用绩效管理把预算关进“制度笼子”

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   《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》9月25日公布。《意见》聚焦解决当前预算绩效管理存在的突出问题，提出力争用3—5年，基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，提高财政资源配置效率和使用效益，推动政府效能提升。《意见》要求中央和地方各级政府全面实施预算绩效管理，形成政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算全方位绩效管理格局。

　　如财政部有关负责人所说，预算是政府活动和宏观政策的集中反映，是规范政府行为的有效手段，一个国家政府的治理能力如何，在很大程度上取决于预算管理水平。因此，预算绩效本质上就是政府活动和宏观政策效能的集中反映，是衡量政府绩效的主要指标，一个国家政府的治理能力如何，很大程度上取决于预算管理水平，并直接取决于预算绩效管理的水平，包括通过预算绩效管理规范政府行为的水平。

　　财政资金的本质是“取之于民、用之于民”，预算主要体现为政府使用财政资金履行维护社会秩序、经济调节和市场监管、提供公共服务等职能；预算管理意味着公众不仅关心财政资金花在何处，更关心取得了怎样的效果；预算绩效管理则突出了预算实施效果的地位，强调从效果出发追溯、评价预算的源头与流程，把绩效管理融入预算编制、执行和监督各个环节，包括对一些预算项目实施事前绩效评估，做好运行监控，开展绩效评价，加强评价结果应用。

　　简言之，全面实施预算绩效管理，为各级政府新增了一项十分严肃的法定责任，不但要求政府部门向社会公开“取之于民、用之于民”特别是“用之于民”的数额、规模和运行过程，而且要求政府部门向社会提供各类各项预算的绩效评价结果，不但要让公众对预算项目的实施和运行进行监督和评价（包括吸收公众实际参与到一些预算项目实施运行中来），而且还要让公众对预算项目的绩效管理进行监督和评价（包括对政府提供的预算绩效报告进行监督和评价）。如果说，向社会说清楚花了多少财政资金、都花在了哪些地方，对政府而言已经是一个不小的压力，那么，向社会说清楚财政资金花得如何、取得了什么样的效果，对政府而言就更是一个严峻的挑战。政府惟有积极改进管理方式，严格依法实施预算行为，精打细算花好每一笔财政资金，让每一分钱都花得恰当到位，才能过得了预算绩效管理这道“大考”。

　　只有公众广泛参与到财政预算运行和预算绩效管理中来，才能确保预算管理和预算绩效管理各项要求落到实处，只有全面实施预算绩效管理，才可以说真正把财政关进了“制度笼子”。以前有人担心，财政预算的专业性很强，预算报告公开了，普通百姓很难看得懂，所以公众几乎无从参与和监督预算管理。现在也有一种意见认为，预算绩效管理的专业性恐怕比预算管理更强，即便公开了预算绩效报告，普通百姓也很难看得懂，所以不要指望公众能真正参与到预算绩效管理中来，更不要指望公众能发挥监督作用。

　　这种担心反映了公众参与和监督财政预算面临的一些实际问题，但不能成为否定公众参与权、监督权的理由。因为公众的参与和监督并不一定是直接参与和直接监督，而是可以由看得懂预算报告和预算绩效报告的财政学专家、经济学家、会计师、律师以及部分人大代表来“代行”，这也体现了现代社会专业治理和代议制的要求。有了最广泛、最专业的公众参与和监督，预算管理和预算绩效管理工作一定能越做越好。

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