构建完善的预算绩效评价指标体系是政府部门当务之急。

5.预算绩效评价结果应用有待加强

从发达国家多年的实践来看，预算绩效评价结果的应用仍是一个世界性难题，它受各国行政管理体制、预算决策机制等多种因素的影响。虽然我国正在努力推进预算绩效改革，但目前并未做到将预算绩效评估结果作为下一年编制预算的重要依据。这在一定程度上影响了财政支出结构的调整及财政资源的优化配置。现阶段，各级政府预算编制还主要采用按政府部门职能来安排预算的模式，预算绩效评价结果并没有真正做到与预算挂钩，很大程度上还采用“基数法”拨款方式。此外，现阶段预算绩效评价相关激励机制还不够健全，预算部门在预算绩效管理中的积极性未能得到充分发挥，还没有从“要我有绩效”向“我要有绩效”的方向转变。绩效评价结果的客观性、真实性得不到评价对象的认同，绩效评估也由于缺少公众的参与很难被社会公众接受。

李红霞 周全林：中期预算框架下预算绩效改革：逻辑起点与路径选择

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